ADUNANZE PLENARIE: il risarcimento dei danni da lesione di interessi legittimi non "soffre" il termine di decadenza di 120 solo per gli illeciti anteriori all'entrata in vigore del codice (Ad. Plen., sentenza 6 luglio 2015, n. 6).

ADUNANZE PLENARIE: 

il risarcimento dei danni

 da lesione di interessi legittimi 

non "soffre" il termine di decadenza di 120 

solo per gli illeciti anteriori 

all'entrata in vigore del codice 

(Ad. Plen., sentenza 6 luglio 2015, n. 6)

Finalmente...! L'estensore è Caringella comunque.

Bisognerebbe confrontare questa Plenaria con l'ordinanza della Corte Costituzionale n. 57/2015 (clicca QUI) e la presupposta, ed davvero interessante, ordinanza di rimessione del TAR Liguria n. 105/2014.

Non appena (e se soprattutto) avrò tempo, vorrei scriver qualcosa al riguardo.

A presto!

Principio di diritto

Il termine decadenziale di centoventi giorni previsto, per la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi, dall’articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice (ossia al 16 settembre 2010, ndr).

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3 di A.P. del 2015, proposto da: Comune di Pian Camuno, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giampaolo Cassio e Giorgio Allocca, con domicilio eletto presso Giorgio Allocca in Roma, Via G. Nicotera, 29; 

contro

Carbofer Srl e Carbofer Tecnologie Spa, rappresentati e difesi dagli avv. Giancarlo Tanzarella, Paolo Panariti, con domicilio eletto presso Paolo Panariti, in Roma, Via Celimontana, 38; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - SEZ. STACCATA DI BRESCIA: SEZIONE I n. 00598/2014, resa tra le parti, con la quale è stato parzialmente accolto il ricorso di primo grado, con condanna del Comune di Pian Camuno a “corrispondere alla ricorrente Carbofer S.r.l. l’importo di euro 263.830,90 e alla ricorrente Carbofer Tecnologie S.p.a. l’importo di euro 43.901,70, in entrambi i casi con interessi legali dal 26 settembre 2007 al saldo”.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Carbofer Srl e di Carbofer Tecnologie Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2015 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati Allocca, e Tanzarella.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO

1. La società Carbofer Tecnologie S.p.a., sulla base di un contratto di affitto di azienda stipulato l’11 aprile 1997 con la società Carbofer S.r.l., gestisce uno stabilimento per la lavorazione del carbone e della vergella nel Comune di Pian Camuno. Con atti successivi, il contratto è stato prorogato fino al 31 dicembre 2015. Le aree che compongono lo stabilimento e le sue pertinenze sono di proprietà delle ricorrenti a eguito di una pluralità di atti negoziali succedutisi nel tempo fra il 2004 e il 2005.

2. Le aree interessate dal giudizio, individuate dal mappale nr. 3786, inedificate, erano classificate dal P.R.G. del 1989 in zona D3 (“industriale/artigianale di ampliamento”), mentre le altre aree ospitanti le strutture dello stabilimento produttivo erano classificate in zona D1 (“industriale esistente di completamento”). Mentre in zona D1 era ammessa l’edificazione diretta, in zona D3 l’edificazione era consentita con la previa predisposizione di piano attuativo.

3. Il Comune, con deliberazioni consiliari nr. 24 del 5 agosto 1997 e nr. 34 del 6 novembre 1997, ha rispettivamente adottato e approvato una variante urbanistica semplificata che assoggettava a piano di lottizzazione d’ufficio tutto il comparto produttivo in questione (comprese le aree originariamente comprese in zona D1), per conseguire l’obiettivo di una rinnovata zona artigianale con esclusione delle industrie inquinanti.

Contestualmente è stato adottato e approvato il vero e proprio Piano di lottizzazione (P.L.U.) con le relative norme tecniche, l’individuazione dei lotti e delle aree a standard, l’elenco delle urbanizzazioni e lo schema della convenzione urbanistica.

Oltre ad aree di terzi, il perimetro della lottizzazione ha compreso la superficie dello stabilimento produttivo delle società sopra menzionate e le aree pertinenziali in edificate. La motivazione di questa scelta urbanistica è stata identificata nell’esigenza di rimediare allo stato di abbandono in cui si trovavano tanto le strutture produttive già insediate quanto le aree libere utilizzate in precedenza come deposito industriale.

4. Contro la nuova disciplina urbanistica hanno presentato separati ricorsi Carbofer S.r.l. e altri proprietari.

Il T.A.R. della Lombardia, sezione di Brescia, con sentenze nr. 1592 e 1593 del 19 dicembre 2001, e poi ancora con sentenza nr. 132 del 10 febbraio 2003 (quest’ultima su ricorso di Carbofer S.r.l.), ha annullato l’intero Piano di lottizzazione.

Nelle citate pronunce si è affermato, da un lato, che non sussistevano i presupposti della procedura di variante semplificata, e, dall’altro, che lo strumento del Piano di lottizzazione d’ufficio era stato arbitrariamente applicato ad aree già urbanizzate al fine di riconvertire le attività produttive site sul territorio comunale.

5. La presenza del Piano di lottizzazione d’ufficio ha condizionato anche lo sviluppo dell’attività dello stabilimento produttivo.

Più precisamente, il Comune con provvedimento del responsabile dell’Ufficio Tecnico nr. 978 del 1 marzo 2000, ha negato a Carbofer Tecnolgie S.p.a. la concessione edilizia per la ristrutturazione di un capannone finalizzata allo svolgimento di nuove lavorazioni, motivando tale decisione con il fatto che la nuova disciplina urbanistica consentiva soltanto l’artigianato e l’industria leggera, e dunque non ammetteva più la lavorazione e lo stoccaggio di rifiuti siderurgici.

6. Carbofer Tecnologie S.p.a. ha impugnato il diniego. Il T.A.R. della Lombardia, con sentenza nr. 133 del 10 febbraio 2003, ne ha disposto l’annullamento richiamando l’annullamento della lottizzazione sancito dalle pronunce sopra indicate.

7. In esecuzione del vincolo espropriativo derivante dal P.L.U., il Comune, con decreto dirigenziale del 31 agosto 2000, ha disposto l’occupazione d’urgenza di una piccola porzione (6 % circa) della superficie di proprietà della società Leasimpresa S.p.a., utilizzata da Carbofer S.r.l.

Quest’ultima società ha proposto impugnazione, e il T.A.R. adito, con la già citata sentenza nr. 132 del 2003, in conseguenza dell’annullamento della lottizzazione, ha disposto l’annullamento anche del decreto di occupazione d’urgenza.

8. Il Comune ha comunque effettuato l’occupazione d’urgenza e realizzato integralmente le opere di urbanizzazione previste per il nuovo comparto, tra cui le fognature, le strade e i marciapiedi. 9. Mentre erano pendenti, in primo grado o in appello, i giudizi sulla lottizzazione d’ufficio e sugli atti consequenziali, il Comune, dapprima con deliberazioni consiliari nn. 12, 14 e 15 del 14 maggio 2002, poi con deliberazioni consiliari nn. 34 e 35 del 15 luglio 2002, e infine con deliberazioni consiliari nn. 48 e 49 del 25 settembre 2002, preso atto dell’annullamento in primo grado del P.L.U. e dell’intervenuta realizzazione delle opere di urbanizzazione, ha modificato la zonizzazione ampliando la zona D3 e riducendo la zona D1, dove (una volta caduto il P.L.U.) era tornata possibile l’edificazione diretta; nella zona D1 sono state, inoltre, localizzate alcune aree a standard destinate a verde pubblico e parcheggio, corrispondenti in parte alle porzioni di superficie che erano state occupate sulla base del P.L.U.

Il vincolo a verde pubblico è stato, inoltre, posto su un’area di Carbofer Tecnologie S.p.a. che risultava già edificata e occupata da capannoni dello stabilimento produttivo.

La Regione Lombardia ha approvato la variante con delibera di Giunta del 14 luglio 2003.

10. Contro la predetta variante le società citate e altri proprietari, hanno proposto separati atti di impugnazione.

Il T.A.R. della Lombardia, riuniti i ricorsi, con sentenza nr. 404 del 6 aprile 2004, ha ritenuto complessivamente legittime le scelte urbanistiche del Comune, ma ha annullato la variante nella parte in cui aveva previsto il vincolo di verde pubblico su un’area già edificata.

11. In relazione agli appelli proposti avverso tutte le sentenze fin qui citate questa Sezione, preso atto del Piano di Governo Territoriale (P.G.T.) medio tempore approvato, ha dichiarato i giudizi improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, annullando senza rinvio le pronunce del T.A.R. Brescia (cfr. le sentt. nn. 3534, 3533, 3538 e 3537 del 3 giugno 2010).

12. Ha osservato la Sezione che la medesima previsione urbanistica oggetto della variante è stata inserita nel P.G.T. adottato con deliberazione consiliare nr. 49 del 26 settembre 2007 e approvato con deliberazione consiliare nr. 13 del 15 marzo 2008.

Avverso la reiterazione dei vincoli così disposta la Carbofer S.r.l. ha proposto dinanzi al T.A.R. della Lombardia un ulteriore ricorso, allo stato non ancora definito.

13. Con ricorso notificato nel 2011, Carbofer S.r.l. e Carbofer Tecnologie S.p.a. hanno chiesto la condanna del Comune di Pian Camuno al risarcimento dei danni che hanno assunto essere stati causati dalla pianificazione urbanistica relativa agli anni 1997-2007, ossia a partire dall’adozione del P.L.U. e fino all’adozione del nuovo P.G.T. (per il periodo successivo una domanda di risarcimento è stata formulata nell’ultimo ricorso proposto, unitamente a quella di annullamento).

14. Con la sentenza qui gravata, in parziale accoglimento del ricorso, il Comune di Pian Camuno è stato condannato a “corrispondere alla ricorrente Carbofer S.r.l. l’importo di euro 263.830,90 e alla ricorrente Carbofer Tecnologie S.p.a. l’importo di euro 43.901,70, in entrambi i casi con interessi legali dal 26 settembre 2007 al saldo”.

In particolare, il Primo Giudice non ha accolto la richiesta di risarcimento del danno per mancato guadagno, in considerazione della mancanza della prova che con la precedente destinazione urbanistica lo stabilimento produttivo si sarebbe potenziato nella progressione descritta dalle parti istanti; detta considerazione, tuttavia, non ha condotto a respingere l’istanza delle originarie ricorrenti, in quanto per altra via il giudice di prime cure ha ritenuto di accogliere in via parziale la domanda risarcitoria sul presupposto che il controverso P.L.U. ha creato “una situazione di incertezza pregiudizievole per le ricorrenti”.

15. Con l’odierno appello, il Comune di Pian Camuno insorge avverso tale decisione, ritenendola erronea, ingiusta, lesiva degli interessi e delle prerogative del Comune stesso e meritevole di riforma per una pluralità di motivi; del pari, la medesima sentenza forma oggetto di impugnazione incidentale da parte delle originarie ricorrenti, che ne evidenziano la erroneità per altre e diverse ragioni, lamentando in particolare la erronea quantificazione del risarcimento del danno emergente, del lucro cessante e del danno non patrimoniale, effettuata dal T.A.R., nella parte in cui non ha dato pieno ristoro al danno asseritamente subito dalle società istanti.

16. Con separata sentenza parziale, il Consiglio ha respinto il primo motivo di appello, col quale era stata riproposta l’eccezione – respinta dal primo giudice – di inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di legittimazione attiva, in ragione dell’assenza (almeno in origine) di un titolo proprietario in capo alle società istanti e/o dell’asserita assenza di attività produttiva in atto.

17. Quanto al secondo motivo di appello, si è preso atto che esso si articola in due distinte subcensure con le quali si reiterano, rispettivamente, l’eccezione di irricevibilità dell’azione per inosservanza del termine decadenziale di cui all’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., e l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento.

18 La Sezione rimettente, preso atto della priorità logica della prima sub-censura e della sussistenza in merito di divergenze ermeneutiche, ha rimesso al vaglio di quest’Adunanza Plenaria la soluzione del quesito relativo all’applicabilità del citato termine decadenziale alle controversie relative a illeciti consumati in epoca anteriore all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo.

All’udienza del 27 maggio 2015 la causa è stata trattenuta per la decisione

DIRITTO

1. L’ Adunanza Plenaria è chiamata a risolvere il problema interpretativo relativo all’applicabilità del termine decadenziale previsto dall’articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, agli illeciti consumati in epoca anteriore a detto jus superveniens.

2. Sul punto si è registrata una contrapposizione tra una tesi maggioritaria che, facendo leva sul principio dell’inapplicabilità retroattiva di una disciplina limitativa del diritto di azione, conclude per la risposta negativa (Cons. Stato, sez. VI, 4 febbraio 2014, n. 524; id., sez. III, 22 gennaio 2014, n. 297; id., sez. V, 29 novembre 2011, n. 6296), e un’opzione ermeneutica che approda a soluzione antitetica in applicazione del principio processuale tempus regit actum (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2635).

3. Questo Collegio reputa che molteplici argomenti conducano ad avallare la soluzione abbracciata dalla giurisprudenza maggioritaria.

3.1. Si deve muovere dalla considerazione che l’introduzione di un termine di decadenza di centoventi giorni – decorrente, a seconda dei casi, dalla verificazione del fato lesivo o dalla conoscenza del provvedimento dannoso – costituisce un’innovazione legislativa rispetto al regime prescrizionale quinquennale, ex art. 2947 c.c., operante in epoca precedente a parere di un pacifico indirizzo interpretativo.

Detta innovazione si risolve in una compressione del potere di azione giudiziale in quanto dà la stura a una significativa e singolare restrizione della cornice temporale entro la quale è dato agire in giudizio nei confronti dei soggetti titolari di un potere pubblico, con la creazione di una causa di estinzione anticipata della pretesa risarcitoria.

Tali essendo le caratteristiche della novità normativa, si deve convenire con l’assunto del Primo giudice secondo cui i principi generali stabiliti dalle preleggi, in materia di efficacia delle leggi nel tempo (art. 11) e di portata applicativa di norme eccezionali (articolo 14), impediscono, in assenza di una prescrizione esplicita in tal senso, l’applicazione retroattiva di una reformatio in peius a fattispecie sostanziali anteriori, senza che assuma rilievo l’epoca della proposizione del ricorso.

Non vale al riguardo invocare l’applicabilità alle norme processuali innovative del principio processuale tempus regit actum, in quanto nella specie non viene in rilievo un termine schiettamente processuale ma una fattispecie mista, qualificabile, al pari delle decadenze regolate dal codice civile (art. 2964), come istituto sostanziale a rilievo processuale, naturaliter operante solo per i fatti posteriori alla novità normativa.

Va soggiunto che, in ogni caso, l’individuazione, per i fatti anteriori, di un exordium del termine decadenziale coincidente con l’entrata in vigore del codice si tradurrebbe, in assenza di una qualsiasi base normativa, non già nell’estensione del termine decadenziale di legge, ancorato alla verificazione del fatto lesivo, ma nella creazione di un termine decadenziale di matrice pretoria, caratterizzato da un diverso dies a quo. Risulta pertanto confermato che il perfezionamento della fattispecie sostanziale, in un torno di tempo anteriore all’entrata in vigore della normativa processuale, impedisce in modo irrimediabile l’applicazione del termine decadenziale.

Rinviandosi al prosieguo per ulteriori considerazioni al riguardo, si deve osservare che l’introduzione di una preclusione, fondata sulla manipolazione esegetica della struttura e della portata della norma, finirebbe per frustrare in modo irragionevole e imprevedibile le aspettative di tutela e il legittimo affidamento in merito all’operatività della disciplina ratione temporis vigente, così arrecando un significativo vulnus ai principi costituzionali, comunitari ed europei in tema di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale.

Si deve a questa stregua escludere che detta soluzione dell’inapplicabilità retroattiva dello ius superveniens produca un’irragionevole disparità di trattamento, in quanto è consustanziale al sistema della successione delle leggi nel tempo la differenziazione di regime derivante da ogni novità normativa, in una con la non estensione retroattiva delle disposizioni che producano una modifica peggiorativa dell’assetto regolatorio precedente.

3.2. La soluzione proposta è confermata dal disposto dell’articolo 2 dell’Allegato 3 al Codice, secondo cui “per i termini che sono in corso alla data di entrata in vigore del codice continuano a trovare applicazione le norme previgenti”.

La tesi dell’applicabilità di detta norma di salvaguardia anche alla fattispecie in esame- caratterizzata non dalla successione di leggi processuali ma dalla sostituzione di un termine sostanziale di prescrizione con un regime decadenziale di matrice sostanziale ma a rilievo processuale – è confortata dalle seguenti, concomitanti considerazioni:

-l’onnicomprensività del riferimento letterale a ogni tipo di termine non consente una differenzazione di regime a seconda della natura processuale, sostanziale o mista dei termini in rilievo;

-l’adesione a un’opzione diversa, importando l’applicazione retroattiva del nuovo regime più sfavorevole, colliderebbe con i canoni costituzionali, comunitari ed europei richiamati dall’articolo 1 del codice del processo amministrativo;

-la relazione di accompagnamento al codice pone a fondamento della normativa transitoria le esigenze, con chiarezza operanti anche per il rapporto tra normativa prescrizionale e disciplina decadenziale, di evitare incertezza nella regolazione dei rapporti giuridici anteriori e di garantire l’ultrattività delle norme precedenti già in corso di attuazione.

E’ quindi condivisibile l’indirizzo ermeneutico maggioritario a tenore del quale la soluzione che estende la decadenza ai fatti storici anteriori, ancorandone la decorrenza dalla data di entrata in vigore del codice, porterebbe a una conseguenza illogica e distonica rispetto alla ratio che anima l’articolo 2 cit., facendo sì che una precedente situazione giuridica soggettiva soggiaccia a un termine di decadenza, ex post introdotto, con conseguente indebita applicazione retroattiva, anche sul piano sostanziale, dell’ innovativa disciplina processuale del codice.

In definitiva, se la volontà dell’ordinamento è chiara nella regolazione dell’assetto dei rapporti tra vecchi e nuovi termini processuali, ancor di più deve esserlo nella successione tra un termine sostanziale precedente e un nuovo termine sostanziale a rilievo processuale, precedentemente non previsto, poiché altrimenti si perverrebbe all’iniqua conclusione che una disciplina processuale, nell’introdurre un limite temporale all’esercizio di una situazione giuridica soggettiva, possa modificare in peius e retroattivamente la meno restrittiva disciplina sostanziale applicabile a situazioni già esauritesi, in spregio agli artt. 3, 24 e 111 Cost.

Se il legislatore ha inteso evitare tale conseguenza sul piano della successione tra diversi termini processuali, nella disciplina transitoria prevista dall’art. 2, eguale conclusione si impone, e a fortiori, anche nel trapasso da un regime, che prevedeva la sola prescrizione dell’azione risarcitoria, a uno in cui questa è soggetta a un termine di decadenza che finisce per incidere sostanzialmente non solo sulla tutela, ma sull’esistenza stessa della situazione giuridica soggettiva.

3.2.1 La tesi qui sostenuta ha da ultimo trovato decisivo avallo nella giurisprudenza della Corte Costituzionale.

Con la sentenza 31 maggio 2015, n. 57, il Giudice delle Leggi ha infatti ritenuto che l’art. 2 del Titolo II dell’Allegato 3 (Norme transitorie) al codice del processo amministrativo, “non è altrimenti interpretabile che nel senso della sua riferibilità anche (e a maggior ragione) all’ipotesi di successione tra un termine sostanziale, qual è quello di prescrizione, ed un termine processuale precedentemente non previsto, quale appunto il termine di decadenza sub art. 30 citato, essendo una diversa lettura della predetta disposizione (nel senso, restrittivo, della sua riferibilità solo a termini processuali «in corso») innegabilmente contra Constitutionem, per la compromissione, che ne deriverebbe, non solo della tutela ma della esistenza stessa della situazione soggettiva (così, da ultimo, anche Consiglio di Stato, sezione terza, 22 gennaio 2014, n. 297)”.

4. L’Adunanza Plenaria esprime quindi il seguente principio di diritto:

Il termine decadenziale di centoventi giorni previsto, per la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi, dall’articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, esprime il seguente principio di diritto:

Il termine decadenziale di centoventi giorni previsto, per la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi, dall’articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice.

Dispone la restituzione del fascicolo alla Sezione rimettente per ogni ulteriore statuizione, in rito, nel merito nonché sulle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Riccardo Virgilio, Presidente

Stefano Baccarini, Presidente

Alessandro Pajno, Presidente

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Vito Poli, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere, Estensore

Maurizio Meschino, Consigliere

Carlo Deodato, Consigliere

Nicola Russo, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Sergio De Felice, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE		IL SEGRETARIO

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/07/2015

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

Il Dirigente della Sezione

RESPONSABILITA' DELLA P.A. & APPALTI: la responsabilità oggettiva della stazione appaltante (T.A.R. Veneto, Venezia, Sez. I, sentenza 28 aprile 2015, n. 251).

RESPONSABILITA' DELLA P.A.

& APPALTI: 

la responsabilità oggettiva 

della stazione appaltante 

(T.A.R. Veneto, Venezia, Sez. I, 

sentenza 28 aprile 2015, n. 251)

Massima

1. Ai fini del risarcimento del danno in materia di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, dopo la nota sentenza 30 settembre 2010, C 314/09 della Corte di Giusta dell’Unione Europea, non assume più rilievo il carattere colpevole della condotta della Pubblica Amministrazione. 

E' oramai costante l’orientamento espresso dal giudice amministrativo, il quale ha precisato che “la vigente normativa europea relativa alle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi non consente che la pretesa ad ottenere il risarcimento del danno da un'amministrazione pubblica che abbia violato le norme sulla disciplina degli appalti sia subordinata al carattere colpevole di tale violazione (cfr. da ultimo tra le tante: Cons. St. Sez. V, 8 aprile 2014 n. 1672 ; 8 novembre 2012, n. 5686). 

È stato in particolare ricordato che, ad avviso della Corte (di Giustizia), il rimedio risarcitorio previsto dall'art. 2, n. 1, lett. c), dell'originaria direttiva 89/665/CEE può costituire, se del caso, un'alternativa procedurale compatibile con il principio di effettività della tutela soltanto a condizione che la possibilità di riconoscere un risarcimento in caso di violazione delle norme sugli appalti pubblici non sia subordinata, così come non lo sono gli altri mezzi di ricorso previsti dal citato art. 2, n. 1, alla constatazione dell'esistenza di un comportamento colpevole tenuto dall'Amministrazione aggiudicatrice. Poco importa, per il giudice comunitario, che un ordinamento nazionale non faccia gravare sul ricorrente l'onere della prova dell'esistenza di una colpa dell'Amministrazione aggiudicatrice, ma la presuma a carico della stessa; infatti, dal momento in cui si consente a quest'ultima di vincere la presunzione di colpevolezza su di essa gravante, si genera ugualmente il rischio che il ricorrente leso da un atto illegittimo di un'Amministrazione aggiudicatrice venga comunque privato della spettanza del risarcimento per il danno causato da tale decisione, nel caso in cui l'Amministrazione riesca a superare la suddetta eventuale presunzione di colpa.” (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2014, n. 4586).

2. Ai fini dell’accesso al risarcimento del danno, è comunque necessario che sia accertata l’illegittimità degli atti assunti dall’Amministrazione nella procedura di gara di cui si tratta; tanto è vero che nei casi in cui è riconosciuto il risarcimento del danno –a prescindere dall’accertamento dell’elemento soggettivo dell’Amministrazione –si è sempre predicata l’avvenuta violazione della normativa in tema di appalti: infatti, in tali casi “non è necessario provare la colpa dell'Amministrazione aggiudicatrice, poiché il rimedio risarcitorio risponde al principio di effettività della tutela previsto dalla normativa comunitaria; le garanzie di trasparenza e di non discriminazione operanti in materia di aggiudicazione dei pubblici appalti fanno sì che una qualsiasi violazione degli obblighi di matrice sovranazionale consente all'impresa pregiudicata di ottenere un risarcimento dei danni, a prescindere da un accertamento in ordine alla colpevolezza dell'ente aggiudicatore e, dunque, dell'imputabilità soggettiva della lamentata violazione (Consiglio di Stato, n. 6465 cit.).

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 616 del 2012, proposto da:
Fallimento Dome Srl, rappresentato e difeso dall’avv. Fabrizio Paviotti, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR, in Venezia, Cannaregio, 2277/2278; 

contro

Comune di Oppeano, rappresentato e difeso dall'avv. Natale Callipari, con domicilio eletto presso l’avv. Chiara Fenzo in Venezia, Santa Croce, 384; 

per

il risarcimento del danno conseguente all’illegittimo annullamento della determinazione n. 233 del 31.5.2010 con la quale il Comune di Oppeano aveva affidato in via definitiva a Dome srl l'appalto per la fornitura ed installazione del sistema di videosorveglianza dei Comuni di Belfiore, Oppeano, Palu' e Ronco dell'Adige ed alla consequenziale mancata stipula del contratto per l'esecuzione della fornitura ed installazione del sistema di vedeosorveglianza dei Comuni di Belfiore, Oppeano, Palu' e Ronco dell'Adige.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Oppeano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2015 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Dome srl esponeva di aver partecipato ad una gara, bandita dal Comune di Oppeano, quale capofila e stazione appaltante, per l’affidamento della fornitura ed installazione del sistema di videosorveglianza dei Comuni di Belfiore, Oppeano, Palù e Ronco dell’Adige, cui partecipava anche il RTI FGS srl-Bridge 129 srl.

All’esito della procedura di gara, Dome srl risultava aggiudicataria del suddetto appalto, giusta determinazione n. 233 del 31.5.2010. Sennonché, FGS srl contestava l’aggiudicazione in favore di Dome srl e proponeva ricorso avanti all’intestato Tribunale. Costituitisi in giudizio sia Dome srl che il Comune di Oppeano, quale Stazione Appaltante, il TAR, con sentenza n. 117/2011, accoglieva il ricorso ed annullava l’aggiudicazione dell’appalto in favore di Dome srl.

Con nota prot. n. 1848 dell’8.2.2011, l’Amministrazione Comunale comunicava a Dome srl l’annullamento dell’aggiudicazione definitiva disposta in suo favore con determinazione n. 233/2010 e l’affidamento dell’appalto al RTI FGS srl-Bridge 129.

Dome srl gravava in appello innanzi al Consiglio di Stato la citata sentenza con ricorso notificato in data 24.3.2011, chiedendone anche la sospensione cautelare; l’istanza cautelare era accolta con ordinanza del 25.5.2011, n. 2274. La suddetta ordinanza cautelare era immediatamente anticipata tramite fax alla Stazione Appaltante, la quale, tuttavia, rappresentava che nelle more della pronuncia cautelare del Consiglio di Stato, il RTI FGS srl-Bridge 129 srl aveva completato le opere oggetto dell’appalto, come confermato dalla relazione di stato finale dei lavori di data 27.5.2011. Con successiva sentenza n. 6364 del 2.12.2011, il Consiglio di Stato accoglievano il ricorso di Dome srl, riformando la sentenza di primo e, per l’effetto, respingendo il ricorso introduttivo del giudizio.

La ricorrente evidenziava, dunque, che nonostante i giudici di appello avessero riconosciuto la legittimità dell’aggiudicazione in proprio favore, la stessa era stata illegittimamente privata del diritto di eseguire la fornitura oggetto dell’appalto medesimo, subendone un grave pregiudizio economico.

Tanto premesso in fatto, Dome srl ribadiva che, a seguito della mancata esecuzione dell’appalto, in prima battuta legittimamente aggiudicato in suo favore giusta determinazione n. 233/2010, aveva subito un grave danno economico, di cui ora chiedeva il ristoro, consistente nel danno emergente, connesso ai gravosi oneri sopportati ai fini della partecipazione alla procedura, nel mancato utile (lucro cessante) e nel danno curriculare; per ogni voce di danno, la ricorrente forniva una precisa quantificazione.

Dome srl concludeva, quindi, chiedendo la condanna del Comune di Oppeano al risarcimento del danno per equivalente nella misura di euro 24.462,86 a titolo di danno emergente, euro 18.931,60 a titolo di lucro cessante, euro 5.679,48 a titolo di danno curriculare, ovvero nelle diverse misure ritenute di giustizia.

Si costituiva in giudizio il Comune di Oppenao, il quale chiedeva il rigetto del ricorso per infondatezza.

Con atto di costituzione di data 22.7.2014, si costituiva in giudizio il nuovo difensore della (nel frattempo dichiarata) fallita società Dome srl, in forza di mandato conferito dal Curatore Fallimentare a seguito di autorizzazione del Giudice Delegato al fallimento del Tribunale di Udine, il quale insisteva per l’accoglimento del ricorso e delle domande risarcitorie ivi avanzate.

Con memoria difensiva di data 15.1.2015, il Comune di Oppeano, ricordata la vicenda in fatto, rilevava:

-che a seguito del ricorso presentato dalla seconda classificata, l’Amministrazione comunale chiedeva alla Regione Veneto una proroga del termine per l’ultimazione dei lavori, successivamente concessa fino al 2.6.2011, termine perentorio e non ulteriormente prorogabile;

-in data 20.1.2011, il TAR Veneto accoglieva il ricorso presentato da FGS srl ed annullava l’aggiudicazione disposta in favore di Dome srl;

-il Comune, dovendo ottemperare a detta sentenza ed in virtù del termine del 2.6.2011, imposto dalla Regione per la rendicontazione dei lavori, adottava determinazione n. 34 del 4.2.2011, notificata a Dome srl, con la quale prendeva atto della sentenza del Tar Veneto e procedeva all’aggiudicazione definitiva in favore di FGS srl;

-in ossequio all’art. 11, comma 10, del D.Lgs. n. 163/2006, il contratto per l’affidamento dell’incarico era sottoscritto in data 30.3.2011;

-in data 27.5.2011 era redatta la relazione di stato di fine lavori da parte di FGS srl, potendo così l’Amminisatzrione comunale, rispettato il termine del 2.6.2011 imposto dalla Regione Veneto, assicurarsi il previsto finanziamento regionale;

-nelle more, con ricorso del 24.3.2011, Dome srl proponeva appello contro la sentenza n. 117/2011, la cui istanza cautelare era accolta in data 25.5.2011, ovvero solo otto giorni prima dello scadere del termine imposto dalla Regione per la rendicontazione dei lavori;

-in data 2.12.2011, con sentenza n. 6364, il Consiglio di Stato accoglieva il ricorso di Dome srl, riformando la pronuncia del TAR Veneto.

Tanto premesso, il Comune resistente evidenziava la propria totale assenza di responsabilità, considerato che il Comune medesimo era vincolato dai termini inderogabili imposti dalla Regione Veneto e dalla decisione assunta dal TAR Veneto, che imponeva l’aggiudicazione ad altro concorrente e precisava, altresì, che non vi era stato nemmeno il tempo per attendere la decisione sulla domanda cautelare formulata in sede di appello da Dome srl. Il Comune concludeva, dunque, per il rigetto del ricorso, contestando, in ogni caso, la quantificazione del danno effettuata dalla ricorrente.

Replicava il Fallimento Dome srl, evidenziando la totale irrilevanza della mancanza di responsabilità della Stazione Appaltante per il danno subito per non aver potuto eseguire l’appalto, considerato che è un dato acquisito in giurisprudenza l’irrilevanza della colpa nell’individuazione della responsabilità dell’Amministrazione in materia di affidamento di appalti pubblici a fronte di una illegittima mancata aggiudicazione. Dunque, ai fini del riconoscimento del danno per equivalente, è rilevante solo l’accertamento dell’antigiuridicità nell’operato dalla Stazione Appaltante e la sussistenza del nesso causale tra l’illegittimità dell’aggiudicazione disposta in favore del RTI FGS srl – Bridge 129 srl e il danno correlativamente inferto a Dome srl, avendo la responsabilità in argomento natura oggettiva.

Alla Pubblica Udienza del 18 febbraio 2015, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

La domanda di risarcimento del danno formulata dalla parte ricorrente non può trovare accoglimento.

Non ignora il Collegio che, ai fini del risarcimento del danno in materia di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, dopo la nota sentenza 30 settembre 2010, C 314/09 della Corte di Giusta dell’Unione Europea, non assume più rilievo il carattere colpevole della condotta della Pubblica Amministrazione; è, invero, costante l’orientamento espresso dal giudice amministrativo, il quale ha precisato che “la vigente normativa europea relativa alle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi non consente che la pretesa ad ottenere il risarcimento del danno da un'amministrazione pubblica che abbia violato le norme sulla disciplina degli appalti sia subordinato al carattere colpevole di tale violazione (cfr. da ultimo tra le tante: Cons. St. Sez. V, 8 aprile 2014 n. 1672 ; 8 novembre 2012, n. 5686). È stato in particolare ricordato che, ad avviso della Corte (di Giustizia), il rimedio risarcitorio previsto dall'art. 2, n. 1, lett. c), dell'originaria direttiva 89/665/CEE può costituire, se del caso, un'alternativa procedurale compatibile con il principio di effettività della tutela soltanto a condizione che la possibilità di riconoscere un risarcimento in caso di violazione delle norme sugli appalti pubblici non sia subordinata, così come non lo sono gli altri mezzi di ricorso previsti dal citato art. 2, n. 1, alla constatazione dell'esistenza di un comportamento colpevole tenuto dall'Amministrazione aggiudicatrice. Poco importa, per il giudice comunitario, che un ordinamento nazionale non faccia gravare sul ricorrente l'onere della prova dell'esistenza di una colpa dell'Amministrazione aggiudicatrice, ma la presuma a carico della stessa; infatti, dal momento in cui si consente a quest'ultima di vincere la presunzione di colpevolezza su di essa gravante, si genera ugualmente il rischio che il ricorrente leso da un atto illegittimo di un'Amministrazione aggiudicatrice venga comunque privato della spettanza del risarcimento per il danno causato da tale decisione, nel caso in cui l'Amministrazione riesca a superare la suddetta eventuale presunzione di colpa.” (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2014, n. 4586; in tal senso, tra le molte, Consiglio di Stato, sez. V, 31 dicembre 2014, n. 6450; id. 8 aprile 2014, n. 1668; id., sez. IV, 4 settembre 2013, n. 4439; id., sez. V, 8 novembre 2012, n. 5686)

Proprio sulla base di tali argomentazioni, sono accolte le istanze risarcitorie formulate dai soggetti danneggiati, essendo rilevante la accertata illegittimità degli atti emessi nel corso della procedura di gara, che ha dato, poi, ingresso alla domanda risarcitoria. (Consiglio di Stato n. 4586 cit.).

Il caso in esame, però, non si attaglia alle ipotesi prese in considerazione dalla giurisprudenza di cui sopra.

Invero, ai fini dell’accesso al risarcimento del danno, è comunque necessario che sia accertata l’illegittimità degli atti assunti dall’Amministrazione nella procedura di gara di cui si tratta; tanto è vero che nei casi in cui è riconosciuto il risarcimento del danno –a prescindere dall’accertamento dell’elemento soggettivo dell’Amministrazione –si è sempre predicata l’avvenuta violazione della normativa in tema di appalti: infatti, in tali casi “non è necessario provare la colpa dell'Amministrazione aggiudicatrice, poiché il rimedio risarcitorio risponde al principio di effettività della tutela previsto dalla normativa comunitaria; le garanzie di trasparenza e di non discriminazione operanti in materia di aggiudicazione dei pubblici appalti fanno sì che una qualsiasi violazione degli obblighi di matrice sovranazionale consente all'impresa pregiudicata di ottenere un risarcimento dei danni, a prescindere da un accertamento in ordine alla colpevolezza dell'ente aggiudicatore e, dunque, dell'imputabilità soggettiva della lamentata violazione.” (Consiglio di Stato, n. 6465 cit.).

Ebbene, nel caso oggetto del presente giudizio, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6364 del 2011 –che ha riformato la sentenza di primo grado n. 117/2011- ha definitivamente accertato che l’aggiudicazione disposta dal Comune di Oppeano, con determinazione n. 233 del 31.5.2011, in favore di Dome srl era del tutto legittima, conseguentemente, all’Amministrazione Appaltante non può addebitarsi alcune violazione della normativa in tema di appalti, laddove l’aggiudicazione disposta con provvedimento n. 34/2011 in favore del RTI FGS srl-Bridge 129 srl è intervenuta solo a seguito della pronuncia giurisdizionale del TAR Veneto n. 117/2011.

Pertanto, nel caso in esame, non si è integrata la fattispecie costituiva del danno, non per assenza dell’elemento soggettivo in capo all’Amministrazione aggiudicatrice –come detto, irrilevante in materia di appalti pubblici-, ma, bensì, per mancanza dell’antigiuridicità del danno, sotto il profilo dell’illegittimità dell’operato della Stazione Appaltante.

Per tali argomentazioni, la domanda di risarcimento del danno formulata dal Fallimento Dome srl non può essere accolta.

La indubbia specificità e novità della questione oggetto di giudizio, consente di ritenere presenti quelle gravi ragioni che sole permettono di interamente compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Alessio Falferi, Presidente FF, Estensore

Silvia Coppari, Referendario

Roberto Vitanza, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/04/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

PROCESSO & APPALTI: la revoca della gara può far incorrere la stazione appaltante in responsabilità precontrattuale (T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I, sentenza 18 febbraio 2015, n. 325).

PROCESSO & APPALTI: 

la revoca della gara 

può far incorrere la stazione appaltante

 in responsabilità precontrattuale 

(T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I, 

sentenza 18 febbraio 2015, n. 325)

Massima

1. Nel caso di revoca di procedura contrattuale la circostanza che la fase pubblicistica di scelta del contraente avviata non sia ancora sfociata nell'aggiudicazione non vale, di per sé sola, ad escludere la configurabilità di una responsabilità precontrattuale in capo all'Amministrazione revocante.

2. Occorre a tal fine, invece, verificare in concreto la condotta da questa tenuta alla luce del parametro di diritto comune della correttezza nelle trattative, fermo restando, comunque, che il grado di sviluppo raggiunto dalla singola procedura al momento della revoca, riflettendosi sullo spessore dell'affidamento ravvisabile nei partecipanti, presenta una sicura rilevanza, sul piano dello stesso diritto comune, ai fini dello scrutinio di fondatezza della domanda risarcitoria a titolo di responsabilità precontrattuale.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 807 del 2011, proposto da:
Societa' Cave di Romagnano Sesia S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Maria Cisa Asinari Di Gresy, Flavia Del Boca, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Torino, corso Re Umberto, 23; 

contro

Comune di San Nazzaro Sesia, rappresentato e difeso dall'avv. Anna Mattioli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Pietro Rossanigo in Torino, Via Stampatori, 9; 

per la condanna di San Nazzaro Sesia al risarcimento di tutti danni patiti e patiendi correlati al comportamento colpevole assunto ai danni della società ricorrente, ed in particolare, per la condanna dell'amministrazione intimata alla corresponsione delle seguenti somme:

- importo pari ad euro 3.832,645, oltre I.V.A., ancora dovuto in conseguenza agli interventi assunti dalla giunta comunale in forza della delib.zione on data 03/05/2000, n.7, il tutto con rivalutazione monetaria ed interessi legali a partire dal primo atto di messa in mora inoltrato con lettera raccomandata del 14/11/2006;

- importo pari ad euro 57.183,56 maggiorato del contributo integrativo e dell'iva, così come risultante dalla totalità delle fatture debitamente prodotte in atti corrisposte a tutti i professionisti del cui contributo la Società Cave di R. Sesia spa si è dovuta avvalere per la redazione degli elaborati progettuali predisposti in conseguenza alla deliberazione della giunta comunale in data 30/3/1999 n.25, con rivalutazione monetaria ed interessi legali a partire dal citato atto di messa in mora inoltrato con lettera raccomandata del 14/11/2006;

- dell'ulteriore importo che codesto ecc.mo Tribunale vorrà indicare mediante valutazione ex equo et bono ai sensi dell'art. 1226 c.c., previa occorrendo espletanda verificazione e/o CTU ai sensi degli artt. 66 e segg. c.p.a., sempre a titolo di danno emergente, per essere stata costretta la società esponente ad acquistare materiale di scavo in base ai prezzi maggiori, così come documentati dalla perizia prodotta in atti; il tutto quantomeno in riferimento alle fatture richiamate in perizia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Nazzaro Sesia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2014 la dott.ssa Silvana Bini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente espone:

-di aver presentato un’offerta per effettuare la bonifica agraria di una vasta area nel Comune di San Nazzaro, ci circa 400 mq, in località “Barraggia”, partecipando alla gara indetta con bando del 15.1.1999;

- che con delibera della Giunta n. 25 del 30.3.1999 veniva affidato l’incarico di eseguire i lavori di bonifica, regolati da apposita convenzione, previa acquisizione del parere favorevole da parte della regione Piemonte – assessorato cave e torbiere, ai sensi della L. 69/78; l’onere degli elaborati progettuali a corredo della domanda in Regione sarebbe stato sostenuto dalla affidataria;

- di aver predisposto gli elaborati per la bonifica dell’area di proprietà comunale e per un’area limitrofa, ai fini di ottenere la VIA, divenuta medio tempore di competenza provinciale e di averli presentati in data 1.7.2022;

- che durante il lungo iter istruttorio per ottenere le necessarie autorizzazioni, emergeva le aree erano interessate da usi civici, per cui il Comune avrebbe dovuto avviare il relativo procedimento di svincolo;

- di aver sollecitato più volte il Comune a procedere allo svincolo degli usi civici;

- di aver interrotto l’attività di predisposizione del progetto, avendo appreso che il Comune non aveva in alcun modo avviato la procedura per lo svincolo degli usi civici;

- che la Provincia archiviava la domanda presentata per il rilascio dell’autorizzazione necessaria per effettuare le opere di bonifica;

- che le opere di bonifica non sono quindi state effettuate, né è stata sottoscritta la convenzione prevista.

Parte ricorrente ha citato il Comune avanti il Tribunale ordinario, per ottenere il risarcimento dei danni. Con sentenza n. 802/2010 il Tribunale di Novara ha dichiarato il difetto di giurisidizione a favore del Giudice amministrativo.

Ha quindi trasposto il ricorso avanti questo Tribunale, per ottenere il risarcimento dei danni, conseguenti alla violazione degli artt 1337 e 1338 c.c., alla violazione del dovere di informazione, nonché per lesione dell’affidamento.

I danni sono così quantificati:

- € 57.183, 56, per l’attività dei professionisti esterni al fine di predisporre i progetti necessari per la VIA;

- il risarcimento in via equitativa, per il materiale di scavo acquistato a prezzo maggiore, per la mancata opera di bonifica, come documentato con una perizia.

Viene altresì richiesto il pagamento della somma di € 3.832, 645 oltre Iva, per lavori effettuati in forza di delibera n. 7/2000, di realizzazione di un ponte con strutture prefabbricate sullo scaricatore del cavo “ISNARDI” in località “Peppo Magnano”.

Si è costituita l’Amministrazione comunale, sollevando l’eccezione di inammissibilità del ricorso, in quanto avrebbe un petitum differente rispetto a quello del giudizio radicato avanti al Tribunale ordinario; nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso.

La difesa comunale sostiene infatti che nulla sarebbe dovuto perché nella delibera 25/99 viene stabilito che “è affidato l’incarico alla ditta cave di Romagna per la esecuzione dei lavori di bonifica” e “ l’effettiva esecuzione dei lavori avverrà in base ad apposita convenzione da stipulare alla avvenuta acquisizione del parere favorevole da parte della Regione Piemonte assessorato cave e torbiere”.

Poiché la società non ha ottenuto l’autorizzazione per effettuare la bonifica, le spese per la progettazione rimangono a suo carico.

All’udienza del 6 novembre 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1) La società ricorrente chiede il risarcimento dei danni correlati al comportamento del Comune di San Nazzaro Sesia, connesso al conferimento dell’incarico di bonifica dell’area in località “Baraggia”.

L’eccezione preliminare è infondata, in quanto il petitum del presente ricorso non è differente rispetto a quello dell’atto di citazione avanti al Tribunale di Novara, essendo chiesto in entrambi i giudizi il risarcimento dei danni a titoli di responsabilità contrattuale e in subordine extra contrattuale.

2) Nel merito il ricorso è fondato, nei limiti di cui si dirà in seguito.

Rispetto ai fatti sopra dedotti si deve precisare che il Comune, con delibera di Giunta n. 25 del 30.3.1999, ha conferito l’incarico “per l’esecuzione dei lavori di bonifica agraria dei terreni comunali in località Baraggia”, precisando che “l’effettiva esecuzione dei lavori avverrà in base ad apposita convenzione da stipulare successivamente alla avvenuta acquisizione del parere favorevole da parte della regione Piemonte – Assessorato cave e Torbiere ai sensi della L.R. n. 69/78” e che “sarà a carico della Ditta affidataria dei lavori di cui trattasi, la predisposizione degli elaborati progettuali a corredo della istanza prevista dalla L.R. n. 69/78”.

E’ quindi evidente che le spese per la progettazione degli elaborati da presentare al fine di ottenere le autorizzazioni per l’esecuzione dei lavori fossero state poste a carico della società cave di Romagna.

Ma è altrettanto innegabile che la società assumeva l’onere finanziario della progettazione, in vista dell’incarico di bonifica, che sarebbe stato disciplinato da apposita convenzione, attività dalla quale presumibilmente avrebbe ricavato un utile, che andava a coprire in tutto o in parte le spese di progettazione.

Seppure la società Cave di Romagna non abbia mai ottenuto l’autorizzazione, è anche indubbio che il comportamento del Comune non è esente da responsabilità: la mancata conclusione del procedimento di VIA è imputabile anche al fatto che l’Amministrazione Comunale non ha avviato il procedimento di svincolo degli usi civici (cfr. determina della Provincia di Novara – 3 settore ambiente del 4.4.2006, in cui si dispone l’archiviazione della valutazione perché “il proponente non ha provveduto a presentare gli elaborati tecnici modificati, come dallo stesso richiesto con nota del 16.5.2003 e il Comune non ha presentato lo svincolo degli usi civici di cui sono gravati i terreni oggetto dell’intervento, determinando il non procedimento all’ulteriore corso di valutazione”.).

La società ha ottenuto la proroga dei termini al fine di ripresentare elaborati grafici aggiornati, dopo la conclusione del procedimento di svincolo, procedimento che non è mai stato avviato dal Comune, seppure di sua esclusiva competenza.

Ritiene il Collegio che possa ravvisarsi nel comportamento dell’Amministrazione comunale una responsabilità per difetto di informazione e per violazione del dovere di correttezza nella fase successiva al conferimento dell’incarico, seppure antecedente all’esecuzione del contratto: infatti il Comune ha indubbiamente conferito l’incarico alla società di avviare il procedimento per ottenere la VIA, al fine poi di sottoscrivere il contratto per i lavori di bonifica.

In detta fase “intermedia”, in cui vi è un atto di conferimento di un incarico, ma non è ancora sottoscritto il contratto, sussisteva in capo al Comune un obbligo di informazione, in base al quale doveva informare tempestivamente la società incaricata della esistenza degli usi civici: la presenza di usi civici su un terreno di proprietà comunale non può infatti qualificarsi come factum principis che costituisce un impedimento assoluto all’esecuzione delle opere di bonifica, dovendo il Comune sapere della loro esistenza, e potendo comunque procedere al relativo procedimento di procedimento di liquidazione o liberazione, previsti e disciplinati dalla l. n. 1766/1927.

La società ricorrente era già stata individuata quale aggiudicataria dei lavori di bonifica, per cui in questa fase precedente alla formazione del vincolo contrattuale, in capo ai futuri contraenti sono sorti specifici obblighi di lealtà e correttezza, che si concreta nel dovere di cooperazione e nell’obbligo di solidarietà (in tal senzo TAR Lombardia – sez. Brescia, sez. II n. 610/2013; Cons. stato sez. V n. 3831/2013).

A fronte della richiesta della società di liberare il terreno dagli usi civici, si configura in capo al Comune la responsabilità per la violazione del dovere - discendente dai principi di correttezza e buona fede oggettiva, che permeano la disciplina delle obbligazioni e del contratto - di cooperare all'adempimento della società incaricata, attraverso il compimento di quelle attività necessarie affinché quest'ultima potesse realizzare il risultato cui era preordinato l’incarico conferito.

In questo contesto, l’avvio del procedimento di liberazione degli usi civici si configurava come espressione di un doveroso intervento collaborativo dell’Amministrazione, sicché la perdurante, inerzia da parte della stazione appaltante (benché ritualmente sollecitata) ha reso impossibile la prestazione per fatto imputabile all’Amministrazione, sulla quale non possono non ricadere le conseguenze dell'omessa cooperazione necessaria all'adempimento da parte della società ricorrente.

Ritiene quindi il Collegio di ravvisare in capo all’Amministrazione comunale una responsabilità pre- contrattuale, sorta dopo il conferimento dell’incarico di progettazione, seppur prima della stipula della convenzione per l’esecuzione della bonifica.

Per tale ragione, seppure le spese di progettazione fossero a carico della società Cave di Romagna, la stessa ha sostenuto inutilmente dette spese, a causa principalmente dell’inerzia del Comune, senza poi poter effettuare le opere di bonifica, attività da cui avrebbe potuto recuperare parte delle spese sostenute nella fase di progettazione.

Rispetto ai danni richiesti osserva il Collegio che le fatture pro forma relative all’attività dei professionisti esterni non provano l’avvenuto pagamento, per cui non può disporsi il risarcimento sulla base della documentazione prodotta in atti.

Il risarcimento in via equitativa, per il materiale di scavo acquistato a prezzo maggiore, per la mancata opera di bonifica, come documentato con una perizia, non può essere rimborsato in quanto si tratta già della fase esecutiva, che avrebbe potuto essere svolta solo dopo la sottoscrizione della convenzione prevista dalla delibera di Giunta.

Si deve respingere la domanda di pagamento della somma di € 3.832, 645 oltre Iva, per lavori effettuati in forza di delibera n. 7/2000, poiché, non solo esula dalla domanda risarcitoria, ma si tratta di lavori che non attengono alle opere di bonifica, oltre alla circostanza che la domanda, configura come una richiesta di pagamento per l’esecuzione di una prestazione, esula dalla giurisdizione di questo Tribunale.

Il Collegio in applicazione all'art. 34, comma 4, c.p.a., dispone che il Comune proponga a favore del creditore il pagamento di una somma a titolo di risarcimento dei danni, entro novanta giorni dalla notifica della presente sentenza, rimborsando le spese effettivamente sostenute dalla società Cave di Romagna per l’attività di progettazione svolta dai professionisti incaricati, limitatamente all’attività che si è concretizzata nella presentazione dei progetti alla Provincia di Novara nell’ambito del procedimento per ottenere la VIA.

Il ricorso viene quindi accolto in parte, nei limiti di cui in motivazione.

In considerazione dell’esito del giudizio, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2014, del giorno 22 gennaio 2015 e del giorno 5 febbraio 2015, con l'intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Silvana Bini, Consigliere, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/02/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)