ADUNANZE PLENARIE:
ribadito il principio giurisprudenziale
secondo cui la normativa interna
contraria alla CEDU
va scrutinata dalla Corte Costituzionale,
non potendo esser assimilata alla normativa comunitaria,
e, come tale, disapplicata
(Ad. Plen.,
ordinanza di rimessione alla CC
14 luglio 2015, n. 7)
La questione di diritto della presente decisione riguarda (nuovamente ... v. traccia di amministrativo dell'ultimo concorso in magistratura) la natura giurisdizionale od amministrativa della decreto del Presidente della Repubblica su ricorso straordinario, e la consequenziale possibilità o meno di configurare l'efficacia del giudicato per i decreti del Presidente della Repubblica resi prima della svolta che ha ricostruito l'istituto "rimedio giurisdizionale" e non "amministrativo".
Da questa questione, la Plenaria ha preso l'abbrivio per una previa meritoria dissertazione sul sindacato della normativa interna contrastante con la CEDU e/o la giurisprudenza della Corte EDU, definitivamente "attribuito" alla Corte Costituzionale e non al singolo giudice amministrativo tramite il c.d. sindacato diffuso, come noto implicante la disapplicazione del diritto interno contrastante con quello comunitario.
Q.L.C.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria),
non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, visti gli artt. 134
Cost., 1 della l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della l. 111 marzo 1953 n.
87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli
articoli 3, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, la questione di
costituzionalità dell’articolo 50, comma 4, penultimo e ultimo periodo della
legge 23 dicembre 2000, nl. 388 (“Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato- Legge finanziaria 2001”), nella parte in cui
tale norma, sancendo la portata retroattiva dell’abrogazione dell’articolo 4,
nono comma, della legge 6 agosto 1984, n. 425, prevede che detta abrogazione
possa travolgere anche posizioni individuali già riconosciute mediante
decisioni definitive su ricorsi straordinari.
Massima
1. Questa Adunanza deve osservare che risulta acquisita nella giurisprudenza costituzionale la convinzione relativa alla non assimilabilità delle norme della Convenzione EDU alle nome comunitarie self executing ai fini dell’applicazione immediata nell'ordinamento interno.
La Corte delle Leggi ha chiarito, infatti, come solo le norme comunitarie «debbano avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli Stati membri, senza la necessità di leggi di ricezione e adattamento, come atti aventi forza e valore di legge in ogni Paese della Comunità, sì da entrare ovunque contemporaneamente in vigore e conseguire applicazione eguale ed uniforme nei confronti di tutti i destinatari» (sentenze n. 183 del 1973 e n. 170 del 1984). Il fondamento costituzionale di tale efficacia diretta è stato individuato nell'art. 11 Cost., nella parte in cui consente le limitazioni della sovranità nazionale necessarie per promuovere e favorire le organizzazioni internazionali rivolte ad assicurare la pace e la giustizia fra le Nazioni.
2. Il riferito indirizzo giurisprudenziale non riguarda le norme CEDU, giacché si è escluso che possa e venire in considerazione l'art. 11 Cost., «non essendo individuabile, con riferimento alle specifiche norme pattizie in esame, alcuna limitazione della sovranità nazionale» (sentenza n. 188 del 1980). La distinzione tra le norme CEDU e le norme comunitarie deve essere ribadita nel presente giudizio in quanto le prime, pur assolvendo alla funzione primaria di tutela e di valorizzazione dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone, sono pur sempre norme internazionali pattizie, che vincolano lo Stato, ma non producono effetti diretti nell'ordinamento interno, tali da affermare la competenza dei giudici nazionali a darvi applicazione nelle controversie ad essi sottoposte, con connessa disapplicazione delle norme interne in eventuale contrasto.
3. L'art. 117, primo comma, Cost., nel testo introdotto nel 2001 con la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, ha confermato il citato orientamento giurisprudenziale della Corte Costituzionale. La disposizione costituzionale ora richiamata distingue infatti, in modo significativo, i vincoli derivanti dall'«ordinamento comunitario» da quelli riconducibili agli «obblighi internazionali».
4. La Convenzione EDU, invece, non crea un ordinamento giuridico sopranazionale e non produce, quindi, norme direttamente applicabili negli Stati contraenti. Essa è configurabile come un trattato internazionale multilaterale, pur con le caratteristiche significativamente peculiari, da cui derivano “obblighi” per gli Stati contraenti, ma non l'incorporazione dell'ordinamento giuridico italiano in un sistema più vasto, dai cui organi deliberativi possano promanare norme vincolanti, omisso medio, per tutte le autorità interne degli Stati membri.
Si deve allora escludere che il dedotto contrasto della norma censurata con la normativa CEDU, come interpretata dalla Corte di Strasburgo, possa legittimare il giudice a quo alla diretta disapplicazione della norma interna asseritamente non compatibile con la seconda.
5. Dando continuità all’indirizzo sostenuto recentemente ribadito da questa Adunanza Plenaria (ord. n. 2/2015), si deve allora concludere che, nonostante taluni orientamenti giurisprudenziali e dottrinari di segno contrario, risulta aderente al quadro normativo vigente l’assunto secondo cui le norme interne contrastanti con le norme pattizie internazionali, ivi compresa la CEDU, sono suscettibili unicamente di sindacato accentrato da parte della Corte costituzionale.
6. Le norme della CEDU, così come interpretate dalla Corte di Strasburgo, assumono infatti rilevanza nell'ordinamento italiano quali norme interposte. Alla CEDU è quindi riconosciuta un'efficacia intermedia tra legge e Costituzione, volta ad integrare il parametro di cui all'art. 117 co.1 Cost. che vincola i legislatori nazionali, statale e regionali, a conformarsi agli obblighi internazionali assunti dallo Stato.
Tale posizione non è mutata neanche a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona che, all'art. 6, prevede l’adesione dell'Unione Europea alla Convenzione CEDU. Anche tale innovazione non ha “comportato un mutamento della collocazione delle disposizioni della CEDU nel sistema delle fonti, tale da rendere ormai inattuale la concezione delle norme interposte” (Corte cost. sentenza n. 80/2011).
Di conseguenza, il giudice del caso concreto, allorché si trovi a decidere di un contrasto tra la CEDU e una norma di legge interna, sarà tenuto a sollevare un'apposita questione di legittimità costituzionale.
Rimane salva l'interpretazione “conforme alla Convenzione”, e quindi conforme agli impegni internazionali assunti dall'Italia, delle norme interne. Tale interpretazione, anzi, si rende doverosa per il giudice che, prima di sollevare un'eventuale questione di legittimità, è tenuto ad interpretare la disposizione nazionale in modo conforme a Costituzione.
7. Quanto detto sinora non significa che le norme della CEDU, quali interpretate dalla Corte di Strasburgo, acquistano la forza delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal controllo di legittimità costituzionale di questa Corte. Proprio perché si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario che esse siano conformi a Costituzione (vedi ancora Corte Cost., sentenza n. 348/2007). La particolare natura delle stesse norme, diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie, fa sì che lo scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi alla possibile lesione dei principi e dei diritti fondamentali, ma debba estendersi ad ogni profilo di contrasto tra le “norme interposte” e quelle costituzionali.
L'esigenza che le norme che integrano il parametro di costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è assoluta e inderogabile, per evitare il paradosso che una norma legislativa venga dichiarata incostituzionale in base ad un'altra norma sub-costituzionale, a sua volta in contrasto con la Costituzione. In occasione di ogni questione nascente da pretesi contrasti tra norme interposte e norme legislative interne, occorre verificare congiuntamente la conformità a Costituzione di entrambe e precisamente la compatibilità della norma interposta con la Costituzione e la legittimità della norma censurata rispetto alla stessa norma interposta.
Nell'ipotesi di una norma interposta che risulti in contrasto con una norma costituzionale,
8. Poiché, come chiarito sopra, le norme della CEDU vivono nell'interpretazione che delle stesse viene data dalla Corte europea, la verifica di compatibilità costituzionale deve riguardare la norma come prodotto dell'interpretazione, non la disposizione in sé e per sé considerata. Si deve peraltro escludere che le pronunce della Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali. Tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall'art. 117, primo comma, Cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della Costituzione.
In sintesi, la completa operatività delle norme interposte deve superare il vaglio della loro compatibilità con l'ordinamento costituzionale italiano, che non può essere modificato da fonti esterne, specie se queste non derivano da organizzazioni internazionali rispetto alle quali siano state accettate limitazioni di sovranità come quelle previste dall'art. 11 della Costituzione.
9. Con le sentenze nn. 9 e 10 del 2013 questa Adunanza, portando a compimento un discorso avviato con la precedete sentenza n. 18/2012, ha riconosciuto il carattere sostanzialmente giurisdizionale del rimedio straordinario e dell’ atto terminale della relativa procedura.
Un rilievo decisivo è stato all’uopo assegnato al disegno riformatore portato a compimento con la legge n. 69/2009 e con il codice del processo amministrativo.
Tale sviluppo normativo depone nel senso dell’assegnazione al decreto presidenziale emesso, su conforme parere del Consiglio di Stato, della natura sostanziale di decisione di giustizia e, quindi, di un carattere sostanzialmente giurisdizionale. Ne deriva il superamento della linea interpretativa tradizionalmente orientata nel senso della natura amministrativa del decreto presidenziale, seppure contrassegnata da profili di specialità tali da segnalare la contiguità alle pronunce del giudice amministrativo.
10. Assume rilievo decisivo, in particolare, lo jus superveniens che ha attribuito carattere vincolante al parere del Consiglio di Stato, con il connesso riconoscimento della legittimazione dello stesso Consiglio a sollevare, in detta sede, questione di legittimità costituzionale.
Il decreto presidenziale che recepisce il parere, pur non essendo, in ragione della natura dell’organo e della forma dell’atto, un atto formalmente e soggettivamente giurisdizionale, è estrinsecazione sostanziale di funzione giurisdizionale che culmina in una decisione caratterizzata dal crisma dell’intangibilità, propria del giudicato, all’esito di una procedura in unico grado incardinata sulla base del consenso delle parti.
La matrice sostanzialmente giurisdizionale del rimedio è corroborata dalle indicazioni ricavabili dal codice del processo amministrativo di cui al D.Lgs. n. 104/2010.
Merita menzione, in particolare, l’art. 7, co. 8, che, nel quadro di una disciplina dedicata alla definizione del concetto e dell’estensione della giurisdizione amministrativa, limita la praticabilità del ricorso straordinario alle sole controversie devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo e, quindi, ai campi nei quali, in ragione della consistenza della posizione soggettiva azionata o in funzione della materia di riferimento, il giudice amministrativo è dotato di giurisdizione. La 'giurisdizione' diventa quindi presupposto generale di ammissibilità del ricorso straordinario, non diversamente da quanto accade per il ricorso ordinario al giudice amministrativo. In tal guisa si sancisce l’attrazione del ricorso straordinario nel sistema della giurisdizione amministrativa di cui costituisce forma speciale e semplificata di esplicazione.
La rimozione della possibilità che il ricorso straordinario sia promosso in materie in cui il giudice amministrativo è privo di giurisdizione, rafforza, poi, il connotato dell’alternatività del rimedio, cancellando l’ipotesi di un ricorso straordinario concorrente, nelle materie estranee alla giurisdizione amministrativa, con quello giurisdizionale e, soprattutto, eliminando l’ostacolo che tale anomalia avrebbe rappresentato sulla strada della sostanziale giurisdizionalizzazione di siffatta tecnica di tutela.
11. Proprio la valorizzazione delle coordinate normative fin qui esaminate ha di recente indotto la Corte di Legittimità ad assegnare al decreto che definisce il ricorso straordinario la valenza di decisione costituente esercizio della giurisdizione riferibile, nel contenuto recato dal parere vincolante, al Consiglio di Stato, naturaliter sottoposta al sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per soli motivi inerenti alla giurisdizione ex artt. 111, co. 8, Cost., 362, comma 1, c.p.c. e 110 c.p.a. (Sez. Un. n. 23464/2012).
La circostanza ipotetica che il decreto presidenziale possa essere affetto da vizi propri del procedimento successivo all'adozione del parere, connessa alla struttura ancora composita del ricorso straordinario e radicata nelle origini storiche dell'istituto, non inficia né indebolisce l’essenza giurisdizionale della decisione che ha come unico sostrato motivazionale il parere vincolante reso dal Consiglio di Stato.
La tendenziale assimilazione del ricorso straordinario a un rimedio schiettamente giurisdizionale è stata ribadita dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 73/2014 ha ritenuto infondato il dubbio di legittimità costituzionale, sotto il profilo del difetto di delega, dell’articolo 7, co. 8, c.p.a. osservando che, per effetto di queste modifiche, “l’istituto ha perduto la propria connotazione puramente amministrativa e ha assunto la qualità di rimedio giustiziale amministrativo, con caratteristiche strutturali e funzionali in parte assimilabili a quelle tipiche del processo amministrativo”.
12. Le considerazioni svolte da questa Adunanza Plenaria e dalla giurisprudenza della Corte delle Leggi e della Corte di Legittimità sulla portata sostanziale delle modifiche apportate alla disciplina dell’istituto, e sulla conseguente riconducibilità a dette novità del superamento della connotazione amministrativa del rimedio, impediscono di ritenere che anche alle decisioni rese in precedenza possa essere riconosciuta una valenza giurisdizionale e, quindi, l’intangibilità propria della res iudicata.
Si deve infatti convenire che non viene in rilievo una revisione interpretativo di portata retroattiva, ma una riforma sostanziale ontologicamente inidonea a incidere in senso modificativo sulla natura giuridica di decreti presidenziali adottati in un contesto normativo in cui la decisione, pur esibendo nel suo nucleo essenziale la connotazione di statuizione di carattere giustiziale, non poteva ancora considerarsi espressione di 'funzione giurisdizionale' nel significato pregnante dell'art. 102 Cost., co. 1, e art. 103 Cost., co. 1.
13. A sostegno dell’assunto della portata non retroattiva della novella si pone, quindi, la decisiva considerazione che la valenza sostanzialmente giurisdizionale del decisum è ora fondata sulla riconduzione, già in astratto, della paternità esclusiva della decisione all’autorità giurisdizionale. Ne deriva l’assenza di detto requisito sostanziale per le decisioni adottate in un regime caratterizzato, prima dell’entrata in vigore dell’art. 69 della l. n. 69/2009, dalla concorrente paternità in capo all’autorità amministrativa, legittimata a esprimere, attraverso un aggravamento procedurale, un avviso contrario a quello sostenuto nell’apporto consultivo del Consiglio di Stato. Si deve soggiungere che non assume rilievo al circostanza concreta che, con riferimento al singolo ricorso, il parere del Consiglio di Stato non sia stato disatteso, in quanto la natura giurisdizionale, o non, di una procedura rimediale non può che essere valutata alla stregua dal dato astratto del paradigma normativo di riferimento. Paradigma che, prima delle riforme di cui si è dato conto, non attribuiva al giudice amministrativo il potere di decidere in via esclusiva l’esito della controversia.
14. Non giova agli appellanti l’insistito accento sul maggioritario indirizzo pretorio che ammette il rimedio dell’ottemperanza, ex art. 112 c.p.a., anche per le decisioni rese su ricorso straordinario nell’assetto normativo tradizionale. Si deve, al riguardo, convenire con l’amministrazione appellata nel senso che l’ottemperabilità di una decisione è una qualitas non sovrapponibile a quella diversa della sussistenza di un giudicato resistente al potere della legge.
Posto, infatti, che, nell’architettura dell’art. 112, co. 1, c.p.a., il giudizio di ottemperanza non è ammesso solo per le sentenze passate in giudicato (lett. a), c) e d), primo inciso), ma anche per le sentenze esecutive e per i provvedimenti esecutivi (lett. b), per i provvedimenti equiparati (lettera d) e per i lodi arbitrali (lett. e), si deve concludere che la questione dell’equiparazione della decisione su ricorso amministrativo extra ordinem a una sentenza passata in giudicato dal punto di vista della procedura di attuazione dello iussum - risolta in senso positivo dalla giurisprudenza prevalente alla stregua del principio processualistico tempus regit actum, sotteso all’art. 5 c.p.c. - non si ripercuote sul differente tema della sussistenza di una forza sostanziale del regolamento decisorio sussumibile nel concetto di giudicato e, quindi, tale da resistere al dispiegarsi dell’intervento legislativo. A tale ultimo quesito non può che rispondersi negativamente, in quanto l’intangibilità del decisum, alla stregua dei parametri normativi nazionali, presuppone una paternità esclusivamente giurisdizionale che nella specie era esclusa dallo schema normativo di riferimento ratione temporis operante.
Ordinanza per esteso
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
(Adunanza Plenaria)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 28
di A.P. del 2014, proposto da:
Giuseppe Severini, Luigi Maruotti, Carmine
Volpe, Giampiero Paolo Cirillo, Luigi Carbone, Luciano Barra Caracciolo,
Alessandro Botto, Rosanna De Nictolis e Marco Lipari, rappresentati e difesi
dall'avv. Massimo Congedo, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma,
Via Cosseria, n. 2;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura Generale, domiciliata in Roma, alla via dei Portoghesi,
n. 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA:
SEZIONE I n. 04104/2010, resa tra le parti, concernente diniego
dell’applicazione dell’articolo art. 4, co. 9, l. n. 425/84 - trattamento
economico superiore - ris. danni;
Visti il ricorso in appello e i relativi
allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio
di Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno
8 luglio 2015 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati
Pietro Quinto per delega dell’avvocato Massimo Congedo, e l’avvocato dello
Stato Chiarina Aiello.;
1. Con la sentenza impugnata il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio – sede di Roma - ha respinto il ricorso di
primo grado, corredato da motivi aggiunti, proposto dagli odierni appellanti al
fine di ottenere l’annullamento della nota del 3 febbraio 2003 con cui la
Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva respinto, previo riesame, le
istanze di esecuzione di nove decisioni del Presidente della Repubblica del 27
settembre 1999 di accoglimento dei ricorsi straordinari finalizzati
all’erogazione del trattamento economico spettante, a titolo di adeguamento
stipendiale, ai sensi dell’articolo 4, comma 9, della legge 6 agosto 1984, n.
425.
Le decisioni assunte dal Capo dello Stato
avevano affermato l’obbligo per l’Amministrazione di determinare i trattamenti
economici dei ricorrenti ai sensi del citato art. 4, comma 9, cit., tenendo
conto del superiore trattamento spettante ai colleghi collocati in ruolo in
posizione successiva ai ricorrenti stessi.
In data 9 luglio 2000 la Presidenza del
Consiglio aveva però negato l’ attribuzione, in favore degli interessati, del
trattamento economico come sopra determinato, fornendo esecuzione solo parziale
a quattro delle nove decisioni.
Gli odierni appellanti avevano allora
proposto ricorso per l'esecuzione del giudicato. La sentenza di accoglimento
del ricorso in executivis, pronunciata dal Consiglio di Stato,
è stata tuttavia annullata dalla Suprema Corte di Cassazione per difetto di
giurisdizione (Cass. civ. Sez. Unite, 18 dicembre 2001, n. 15978).
A fronte di ulteriori istanze di
esecuzione avanzate da parte degli stessi interessati, la Presidenza del
Consiglio, con l’impugnata nota del 3 febbraio 2003 (resa in esito alla
trasmissione, da parte della Segreteria Generale del Consiglio di Stato, degli
schemi aggiornati dei rispettivi decreti individuali), aveva respinto le nuove
richieste degli istanti, opponendo loro l’effetto preclusivo prodotto dall’art.
50, comma 4, della legge n. 388 del 2000.
Detta norma stabilisce, al penultimo e
ultimo periodo, che “il nono comma dell'articolo 4 della legge 6 agosto
1984, n. 425, si intende abrogato dalla data di entrata in vigore del citato
decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
359 del 1992, e perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di
autorità giurisdizionali comunque adottati difformemente dalla predetta
interpretazione dopo la data suindicata. In ogni caso non sono dovuti e non
possono essere eseguiti pagamenti sulla base dei predetti decisioni o
provvedimenti”.
Il Tribunale adito, con Ordinanza n. 6971
del 14 luglio 2004, peraltro, aveva ritenuto rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale di siffatta disposizione,
per contrasto con gli artt. 3, 24, 100, 103 e 113 della Carta Fondamentale,
nella parte in cui tale norma, esplicitando la portata retroattiva
dell’abrogazione, avrebbe inciso in modo definitivamente sacrificativo sulle
posizioni individuali già riconosciute mediante decisioni su ricorsi
straordinari divenute definitive.
Con la sentenza n. 282 del 15 luglio 2005,
la Consulta ha respinto la questione di costituzionalità, poggiando
sull’assunto che la decisione amministrativa resa su ricorso straordinario non
è dotata della forza di giudicato che costituisce limite invalicabile
all’esplicazione, con efficacia retroattiva, del potere interpretativo del
legislatore e garanzia dell’affidamento legittimo del ricorrente vittorioso
circa l’intangibilità dell’assetto di interessi sancito nello jussum giurisdizionale.
Riassunto il giudizio innanzi al Tar, i
ricorrenti, facendo leva sull’entrata in vigore dell’art. 69 della legge 18
giugno 2009, n. 69 e sull’articolo 7, comma 8, del codice del processo
amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.104, hanno
sostenuto la tesi, sviluppata nei successivi motivi aggiunti, della piena
“giurisdizionalizzazione” del rimedio straordinario. Hanno soggiunto che la
finalità di revisione, perseguita dalla normativa de qua ai
sensi della VI Disposizione transitoria della Costituzione, evidenzierebbe la
naturale estensione ex tunc della portata effettuale
dell’intervento riformatore alle decisioni rese in un torno di tempo anteriore.
Con la sentenza appellata i Primi Giudici,
facendo leva sulla portata caducatoria sancita dal citato articolo 50 della
legge n. 388/2000, hanno respinto il ricorso. Il Primo Giudice ha, in
particolare, negato che, per effetto dell’entrata in vigore dello jus
superveniens di cui all’art. 69 della legge 69/2009, il ricorso
straordinario al Capo dello Stato sia divenuto un mezzo di tutela
giurisdizionale e che, in ogni caso, tale modificazione legislativa possa
interessare, alla stregua di una previsione legislativa con carattere di
“interpretazione autentica”, anche le fattispecie definite in base all’assetto
normativo anteriore.
Muovendo da tali premesse il Primo Giudice
ha negato che le decisioni con le quali la pretesa economica dei ricorrenti
aveva trovato accoglimento, in quanto decisioni “giurisdizionali” (e, conseguentemente,
assistite da forza di giudicato), possano essere insensibili alla portata
applicativa dell’art. 50, comma 4, della citata legge n. 388/2000.
Richiamate le argomentazioni svolte dalla
Corte Costituzionale con la decisione n. 282/2005, il Tribunale ha sostenuto
che il travolgimento degli effetti delle decisioni successive all’entrata in
vigore del decreto legge n. 333/1992 colpisce anche gli atti con i quali il
Capo dello Stato aveva deciso i ricorsi straordinari in senso favorevole agli
odierni appellanti, restando da tale conseguenza immuni unicamente le “sentenze
passate in giudicato”, ossia le «decisioni di autorità giurisdizionali», non
già delle decisioni amministrative irrevocabili o definitive.
2. Avverso la sentenza di prime cure le parti
ricorrenti propongono appello.
Con il primo motivo di censura si sostiene
che la sentenza gravata sarebbe viziata ex art. 112 c.p.c., in ragione del
mancato esame dei parametri di costituzionalità di cui agli artt. 3, 10, 11,
28, 97, 100 e 117 della Carta Fondamentale.
Il Tribunale di prima istanza ha parimenti
errato nell’affermare che l’art. 69 della legge n. 69 del 2009 non avrebbe
“giurisdizionalizzato” l’istituto e che, comunque – ove anche ciò fosse
avvenuto- detta modifica non presenterebbe carattere retroattivo.
Con la seconda e la terza censura gli
appellanti hanno criticato il capo della gravata decisione che ha negato la
natura di rimedio giurisdizionale del ricorso straordinario
Con i motivi da 3.1. a 3.4 ci si è
soffermati sulla natura interpretativa (e, perciò, retroattiva) delle
disposizioni di cui al richiamato art. 69 della legge del 2009.
Con il quarto motivo di gravame si fa
presente che, ove anche fosse stata negata la natura giurisdizionale del
decreto decisorio del ricorso straordinario, l’art. 4 dell’art. 50 della legge
n. 388 del 2000 - ove interpretato non senso di ritenerlo riferibile alle
decisioni rese in sede di ricorso straordinario- avrebbe dovuto essere ritenuto
in contrasto con la CEDU.
Con il quinto motivo sono stati riproposti
i parametri di asserito conflitto della disposizione normativa suddetta non
esaminati dalla Corte Costituzionale.
Con il sesto motivo è stata riproposta la
domanda risarcitoria, da considerarsi anche autonoma rispetto al petitumprincipale.
Si è costituita la Presidenza del
Consiglio dei Ministri per resistere alle pretese degli appellanti.
La parti hanno affidato al deposito di
apposite memorie l’ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive.
Con Ordinanza 4 novembre 2014, n. 5506 la
IV Sezione di questo Consiglio ha rimesso al vaglio dell’Adunanza Plenaria la
soluzione del quesito relativo alla portata retroattiva della riforma
dell’istituto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
All’udienza dell’ 8 luglio 2015 la causa è
stata trattenuta per la decisione.
3. Il Collegio reputa che siano rilevanti
e non manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale sollevati
con il prioritario e assorbente motivo di ricorso con cui denuncia il contrasto
dell’articolo 50 comma 4, ultimi due periodi, della legge n. 388/2000, con gli
articoli 6 e 13 della CEDU e, quindi, con l’articolo 117, comma 1, della
Costituzione.
3.1. Si deve preliminarmente escludere la
fondatezza dell’assunto, sostenuto dai ricorrenti, secondo cui il contrasto tra
legislazione nazionale interna e normativa CEDU debba esser risolto con la
disapplicazione della prima.
Questa Adunanza deve osservare, in senso
contrario a detta impostazione ermeneutica, che risulta acquisita nella
giurisprudenza costituzionale (cfr., ex plurimis, sentenze nn. 348
e 349/2007 in materia espropriativa) la convinzione relativa alla non
assimilabilità delle norme della Convenzione EDU alle nome comunitarie self
executing ai fini dell’ applicazione immediata nell'ordinamento interno.
La Corte delle Leggi ha chiarito, infatti, come solo le norme comunitarie
«debbano avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli
Stati membri, senza la necessità di leggi di ricezione e adattamento, come atti
aventi forza e valore di legge in ogni Paese della Comunità, sì da entrare
ovunque contemporaneamente in vigore e conseguire applicazione eguale ed
uniforme nei confronti di tutti i destinatari» (sentenze n. 183 del 1973 e n.
170 del 1984). Il fondamento costituzionale di tale efficacia diretta è stato
individuato nell'art. 11 Cost., nella parte in cui consente le limitazioni
della sovranità nazionale necessarie per promuovere e favorire le
organizzazioni internazionali rivolte ad assicurare la pace e la giustizia fra
le Nazioni.
Il riferito indirizzo giurisprudenziale
non riguarda le norme CEDU, giacché si è escluso che possa e venire in
considerazione l'art. 11 Cost., «non essendo individuabile, con riferimento
alle specifiche norme pattizie in esame, alcuna limitazione della sovranità
nazionale» (sentenza n. 188 del 1980). La distinzione tra le norme CEDU e le
norme comunitarie deve essere ribadita nel presente giudizio in quanto le
prime, pur assolvendo alla funzione primaria di tutela e di valorizzazione dei
diritti e delle libertà fondamentali delle persone, sono pur sempre norme
internazionali pattizie, che vincolano lo Stato, ma non producono effetti
diretti nell'ordinamento interno, tali da affermare la competenza dei giudici
nazionali a darvi applicazione nelle controversie ad essi sottoposte, con
connessa disapplicazione delle norme interne in eventuale contrasto.
L'art. 117, primo comma, Cost., nel testo
introdotto nel 2001 con la riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione, ha confermato il citato orientamento giurisprudenziale della
Corte Costituzionale. La disposizione costituzionale ora richiamata distingue
infatti, in modo significativo, i vincoli derivanti dall'«ordinamento
comunitario» da quelli riconducibili agli «obblighi internazionali».
Si tratta di una differenza non soltanto
terminologica, ma anche sostanziale. Con l'adesione ai Trattati comunitari,
l'Italia è, infatti, entrata a far parte di un “ordinamento” più ampio, di
natura sopranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento
al potere legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi, con il solo
limite dell'intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti
dalla Costituzione.
La Convenzione EDU, invece, non crea un
ordinamento giuridico sopranazionale e non produce, quindi, norme direttamente
applicabili negli Stati contraenti. Essa è configurabile come un trattato
internazionale multilaterale, pur con le caratteristiche significativamente
peculiari, da cui derivano “obblighi” per gli Stati contraenti, ma non
l'incorporazione dell'ordinamento giuridico italiano in un sistema più vasto,
dai cui organi deliberativi possano promanare norme vincolanti, omisso
medio, per tutte le autorità interne degli Stati membri.
Si deve allora escludere che il dedotto
contrasto della norma censurata con la normativa CEDU, come interpretata dalla
Corte di Strasburgo, possa legittimare il giudice a quo alla
diretta disapplicazione della norma interna asseritamente non compatibile con
la seconda.
Va ribadita anche l'esclusione delle norme
CEDU, in quanto norme pattizie, dall'ambito di operatività dell'art. 10, primo
comma, Cost., in conformità alla costante giurisprudenza della Consulta (vedi,
ancora, sentenze nn. 348 e 349/2007). La citata disposizione costituzionale,
con l'espressione «norme del diritto internazionale generalmente riconosciute»,
si riferisce soltanto alle norme consuetudinarie e dispone l'adattamento
automatico, rispetto alle stesse, dell'ordinamento giuridico italiano. Le norme
convenzionali, ancorché generali, contenute in trattati internazionali
bilaterali o multilaterali, esulano pertanto dalla portata normativa del
suddetto art. 10. Di questa categoria fa parte la CEDU, con la conseguente
«impossibilità di assumere le relative norme quali parametri del giudizio di
legittimità costituzionale, di per sé sole (sentenza n. 188 del 1980), ovvero
come norme interposte ex art. 10 della Costituzione» (ordinanza n. 143 del
1993; conformi, ex plurimis, sentenze n. 153 del 1987, n. 168 del
1994, n. 288 del 1997, n. 32 del 1999, ed ordinanza n. 464 del 2005).
Dando continuità all’indirizzo sostenuto
recentemente ribadito da questa Adunanza Plenaria (Ordinanza 4 marzo 2015, n.
2), si deve allora concludere che, nonostante taluni orientamenti giurisprudenziali
e dottrinari di segno contrario, risulta aderente al quadro normativo vigente
l’assunto secondo cui le norme interne contrastanti con le norme pattizie
internazionali, ivi compresa la CEDU, sono suscettibili unicamente di sindacato
accentrato da parte della Corte costituzionale (cfr. Corte cost., sentenze nn.
348 e 349 del 2007; n. 39/2008; nn. 311 e 317 del 2009; nn. 138 e 187 del 2010;
nn. 1, 80, 113, 236, 303, del 2011).
Le norme della CEDU, così come
interpretate dalla Corte di Strasburgo, assumono infatti rilevanza
nell'ordinamento italiano quali norme interposte. Alla CEDU è quindi
riconosciuta un'efficacia intermedia tra legge e Costituzione, volta ad
integrare il parametro di cui all'art. 117 co.1 Cost. che vincola i legislatori
nazionali, statale e regionali, a conformarsi agli obblighi internazionali
assunti dallo Stato.
Tale posizione non è mutata neanche a
seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona che, all'art. 6, prevede
l’adesione dell'Unione Europea alla Convenzione CEDU. Anche tale innovazione
non ha “comportato un mutamento della collocazione delle disposizioni della
CEDU nel sistema delle fonti, tale da rendere ormai inattuale la concezione
delle norme interposte” (Corte cost. sentenza n. 80/2011).
Di conseguenza, il giudice del caso
concreto, allorché si trovi a decidere di un contrasto tra la CEDU e una norma
di legge interna, sarà tenuto a sollevare un'apposita questione di legittimità
costituzionale.
Rimane salva l'interpretazione “conforme
alla Convenzione”, e quindi conforme agli impegni internazionali assunti
dall'Italia, delle norme interne. Tale interpretazione, anzi, si rende doverosa
per il giudice che, prima di sollevare un'eventuale questione di legittimità, è
tenuto ad interpretare la disposizione nazionale in modo conforme a
costituzione (ex multis, Corte cost., 24 luglio 2009, n. 239, punto
3 del considerato in diritto).
3.1.1. La struttura dell’articolo 117
Cost. si presenta, in definitiva, simile a quella di altre norme
costituzionali, che sviluppano la loro concreta operatività solo se poste in
stretto collegamento con altre norme, di rango sub-costituzionale, destinate a
dare contenuti ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una
qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere. Le norme necessarie a
tale scopo sono di rango subordinato alla Costituzione, ma intermedio tra
questa e la legge ordinaria. A prescindere dall'utilizzazione, per indicare
tale tipo di norme, dell'espressione “fonti interposte”, ricorrente in dottrina
ed in una nutrita serie di pronunce della Corte Costituzionale (ex plurimis, cfr.
sentenze n. 101 del 1989, n. 85 del 1990, n. 4 del 2000, n. 533 del 2002, n.
108 del 2005, n. 12 del 2006, n. 269 del 2007), ma di cui viene talvolta
contestata l'idoneità a designare una categoria unitaria, si deve riconoscere
che il parametro costituito dall'art. 117, primo comma, Cost. diventa
concretamente operativo solo se vengono determinati quali siano gli “obblighi
internazionali” che vincolano la potestà legislativa dello Stato e delle
Regioni. Nel caso specifico sottoposto alla valutazione di questa Corte, il
parametro viene integrato e reso operativo dalle norme della CEDU, la cui
funzione è quindi di concretizzare nella fattispecie la consistenza degli
obblighi internazionali dello Stato.
La CEDU presenta, rispetto agli altri
trattati internazionali, la caratteristica peculiare di aver previsto la
competenza di un organo giurisdizionale, la Corte europea per i diritti
dell'uomo, cui è affidata la funzione di interpretare le norme della
Convenzione stessa. Difatti l'art. 32, paragrafo 1, stabilisce: «La competenza
della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l'interpretazione e
l'applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad
essa alle condizioni previste negli articoli 33, 34 e 47».
Poiché le norme giuridiche vivono
nell'interpretazione che ne danno gli operatori del diritto, i giudici in primo
luogo, la naturale conseguenza che deriva dall'art. 32, paragrafo 1, della
Convenzione è che tra gli obblighi internazionali assunti dall'Italia con la
sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi è quello di adeguare la propria
legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla
Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed
applicazione. Non si può parlare quindi di una competenza giurisdizionale che
si sovrappone a quella degli organi giudiziari dello Stato italiano, ma di una
funzione interpretativa eminente che gli Stati contraenti hanno riconosciuto alla
Corte europea, contribuendo con ciò a precisare i loro obblighi internazionali
nella specifica materia.
3.1.2. Quanto detto sinora non significa
che le norme della CEDU, quali interpretate dalla Corte di Strasburgo,
acquistano la forza delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal
controllo di legittimità costituzionale di questa Corte. Proprio perché si
tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur
sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario che esse siano conformi a
Costituzione (vedi ancora Corte Cost., sentenza n. 348/2007). La particolare
natura delle stesse norme, diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle
concordatarie, fa sì che lo scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi
alla possibile lesione dei principi e dei diritti fondamentali (ex plurimis,
sentenze n. 183 del 1973, n. 170 del 1984, n. 168 del 1991, n. 73 del 2001, n.
454 del 2006) o dei principi supremi (ex mutis, sentenze n. 30 e n. 31
del 1971, n. 12 e n. 195 del 1972, n. 175 del 1973, n. 1 del 1977, n. 16 del
1978, n. 16 e n. 18 del 1982, n. 203 del 1989), ma debba estendersi ad ogni
profilo di contrasto tra le “norme interposte” e quelle costituzionali.
L'esigenza che le norme che integrano il
parametro di costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è
assoluta e inderogabile, per evitare il paradosso che una norma legislativa
venga dichiarata incostituzionale in base ad un'altra norma sub-costituzionale,
a sua volta in contrasto con la Costituzione. In occasione di ogni questione
nascente da pretesi contrasti tra norme interposte e norme legislative interne,
occorre verificare congiuntamente la conformità a Costituzione di entrambe e
precisamente la compatibilità della norma interposta con la Costituzione e la legittimità
della norma censurata rispetto alla stessa norma interposta.
Nell'ipotesi di una norma interposta che
risulti in contrasto con una norma costituzionale, questa Corte ha il dovere di
dichiarare l'inidoneità della stessa ad integrare il parametro, provvedendo,
nei modi rituali, ad espungerla dall'ordinamento giuridico italiano.
3.1.3.Poiché, come chiarito sopra, le
norme della CEDU vivono nell'interpretazione che delle stesse viene data dalla
Corte europea, la verifica di compatibilità costituzionale deve riguardare la
norma come prodotto dell'interpretazione, non la disposizione in sé e per sé
considerata. Si deve peraltro escludere che le pronunce della Corte di
Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di
costituzionalità delle leggi nazionali. Tale controllo deve sempre ispirarsi al
ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi
internazionali, quale imposto dall'art. 117, primo comma, Cost., e la tutela
degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della
Costituzione.
In sintesi, la completa operatività delle
norme interposte deve superare il vaglio della loro compatibilità con
l'ordinamento costituzionale italiano, che non può essere modificato da fonti
esterne, specie se queste non derivano da organizzazioni internazionali
rispetto alle quali siano state accettate limitazioni di sovranità come quelle
previste dall'art. 11 della Costituzione.
3.2 Applicando le coordinate ermeneutiche
fin qui esposte al caso di specie si deve escludere la possibilità di
disapplicare l'art. 50, comma 4, della legge n. 388/2000 per contrasto con la
normativa CEDU, in quanto, ove sussistente, il conflitto metterebbe in luce un
dubbio di costituzionalità per violazione dell’articolo 117, comma 1, Cost. Va
poi osservato che l’intervento, nel corso del giudizio di primo grado, della
sentenza n. 282/2005 della Corte Costituzionale, resa con esclusivo riferimento
a parametri nazionali, non preclude la sollevazione di nuova questione di
legittimità sulla scorta del diverso paradigma dell’articolo 117, comma 1,
Cost., in funzione del rilievo delle norme interposte di derivazione europea
come fonti di completamento e integrazione del precetto costituzionale.
4. Il Collegio ritiene che i dubbi di
legittimità costituzionale sollevati in via gradata dagli appellanti, con
riferimento all’articolo 117 Cost., siano rilevanti e non manifestamente
infondati.
4.1. Sul piano della rilevanza è
sufficiente rammentare che l’effetto preclusivo sancito dalla norma denunciata
(articolo 50, comma 4, della legge n. 388/2000) costituisce l’unica ragione del
diniego opposto dall’amministrazione alle rivendicazioni dei ricorrenti e il
solo motivo a fondamento del decisum sfavorevole reso dai
Primi Giudici.
4.2. Venendo al profilo della non
manifesta infondatezza, il Collegio deve in primo luogo escludere che si possa
accedere alla tesi, sostenuta in via poziore dagli appellanti, secondo cui
anche le decisioni su ricorsi straordinari rese prima della riforma del 2009
esibirebbero carattere giurisdizionale e, quindi, sarebbero dotate di una forza
resistente all’interveto caducatorio del legislatore.
4.2.1. Con le sentenze nn. 9 e 10 del 2013
questa Adunanza, portando a compimento un discorso avviato con la precedete
sentenza n. 18/2012, ha riconosciuto il carattere sostanzialmente
giurisdizionale del rimedio straordinario e dell’ atto terminale della relativa
procedura.
Un rilievo decisivo è stato all’uopo
assegnato al disegno riformatore portato a compimento con la legge n. 69/2009 e
con il codice del processo amministrativo.
Assume rilievo, in prima battuta, l’art.
69 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante “disposizioni per lo sviluppo
economico, la competitività nonché in materia di processo civile”.
Il primo comma ha introdotto, sotto forma
di periodo aggiunto al testo dell'art. 13, primo comma, alinea, del d.P.R.
1199/1971, una norma a tenore della quale il Consiglio di Stato, “se ritiene
che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di
una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente
infondata, sospende l'espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi
della questione, ordina alla segreteria l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 23 e
seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87”.
Il secondo comma dell’art. 69 cit. ha
disposto l'aggiunta al primo periodo del primo comma dell'art. 14 del medesimo
d.P.R. n. 1199/1971 delle parole 'conforme al parere del Consiglio di Stato' e
la soppressione del secondo periodo del primo comma dello stesso articolo,
nonché l'abrogazione del secondo comma, in tal guisa eliminando la possibilità,
originariamente contemplata, che il Ministero ratione materiae competente,
nel formulare la proposta di decreto presidenziale, si discosti dal parere
espresso dal Consiglio di Stato previa sottoposizione della sua proposta al
Consiglio dei Ministri.
L’art. 7, comma 8, del codice del processo
amministrativo di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 ha, dal canto suo,
stabilito che il ricorso straordinario è ammissibile unicamente per le
controversie devolute alla giurisdizione amministrativa (cfr., nel senso
dell’inapplicabilità di detto jus superveniens ai ricorsi
proposti in un torno di tempo anteriore all’entrata in vigore del codice, Cons.
Stato, Ad gen., parere 22 febbraio 2011, n. 4520).
Tale sviluppo normativo di cui si è dato
conto depone nel senso dell’assegnazione al decreto presidenziale emesso, su
conforme parere del Consiglio di Stato, della natura sostanziale di decisione
di giustizia e, quindi, di un carattere sostanzialmente giurisdizionale. Ne
deriva il superamento della linea interpretativa tradizionalmente orientata nel
senso della natura amministrativa del decreto presidenziale, seppure
contrassegnata da profili di specialità tali da segnalare la contiguità alle
pronunce del giudice amministrativo.
Assume rilievo decisivo, in particolare,
lo jus superveniens che ha attribuito carattere vincolante al
parere del Consiglio di Stato, con il connesso riconoscimento della
legittimazione dello stesso Consiglio a sollevare, in detta sede, questione di
legittimità costituzionale.
Una volta acquisito che la paternità
effettiva della decisione è da ricondurre all’apporto consultivo del Consiglio
di Stato connotato da una suitas giurisdizionale e che,
pertanto, il provvedimento finale è meramente dichiarativo di un giudizio
formulato da un organo giurisdizionale in modo compiuto e definitivo, si deve
convenire che l’atto finale della procedura è esercizio della giurisdizione nel
contenuto espresso dal parere del Consiglio di Stato che, in posizione di
terzietà e di indipendenza e nel rispetto delle regole del contraddittorio,
opera una verifica di legittimità dell'atto impugnato (così Cass., Sez. Un., 19
dicembre 2012, n. 23464).
In definitiva il decreto presidenziale che
recepisce il parere, pur non essendo, in ragione della natura dell’organo e
della forma dell’atto, un atto formalmente e soggettivamente giurisdizionale, è
estrinsecazione sostanziale di funzione giurisdizionale che culmina in una
decisione caratterizzata dal crisma dell’intangibilità, propria del giudicato,
all’esito di una procedura in unico grado incardinata sulla base del consenso
delle parti.
La matrice sostanzialmente giurisdizionale
del rimedio è corroborata dalle indicazioni ricavabili dal codice del processo
amministrativo di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104. Merita menzione, in
particolare, l’articolo 7, comma 8, che, nel quadro di una disciplina dedicata
alla definizione del concetto e dell’estensione della giurisdizione
amministrativa, limita la praticabilità del ricorso straordinario alle sole
controversie devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo e, quindi,
ai campi nei quali, in ragione della consistenza della posizione soggettiva
azionata o in funzione della materia di riferimento, il giudice amministrativo
è dotato di giurisdizione. La 'giurisdizione' diventa quindi presupposto
generale di ammissibilità del ricorso straordinario, non diversamente da quanto
accade per il ricorso ordinario al giudice amministrativo. In tal guisa si
sancisce l’attrazione del ricorso straordinario nel sistema della giurisdizione
amministrativa di cui costituisce forma speciale e semplificata di
esplicazione.
La rimozione della possibilità che il
ricorso straordinario sia promosso in materie in cui il giudice amministrativo
è privo di giurisdizione, rafforza, poi, il connotato dell’alternatività del
rimedio, cancellando l’ipotesi di un ricorso straordinario concorrente, nelle
materie estranee alla giurisdizione amministrativa, con quello giurisdizionale
e, soprattutto, eliminando l’ostacolo che tale anomalia avrebbe rappresentato
sulla strada della sostanziale giurisdizionalizzazione di siffatta tecnica di
tutela.
Proprio la valorizzazione delle coordinate
normative fin qui esaminate ha di recente indotto la Corte di Legittimità ad
assegnare al decreto che definisce il ricorso straordinario la valenza di
decisione costituente esercizio della giurisdizione riferibile, nel contenuto
recato dal parere vincolante, al Consiglio di Stato, naturalitersottoposta
al sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per soli motivi
inerenti alla giurisdizione ex artt. 111, comma 8, Cost., 362, comma 1, c.p.c.
e 110 c.p.a. (Cass., sezioni unite, 19 dicembre 2012, n. 23464).
La Corte di Cassazione ha nell’occasione
osservato che il riconoscimento della natura sostanzialmente giurisdizionale
del rimedio, con il corollario dell’ammissibilità del sindacato della Corte di
Cassazione sul rispetto dei limiti relativi alla giurisdizione, non contrasta
con il disposto dell’articolo 125, comma 2, Cost., in materia di istituzione in
ambito regionale di organi di giustizia amministrativa di primo grado, in quanto,
anche a non considerare che la riserva elaborata dalla giurisprudenza
costituzionale intende in realtà impedire l’attribuzione ai tribunali
amministrativi regionali competenze giurisdizionali in unico grado' (Corte
cost. n. 108 del 2009), in ogni caso la garanzia del doppio grado di
giurisdizione è pienamente assicurata dalla circostanza che sono le stesse
parti ad optare per il procedimento speciale che consente l'accesso per
saltum al Consiglio di Stato.
La circostanza ipotetica che il decreto
presidenziale possa essere affetto da vizi propri del procedimento successivo
all'adozione del parere, connessa alla struttura ancora composita del ricorso
straordinario e radicata nelle origini storiche dell'istituto, non inficia né
indebolisce l’essenza giurisdizionale della decisione che ha come unico
sostrato motivazionale il parere vincolante reso dal Consiglio di Stato.
La tendenziale assimilazione del ricorso
straordinario a un rimedio schiettamente giurisdizionale è stata ribadita dalla
Corte Costituzionale che, con la sentenza 26 marzo 2014, n. 73, ha ritenuto
infondato il dubbio di legittimità costituzionale, sotto il profilo del difetto
di delega, dell’articolo 7, comma 8, del codice del processo amministrativo,
osservando che, per effetto di queste modifiche, “l’istituto ha perduto la
propria connotazione puramente amministrativa e ha assunto la qualità di
rimedio giustiziale amministrativo, con caratteristiche strutturali e
funzionali in parte assimilabili a quelle tipiche del processo amministrativo”.
4.2.2. Le considerazioni svolte da questa
Adunanza Plenaria e dalla giurisprudenza della Corte delle Leggi e della Corte
di Legittimità sulla portata sostanziale delle modifiche apportate alla
disciplina dell’istituto, e sulla conseguente riconducibilità a dette novità
del superamento della connotazione amministrativa del rimedio, impediscono di
ritenere che anche alle decisioni rese in precedenza possa essere riconosciuta
una valenza giurisdizionale e, quindi, l’intangibilità propria della res
iudicata. Si deve infatti convenire che non viene in rilievo una
revisione interpretativo di portata retroattiva, ma una riforma sostanziale
ontologicamente inidonea a incidere in senso modificativo sulla natura
giuridica di decreti presidenziali adottati in un contesto normativo in cui la
decisione, pur esibendo nel suo nucleo essenziale la connotazione di
statuizione di carattere giustiziale, non poteva ancora considerarsi
espressione di 'funzione giurisdizionale' nel significato pregnante dell'art.
102 Cost., comma 1, e art. 103 Cost., comma 1.
A sostegno dell’assunto della portata non
retroattiva della novella si pone, quindi, la decisiva considerazione che la
valenza sostanzialmente giurisdizionale del decisum è ora
fondata sulla riconduzione, già in astratto, della paternità esclusiva della
decisione all’autorità giurisdizionale. Ne deriva l’assenza di detto requisito
sostanziale per le decisioni adottate in un regime caratterizzato, prima
dell’entrata in vigore dell’articolo 69 della legge n. 69/2009, dalla concorrente
paternità in capo all’autorità amministrativa, legittimata a esprimere,
attraverso un aggravamento procedurale, un avviso contrario a quello sostenuto
nell’apporto consultivo del Consiglio di Stato. Si deve soggiungere che non
assume rilievo al circostanza concreta che, con riferimento al singolo ricorso,
il parere del Consiglio di Stato non sia stato disatteso, in quanto la natura
giurisdizionale, o non, di una procedura rimediale non può che essere valutata
alla stregua dal dato astratto del paradigma normativo di riferimento.
Paradigma che, prima delle riforme di cui si è dato conto, non attribuiva al
giudice amministrativo il potere di decidere in via esclusiva l’esito della
controversia.
4.2.3. Non giova agli appellanti
l’insistito accento sul maggioritario indirizzo pretorio che ammette il rimedio
dell’ottemperanza, ex articolo 112 c.p.a., anche per le decisioni rese su
ricorso straordinario nell’assetto normativo tradizionale. Si deve, al
riguardo, convenire con l’amministrazione appellata nel senso che
l’ottemperabilità di una decisione è una qualitas non
sovrapponibile a quella diversa della sussistenza di un giudicato resistente al
potere della legge.
Posto, infatti, che, nell’architettura
dell’articolo 112, comma 1, del codice del processo amministrativo, il giudizio
di ottemperanza non è ammesso solo per le sentenze passate in giudicato
(lettere a), c) e d), primo inciso), ma anche per le sentenze esecutive e per i
provvedimenti esecutivi (lettera b), per i provvedimenti equiparati (lettera d)
e per i lodi arbitrali (lettera e), si deve concludere che la questione
dell’equiparazione della decisione su ricorso amministrativo extra
ordinem a una sentenza passata in giudicato dal punto di vista della
procedura di attuazione dello iussum - risolta in senso
positivo dalla giurisprudenza prevalente alla stregua del principio
processualistico tempus regit actum, sotteso all’articolo 5
del codice di procedura civile - non si ripercuote sul differente tema della
sussistenza di una forza sostanziale del regolamento decisorio sussumibile nel
concetto di giudicato e, quindi, tale da resistere al dispiegarsi
dell’intervento legislativo. A tale ultimo quesito non può che rispondersi
negativamente, in quanto l’intangibilità del decisum, alla
stregua dei parametri normativi nazionali, presuppone una paternità
esclusivamente giurisdizionale che nella specie era esclusa dallo schema
normativo di riferimento ratione temporis operante.
4.3. Tali coordinate interpretative sono
state poste a fondamento della sentenza n. 282/2005 con cui la Corte
Costituzionale ha dichiarato infondata la questione di legittimità
costituzionale degli ultimi due periodi del comma 4 dell’articolo 50 della
legge n. 388/2000.
La disposizione censurata, in tema di
trattamento economico dei magistrati, disciplina, con una norma di
interpretazione autentica, la portata e la decorrenza dell’abrogazione del nono
comma dell'art. 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425, norma, quest’ultima, ai
sensi della quale per il personale che avesse conseguito la nomina a magistrato
di corte d’appello o a magistrato di corte di cassazione a seguito del concorso
per esami previsto dalla legge 4 gennaio 1963, n. 1, e successive modificazioni
e integrazioni, l’anzianità veniva determinata in misura pari a quella riconosciuta
al magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo seguiva
nel ruolo.
La disposizione oggetto del dubbio di
legittimità costituzionale precisa, in primo luogo, che il citato nono comma
dell’art. 4 si intende abrogato dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla
legge 8 agosto 1992, n. 359, il quale, con l’art. 2, comma 4, aveva soppresso
l’istituto dell’allineamento stipendiale; prevede inoltre che, per effetto di detta
abrogazione con effetto retroattivo, perdono ogni efficacia i provvedimenti e
le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati, dopo la data
suindicata, difformemente dalla predetta interpretazione, e che, in ogni caso,
non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla base di tali
decisioni o provvedimenti.
Il giudice a quo aveva
denunciato questa norma nella parte in cui, esplicitando la portata retroattiva
dell’abrogazione da essa contemplata, dispone la perdita degli effetti delle
decisioni irrevocabili rese nel regime dell’alternatività dal Presidente della
Repubblica adito con ricorso straordinario ed intervenute prima della sua
entrata in vigore.
Con la sentenza n.282/2005 la Corte
Costituzionale, dopo avere premesso che il suo esame si sarebbe limitato ai
confini del thema decidendum individuato dall’ordinanza di
remissione, ha ritenuto che la norma di interpretazione autentica di cui
all’articolo 50, volta a riconoscere un’incompatibilità sistematica già
realizzatasi, con riguardo all’istituto del riallineamento stipendiale, a
partire dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, deve
essere intesa, alla luce del dato letterale e dell’argomento costituzionale,
nel senso di fare salve le e sentenze passate in giudicato, mentre non esiste
alcuna preclusione che impedisca l’operatività dell’intervento legislativo ai
danni delle decisioni adottate, nel regime dell’alternatività, con decreto del
Presidente della Repubblica in sede di decisione sul ricorso straordinario.
La Corte ha osservato, sul punto, che “essendo
il ricorso straordinario al Capo dello Stato un rimedio per assicurare la
risoluzione non giurisdizionale di una controversia in sede amministrativa,
deve escludersi che la decisione che conclude questo procedimento
amministrativo di secondo grado abbia la natura o gli effetti degli atti di
tipo giurisdizionale”. Di qui la conclusione secondo cui la disposta
perdita di efficacia dei provvedimenti (tali dovendosi considerare i decreti
del Presidente della Repubblica con cui vengono decisi i ricorsi straordinari)
comunque adottati difformemente dalla interpretazione che vuole abrogato il
nono comma dell’art. 4 della legge n. 425 del 1984 sin dalla data di entrata in
vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, non lede i parametri costituzionali
invocati, in quanto la garanzia costituzionale da essi prevista si riferisce al
diritto di agire nella sede giurisdizionale e non nella sede amministrativa del
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
5. Esclusa la praticabilità della via
dell’interpretazione della norma in esame secondo un’ accezione compatibile con
la salvaguardia delle precedenti decisioni rese in via definitiva su ricorsi
straordinari, quest’ Adunanza reputa non manifestamente infondati i dubbi di
legittimità costituzionale che la lettura ora esposta pone con riferimento
all’articolo 117, primo comma, Cost., alla luce dei parametri CEDU, non
esaminati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 282/2005.
Il Collegio reputa infatti seri, alla luce
dei parametri ricavabili dalla CEDU, e quindi alla stregua dell’articolo 117,
comma 1, della Costituzione, i dubbi relativi all’art. 50, comma 4, penultimo
ed ultimo periodo, della legge n. 388 del 2000, nella parte in cui detta norma,
nell’unica interpretazione plausibile, produce il travolgimento di una
decisione alternativa di giustizia che, pur non avendo carattere schiettamente
giurisdizionale, risolve in modo definitivo e inoppugnabile una controversia.
5.1. Osserva, in via preliminare, questa
Adunanza che la garanzia dell’affidamento legittimo del ricorrente vittorioso
in merito all’intangibilità dell’assetto di interessi sancito della decisione
favorevole viene tutelato, in ambito comunitario ed europeo, secondo
un’accezione lata ed elastica del concetto di “giurisdizione”, che non
attribuisce rilievo al profilo qualificatorio e al dato formale, ma valorizza
la definitività della decisione e l’essenza giustiziale della funzione.
In questo quadro si iscrive la
giurisprudenza della Corte di Giustizia UE che, a partire dal leading
case di cui al parere della sezione V, 16 ottobre 1997, in cause
c-69/96 e 79/96, ha considerato il Consiglio di Stato che esprime il parere in
sede di ricorso straordinario una giurisdizione legittimata a sollevare
questioni pregiudiziali di carattere interpretativo ai sensi dell’art. 234 del
Trattato CE (art. 267 del Trattato per il funzionamento dell’Unione Europea),
mettendo l’accento, alla luce del principio generale del cd. “effetto utile”,
sulla sussistenza di un organo permanente con funzioni giustiziali, sulla
funzione di risoluzione di controversie in via imparziale e indipendente nonché
sul carattere contenzioso della procedura e sulla definitività dell’esito della
stessa.
La giurisprudenza della Corte di Strasburgo
ha fornito, dal canto suo, un contributo decisivo alla piena equiparazione,
sotto il profilo dell’assimilazione dei livelli di tutele, tra decisioni
giurisdizionali e amministrative, rimarcando, a più riprese, che, ai sensi
degli articoli 6 e 13 CEDU, le decisioni finali di giustizia, rese da
un’Autorità che non fa parte dell’Ordine Giudiziario, ma che siano equiparate
dal punto di vista procedurale e dell’efficacia a una decisione giudiziaria,
devono essere passibili di attuazione coattiva in un sistema che prevede l’
esecuzione come seconda e indefettibile fase della lite definita ( “The
execution must be riguaded as an integral part of trial”). Più in
radice, siffatte statuizioni devono essere caratterizzate dall’intangibilità
dell’assetto stabilito con l’atto decisorio, ai fini della salvaguardia
dell’affidamento legittimo ingenerato (C.E.D.U. 16 dicembre 2006, Murevic c.
Croazia; 15 febbraio 2004, Romosirov c. Ucraina; 19 marzo 1997, Hornsby c.
Grecia).
In questo tessuto di garanzie, volto a limitare
l’emanazione di norme retroattive, risultano vietate norme retroattive
sfavorevoli che estendano l’applicabilità di una norma interpretativa a
precedenti decisioni irrevocabili, ossia ad arret définitive et
obligatoire (C.E.D.U., sez. IV, Zielinski c. Francia, 28 ottobre 1989;
sez. IV, 10 novembre 2004, Lizarraga c. Spagna che ha escluso che una legge
retroattiva possa incidere contra personam ed estinguere intangibile
right).
5.2.Tale indirizzo giurisprudenziale
induce a ritenere che l’ordinamento italiano, nella misura in cui ammette
l’intervento di una legge provvedimento volta a vanificare decisioni
definitive, anche se non stricto sensugiurisdizionali, si pone in
sospetto contrasto con l’ordinamento convenzionale europeo che impone un
superiore standard superiore di tutela, prevedendo, ai sensi
degli articoli 6 e 13 della CEDU, come vivificati dall’interpretazione fornita
dalla Corte Europea, l’assoluta intangibilità anche delle decisioni
amministrative caratterizzate da una judicial review, come tali equated
to a Court decision. Viene, quindi, in gioco il pacifico principio
della prevalenza delle disposizioni CEDU che prevedono livelli superiore di
protezione rispetto alle Costituzioni nazionali (Corte Cost. n. 311/2009),
sulla scorta di principi vieppiù applicabili nell’ordinamento nazionale anche
in epoca anteriore alla riforma dell’articolo 117 Cost. (vedi Corte Cost.
sentenze nn. 348 e 349/2007 sull’incostituzionalità parziale dell’articolo
5 bis del decreto legge n. 333/1992 in materia espropriativa).
Dette coordinate ermeneutiche sono con
evidenza riferibili anche alla decisione sul ricorso straordinario che, anche
nella conformazione anteriore a quella plasmata dalla legge n. 69/2009, era
caratterizzato, nelle materie affidate dalla giurisdizione amministrativa, “dall’irrevocabilità
e immodificabilità della decisione e dalla sua insindacabilità da parte di ogni
altra autorità amministrativa e giurisdizionale” (cfr., ex
multis, Corte di Giustizia dell’Unione Europea 18 settembre 2003,
C-292/01; 23 dicembre 2009, C-303/08).
Stante la pacifica integrazione dei canoni
costituzionali, ai sensi dell’articolo 117, comma 1, Cost, con le norme CEDU
quali nome interposte (nella specie gli articoli 6 e 13 del Trattato CEDU)
risultano pertanto non manifestamente infondati i dubbi legittimità
costituzionale dell’articolo 50, comma 4, ultimi due periodi, della legge n.
388/2000, nella parte in cui detta norma prevede la vanificazione degli effetti
di una decisione definitiva di giustizia che, secondo i parametri
convenzionali, va equiparata a una decisione giurisdizionale dal punto di vista
dell’effettività e della pienezza della tutela oltre che dell’intangibilità
dell’affidamento ragionevole e legittimo assicurato dall’esito del giudizio.
Posto, infatti, che la tutela delle
posizioni dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi degli amministrati
è assegnata dall'ordinamento positivo anche al ricorso straordinario in via
alternativa, sono di dubbia compatibilità con la giurisprudenza CEDU, in punto
di garanzia della piena tutela giurisdizionale e del giusto processo, le
limitazioni legislative che pregiudicano l'effettività di tale rimedio
vanificandone gli esiti definitivi.
6. La normativa in questione pone anche
dubbi di compatibilità con gli articoli 3 e 97, Cost, in quanto, alla stregua
delle coordinate interpretative tracciate dalla Consulta (vedi Corte Cost.
376/1995; 282/2005; 103/2007; 267/2007; 241/2008), con la legge provvedimento
non è possibile esercitare un potere, atipico rispetto al novero dei poteri
amministrativi tipizzati, diretto a incidere in via retroattiva e in senso
sfavorevole sulle posizioni consolidatesi per effetto di decisioni
irreversibili.
Più in generale la cancellazione degli
effetti di singole decisioni ai danni dei ricorrenti vittoriosi rischia di
arrecare un vulnus, non giustificato da idonee ragioni di
interesse generale, al principio di eguaglianza e al canone di ragionevolezza.
7. Per quanto precede, si profilano non
manifestamente infondati, oltre che rilevanti, i dubbi relativi alla
legittimità costituzionale dell'art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388, nella parte in cui tale norma,
esplicitando la portata retroattiva dell'abrogazione da essa contemplata,
prevede che questa possa travolgere anche posizioni individuali già
riconosciute mediante decisioni su ricorsi straordinari ormai divenute
definitive, in sospetto conflitto con gli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione.
Va quindi disposta la sospensione del
giudizio, con rimessione degli atti alla Consulta e riserva di ogni ulteriore
decisione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Adunanza Plenaria), non definitivamente pronunciando sul
ricorso in epigrafe, visti gli artt. 134 Cost., 1 della l. cost. 9 febbraio
1948, n. 1 e 23 della l. 111 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli articoli 3, 97 e 117, primo comma,
della Costituzione, la questione di costituzionalità dell’articolo 50, comma 4,
penultimo e ultimo periodo della legge 23 dicembre 2000, nl. 388 (“Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato- Legge
finanziaria 2001”), nella parte in cui tale norma, sancendo la portata
retroattiva dell’abrogazione dell’articolo 4, nono comma, della legge 6 agosto
1984, n. 425, prevede che detta abrogazione possa travolgere anche posizioni
individuali già riconosciute mediante decisioni definitive su ricorsi
straordinari.
Dispone la sospensione del presente
giudizio e ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria
dell'Adunanza Plenaria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa
ed al presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Resta riservata ogni ulteriore decisione.
Così deciso in Roma nella camera di
consiglio del giorno 8 luglio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Mario Luigi Torsello, Presidente
Goffredo Zaccardi, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere,
Estensore
Carlo Deodato, Consigliere
Nicola Russo, Consigliere
Sergio De Felice, Consigliere
Vittorio Stelo, Consigliere
Sandro Aureli, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Antonio Amicuzzi, Consigliere
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L'ESTENSORE
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IL PRESIDENTE
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
