PROCESSO: l'ottemperanza delle sentenze di condanna della P.A. al pagamento di somme (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III "quater", sentenza 2 luglio 2015, n. 8872).

PROCESSO:

 l'ottemperanza 

delle sentenze di condanna della P.A.

 al pagamento di somme 

(T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III "quater", 

sentenza 2 luglio 2015, n. 8872)

Massima

1.  L'art. 14, comma 1, d.l. n. 669 del 1996, convertito con l. n. 30 del 1997 pone un precetto sostanziale: le Pubbliche Amministrazioni devono eseguire le sentenze e ogni altro atto giurisdizionale aventi efficacia esecutiva e comportanti l'obbligo di pagamento di somme di denaro senza attendere l'esecuzione forzata e perciò entro il termine di 120 giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. 

2.  Correlativamente il secondo periodo dello stesso comma 1 pone un precetto di natura processuale: il creditore di tali prestazioni non può procedere ad esecuzione forzata, né alla notifica dell'atto di precetto (perché quest'ultimo comporta ineluttabilmente ulteriori oneri patrimoniali per l'esecutato, incrementando il debito per la sorte con i corrispondenti diritti previsti dalla tariffa forense), prima che sia decorso il termine di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo.

3.  Da una mera esegesi sistematica dei due commi risulta chiaro che il loro combinato disposto ha inteso rendere obbligatoria, sempre e in ogni caso, la preventiva notifica del titolo esecutivo, come condizione di ammissibilità dell'esecuzione forzata.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14112 del 2014, proposto da:
Beta Stepstone Spa, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Marco Brannetti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via Lisbona, 18; 

contro

Asl 101 - Rm/A; 

per l’ottemperanza

- ai decreti ingiuntivi nn. 392/2008, 469/2008, 16/2009, 72/2009, 7645/2011, 428/2009, 11409/2011, 1199/2009 e 777/2008.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2015 il dott. Alessandro Tomassetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In accoglimento dei ricorsi presentati da ITOP Officine Ortopediche S.r.l., il Tribunale di Tivoli emetteva nei confronti della ASL RM/A i seguenti decreti ingiuntivi:

- n. 392/2008, depositato il 15 ottobre 2008, con il quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 48.639,31, oltre interessi di legge come richiesti, nonché spese di procedura ed accessori, dichiarato esecutivo in data 19 maggio 2009;

- n. 469/2008, depositato il 20 novembre 2008 con il quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 86.747,63 oltre interessi moratori ex L. n. 231/2002, nonché spese di procedura ed accessori, dichiarato esecutivo in data 20 febbraio 2009;

- n. 16/2009, depositato il 19 gennaio 2009 con il quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 58.167,90 oltre interessi di legge come richiesti, nonché spese di procedura ed accessori, dichiarato esecutivo in data 31 luglio 2009;

- n. 72/2009, depositato il 18 marzo 2009 con il quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 50.101,25 oltre interessi di legge come richiesti, nonché spese di procedura ed accessori, dichiarato esecutivo in data 23 giugno 2009.

Con contratto di cessione del 19 febbraio 2009, ITOP cedeva alla ricorrente i crediti vantati verso l’ASL di cui alle fatture liquidate nei decreti ingiuntivi emessi dal Tribunale di Tivoli, Sezione staccata di Palestrina.

In accoglimento del ricorso presentato dal Centro Ortopedico Romano Ce.O.R. S.r.l., il Tribunale di Roma emetteva nei confronti della ASL RM/A il seguente decreto ingiuntivo:

- n. 7645/2011, depositato il 13 aprile 2011, con il quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 6.963,41, oltre interessi moratori ex L. n. 231/2002, nonché spese di procedura ed accessori, dichiarato esecutivo in data 30 novembre 2012;

Con contratto di cessione del 4 novembre 2010, il Centro Ortopedico Romano Ce.O.R. S.r.l., cedeva alla ricorrente i crediti vantati verso l’ASL di cui alle fatture liquidate nei decreti ingiuntivi emessi dal Tribunale di Roma.

In accoglimento del ricorso presentato da CIRAP 2000 S.r.l., il Tribunale di Latina emetteva nei confronti della ASL RM/A il seguente decreto ingiuntivo:

- n. 1199/2009, depositato il 10 agosto 2009, con il quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 3.077,60, oltre interessi legali, nonché spese di procedura ed accessori, dichiarato esecutivo in data 11 febbraio 2010 e notificato in forma esecutiva in data 26 marzo 2010;

In accoglimento del ricorso presentato dalla MAFO Ortopedia Sanitaria Levantesi S.r.l.., il Giudice di Pace di Albano Laziale emetteva nei confronti dell’ASL di Latina:

- il decreto ingiuntivo n. 428/2009;

- il decreto ingiuntivo n. 777/2008, depositato l’11 dicembre 2008, con il quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 2.279,79 oltre interessi di mora ex L. n. 231/2002, dichiarato esecutivo in data 11 giugno 2009 e notificato in forma esecutiva in data 28 luglio 2009;

In accoglimento del ricorso presentato dalla Sanitaria Ortopedia Casilina Fantauzzi S.r.l., il Tribunale di Roma emetteva nei confronti della ASL RM/A il seguente decreto ingiuntivo:

- n. 11409/2011, depositato il 6 giugno 2011, con il quale veniva ingiunto il pagamento di Euro 16.800,02, oltre interessi moratori ex D.Lgs. n.231/2002, nonché spese di procedura ed accessori.

Alla camera di consiglio del 21 aprile 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è inammissibile con riferimento ai decreti ingiuntivi nn. 392/2008, 469/2008, 16/2009, 72/2009, 7645/2011, 428/2009, 11409/2011 in considerazione della assenza di prova in merito alla notifica dei decreti ingiuntivi dichiarati esecutivi (Cfr., per la necessità della notifica del titolo esecutivo, Cons. Giust. Amm. reg. Sic., 27 luglio 2012, n. 725 e, sullo specifico profilo della notifica del decreto ingiuntivo, TAR Catania, Sez. I, 21 ottobre 2014, n. 2737).

Rileva il Collegio come davanti al giudice ordinario l’esperimento dell'azione esecutiva deve essere di norma preceduto dalla notifica, oltre che del precetto, del titolo esecutivo (con poche eccezioni, previste dalla legge), in relazione al disposto di cui art. 479 c.p.c.

Davanti al giudice amministrativo, ai fini dell'esperimento del giudizio d'ottemperanza, tale incombente, di norma, non è richiesto: l’art. 114 c.p.a., infatti, dispone che, anche nel giudizio d'ottemperanza, “L'azione si propone con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti” e che, comma 2 del cit. art. 114, “Unitamente al ricorso è depositato in copia autentica il provvedimento di cui si chiede l'ottemperanza, con l'eventuale prova del suo passaggio in giudicato”.

Nondimeno, il giudizio di ottemperanza - che, per sua natura, è un giudizio c.d. misto: di esecuzione e di cognizione - è, in molti casi, un giudizio anche di esecuzione.

Tra questi casi, si annoverano certamente quelli in cui la parte ricorrente adisce il giudice amministrativo per ottenere l'esecuzione di provvedimenti giurisdizionali da cui scaturiscono obbligazioni pecuniarie della pubblica amministrazione rimaste inadempiute.

Pure in tali casi, non v'è dubbio che il giudizio di ottemperanza resti unicamente regolato dalle proprie regole, senza interferenze di quelle processualcivilistiche.

Ciò non toglie che - per specifici ambiti, presi in considerazione dalla legge - le modalità di esercizio del potere amministrativo sul piano sostanziale e, correlativamente, le condizioni per la esperibilità del giudizio di ottemperanza sul piano processuale, possano avere ulteriori fonti disciplinari esterne al codice del processo amministrativo; che, sebbene cronologicamente ad esso precedenti, non ne sono state caducate in ragione della loro specialità.

È questo il caso del precetto normativo introdotto dal cit. art. 14, comma 1, D.L. n. 669/1996, convertito con L. n. 30/1997, che trova applicazione anche al giudizio di ottemperanza sulla base di una sostanziale identità di ratio con l'esecuzione forzata regolata dal c.p.c., trattandosi di istituti che, ancorché per vie e con risultati diversi, hanno ambedue ad oggetto l'adempimento di obbligazione pecuniaria derivante dall'ordine del giudice (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 aprile 2015, n. 1772; Cons. Stato, Sez. V, 9 marzo 2015, n. 1174; TAR Lazio, Sez. I, 5 febbraio 2015, n. 2143).

Tale disposto normativo, del resto, trova applicazione alle Aziende USL che sono inserite, ex art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, nell’ambito delle Amministrazioni dello Stato (Cfr. art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001 secondo cui “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi (…) tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”; vedi anche Tribunale Napoli, 25 settembre 2006 “Attesa la natura di ente pubblico in senso stretto, non già economico, della ASL – la quale non svolge attività imprenditoriale bensì persegue un preciso fine istituzionale (porre in essere prestazioni di natura sanitaria ed assistenziale) - trova applicazione, nei suoi confronti, l’art. 14 del d.l. 31 dicembre 1996 n. 669, sicché non si può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica dell’atto di precetto prima che sia decorso il termine ivi previsto”).

Osserva il Collegio come l’art. 14, comma 1, ponga, palesemente, un precetto sostanziale: le pubbliche amministrazioni devono eseguire le sentenze e ogni altro atto giurisdizionale “aventi efficacia esecutiva e comportanti l'obbligo di pagamento di somme di danaro” (in altri termini: i provvedimenti giurisdizionali esecutivi da cui scaturiscono obbligazioni pecuniarie) senza attendere l'esecuzione forzata e, perciò, “entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo”.

Correlativamente il secondo periodo dello stesso comma 1 pone un precetto di natura processuale: il creditore di tali prestazioni non può procedere ad esecuzione forzata, né alla notifica dell'atto di precetto (perché quest'ultimo comporta ineluttabilmente ulteriori oneri patrimoniali per l'esecutato, incrementando il debito per la sorte con i corrispondenti diritti previsti dalla tariffa forense), prima che sia decorso il termine di centoventi giorni dalla notifica del titolo esecutivo.

Da una mera esegesi sistematica dei due commi, risulta chiaro che il loro combinato disposto ha inteso rendere obbligatoria, sempre e in ogni caso, la preventiva notifica del titolo esecutivo, come condizione di ammissibilità dell'esecuzione forzata.

Proprio perché si tratta di un precetto che ha, insieme, finalità e natura sostanziali e processuali, sarebbe incongruo limitarne la portata unicamente al processo esecutivo disciplinato dal codice di rito civile.

Peraltro, scaturendo tale precetto da una fonte esterna a detto codice, la quale neppure sul piano letterale reca alcun riferimento al processo esecutivo di cui relativo libro III, sembra palesemente trattarsi di un precetto che debba avere generale applicazione, dunque a prescindere dall'ambito giurisdizionale di cui il creditore si avvalga per azionare esecutivamente il proprio credito.

Diversamente opinando, infatti, sarebbe vanificata l'effettività del precetto nella sua interezza (ossia anche in riferimento alla relativa porzione sostanziale), giacché l'amministrazione non sarebbe posta in condizione di adempiere i propri debiti, al netto di ogni ipotetico onere ulteriore, alla sola condizione di esitare le procedure di pagamento nel termine fissato dal comma 1 di detto art. 14: e ciò, da un lato, perché, se non si ritiene obbligatoria la preventiva notifica del titolo, tale termine neppure inizierebbe mai a decorrere; nonché, dall'altro lato, perché la potenziale instaurazione immediata del giudizio di ottemperanza (prima che le procedure di pagamento spontaneo, pur se tempestive e sollecite, siano completate) potrebbe comportare - contro l'espressa volontà del legislatore - l'implementazione del credito con le relative spese giudiziali (che andrebbero liquidate in ogni caso in base alla soccombenza virtuale; e di cui ormai il combinato disposto degli artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c. preclude, salvo ragioni eccezionali, ogni facoltà di compensazione).

D’altra parte, affinché il decreto ingiuntivo acquisti efficacia esecutiva – e salva la provvisoria esecutività del decreto ingiuntivo – occorre un decreto del giudice che ha pronunciato l’ingiunzione ai sensi del disposto di cui all’art. 647 c.p.c., non bastando, a tal fine, la semplice pronuncia del decreto ingiuntivo la cui notifica risulta utile ai fini della eventuale opposizione ma non già della attivazione della procedura esecutiva.

Non v’è dubbio, dunque, che il decreto ingiuntivo, regolarmente notificato ai fini della opposizione, debba essere rinotificato una volta divenuto esecutivo.

Ciò induce a ritenere senz'altro, e riassuntivamente, che:

1) l'obbligo della preventiva notifica del titolo esecutivo, nonché il correlativo termine di grazia di centoventi giorni, stabiliti dal cit. art. 14, sussistono in relazione a ogni credito pecuniario verso pubbliche amministrazioni;

2) limitatamente a tale tipo di obbligazioni, senza la preventiva notifica del titolo e finché pende il termine conseguente, "il creditore non può procedere ad esecuzione forzata" in nessuna forma: né per espropriazione, ai sensi del codice di procedura civile; né in sede di ottemperanza, ai sensi del codice del processo amministrativo;

3) altrimenti, se è stata omessa (come nel caso in esame) la preventiva notificazione del titolo, l'esecuzione - in qualunque forma e sede essa sia stata intrapresa - è inammissibile; ovvero, se sia stata attivata nella pendenza del termine predetto, è improcedibile fino alla sua infruttuosa scadenza;

4) in ogni caso, la ragione ostativa dell'esecuzione forzata è soggetta a rilievo d'ufficio, afferendo a una condizione dell'azione.

Il ricorso, al contrario, deve essere accolto con riferimento ai decreti ingiuntivi nn. 1199/2009 e 777/2008.

L’Azienda sanitaria intimata, infatti, non ha adempiuto alla propria obbligazione e non si è costituita in giudizio.

Occorre, peraltro, rilevare che ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. c), c.p.a., è ammissibile il giudizio di ottemperanza per i decreti ingiuntivi non opposti o confermati in sede di opposizione (Cons. St., sez. V, 20 aprile 2012, n. 2334).

Il decreto ingiuntivo non opposto, in quanto definisce la controversia al pari della sentenza passata in giudicato, essendo impugnabile solo con la revocazione o con l’opposizione di terzo nei limitati casi di cui all’art. 656 c.p.c., ha infatti valore di cosa giudicata anche ai fini della proposizione del ricorso per l’ottemperanza (Cons. St., sez. V, 8 settembre 2011, n. 5045; Tar Pescara 3 giugno 2013, n. 310).

Né potrebbe ritenersi che il pagamento del decreto ingiuntivo sia nel caso all’esame del Collegio impedito dall’art. 3, d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, l. 6 giugno 2013, n. 64, recante disposizioni per il pagamento dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale, tenuto conto che tali disposizioni, pur essendo state dettate per regolare l’ordinato pagamento dei debiti delle Amministrazioni sanitarie, non impediscono l’esercizio di azioni esecutive, rese poi possibili dalla richiamata sentenza n. 186 del 12 luglio 2013 della Corte costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 51, l.13 dicembre 2010, n. 220, per violazione degli artt. 24 e 111 Cost., in quanto, sospendendo prolungatamente (di proroga in proroga) la tutela esecutiva, non solo vanificava gli effetti della tutela giurisdizionale già conseguita dai creditori delle Aziende sanitarie locali, ma determinava anche disparità di trattamento tra le parti. Effetto tipico della sentenza n. 186 del 2013 è il venir meno con efficacia ex tunc della disposizione di legge incriminata e, con esso, dell’impedimento alla tutela esecutiva assicurata, nel caso di specie, dal giudizio di ottemperanza (Cons. St., sez. III, 24 dicembre 2013, n. 6237; id. 10 dicembre 2013, n. 5888).

Non può parimenti sostenersi che il Commissario ad acta nominato dal giudice non potrebbe in ogni caso procedere al pagamento, dovendo essere seguito l’ordine di priorità dei crediti stabiliti dalla Regione.

Sul punto vale osservare che il Commissario ad acta è un ausiliare del giudice (ai sensi degli artt. 21 e 114, comma 4, lett. d), c.p.a.), titolare di un potere che trova diretto fondamento nella pronuncia giurisdizionale da portare ad esecuzione; ne deriva che detto organo è legittimato, anche al di fuori delle norme che governano l’azione ordinaria degli organi amministrativi sostituiti, ad adottare ogni misura conforme al giudicato che si appalesi in concreto idonea a garantire alla parte ricorrente il conseguimento effettivo del bene della vita di cui sia stato riconosciuto titolare nel provvedimento giurisdizionale da portare ad attuazione.

L’esigenza di svincolare l’azione del Commissario dal rispetto dei vincoli procedurali ordinari dell’azione amministrativa, anche con riguardo alla disciplina procedimentale che regola l’emissione dei mandati di pagamento, trova conferma decisiva nel principio costituzionale di pienezza ed effettività della tutela di cui all’art. 24 Cost., oltre che nei principi, in tema di equità del processo ed effettività della tutela, di cui agli artt. 6 e 13 della Convenzione CEDU.

La corretta attuazione di detti principi suggerisce, infatti, l’approdo ad una soluzione esegetica che consenta la piena attuazione del precetto giudiziario con il ricorso ad ogni determinazione idonea al concreto conseguimento dello scopo, anche in deroga ai canoni ordinari dell’azione amministrativa (Cons. St., sez. III, 7 giugno 2013, n. 3124; Id., sez. V, 1 marzo 2012, n. 1194; Tar Milano, sez. III, 5 dicembre 2013, n. 2713).

Ciò stante, il Collegio deve affermare l’obbligo della A.S.L. Roma C di dare esecuzione ai decreti ingiuntivi nn. 1199/2009 e 777/2008, nei limiti di quanto ancora dovuto e così come richiesto nel ricorso per ottemperanza.

Deve altresì trovare accoglimento l’ulteriore richiesta di parte ricorrente relativa alla debenza degli ulteriori interessi maturati e maturandi sulla sorte dovuta, successivi alla data del passaggio in giudicato e sino all’effettivo soddisfo, in applicazione dell’art. 112, comma 3, prima parte, c.p.a., secondo cui “può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza….” (Tar Lazio, sez. I, 18 ottobre 2013, n. 9028).

Per l’ipotesi di ulteriore inadempienza alla scadenza del termine assegnato si nomina sin d’ora il Segretario Generale del Ministero del lavoro o un funzionario da lui delegato, Commissario ad acta per l’adozione degli atti di esecuzione necessari, da compiersi entro giorni 60 (sessanta) dalla scadenza del termine in precedenza fissato, a carico e a spese dell’Amministrazione inadempiente.

A detto Commissario l’Amministrazione dovrà tempestivamente comunicare l’avvenuto adempimento.

Conseguentemente e per i motivi esposti, il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile e, per la restante parte, deve essere accolto nei sensi di cui alla motivazione.

Le spese, in considerazione della reciproca soccombenza, possono essere compensate per intero tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,così decide:

- dichiara inammissibile il ricorso con riguardo ai decreti ingiuntivi nn. 392/2008, 469/2008, 16/2009, 72/2009, 7645/2011, 428/2009, 11409/2011;

- dichiara l’obbligo della Azienda USL Roma C di dare esecuzione, entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente decisione, ai decreti ingiuntivi nn. 1199/2009 e 777/2008 secondo quanto indicato in motivazione.

- dispone che, in caso di inutile decorso del termine assegnato per l’ottemperanza, all’esecuzione della predetta sentenza provveda il Commissario ad acta, nominato sin d’ora nella persona del Segretario Generale del Ministero del lavoro o un funzionario da lui delegato, per l’adozione dei provvedimenti di esecuzione entro ulteriori 60 (sessanta) giorni dalla scadenza del termine assegnato ed eventualmente spirato.

- pone a carico della stessa Amministrazione anche il compenso spettante a detto Commissario ad acta, nella misura che il Collegio si riserva di quantificare a conclusione dell’incarico affidatogli.

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Sapone, Presidente FF

Pierina Biancofiore, Consigliere

Alessandro Tomassetti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/07/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

PROCESSO & OTTEMPERANZA: i decreti non opposti di condanna all'equa riparazione sono ricorribili al T.A.R. per la relativa ottemperanza (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, sentenza 29 aprile 2015, n. 6208).

PROCESSO & OTTEMPERANZA: 

i decreti non opposti di condanna 

all'equa riparazione 

sono ricorribili al T.A.R. 

per la relativa ottemperanza 

(T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 

sentenza 29 aprile 2015, n. 6208)

All'inaugurazione dell'anno giudiziario del T.A.R. Lazio, Roma, il Pres. Luigi Tosti ha stigmatizzato le inefficienze "burocratiche" di altri plessi giurisdizionali (tipico il caso di specie), che inevitabilmente si riversano sul ruolo (R.G.) del Giudice amministrativo, bloccando risorse materiali e personali che ben potrebbero esser più proficuamente impiegate (v. abbattimento arretrato).

Poi parliamo (noi giuristi...) di "pluralità delle giurisdizioni", della  relativo fondamento costituzionale, dei lavori della Costituente, degli altri ordinamenti europei, dei supremi principi etc.

Sì, tutto bello e corretto, ma non si vede come in concreto il "valzer delle giurisdizioni" a fronte di un'unica fattispecie,  porta ad esigenze, problematiche e rimedi che impongono un'ottica che sempre più abbia una visione d'insieme, quindi, che si basi su "unità della giurisdizione" (in senso atecnico ovviamente)?

Massima

Ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. c, il ricorso per l’ottemperanza innanzi al giudice amministrativo è esperibile anche nei confronti dei decreti non opposti di condanna all’equa riparazione previsti dall’art. 3, l. 24 marzo 2001, n. 89 (c.d. legge Pinto), avendo essi natura decisoria su diritti soggettivi e idoneità ad assumere valore ed efficacia di giudicato e, quindi, anche per il capo degli stessi decreti che condanna alle spese e agli onorari del giudizio.

GIUDICATO & OTTEMPERANZA: riesercizio del potere e rispetto del giudicato (Cons. St., Sez. III, sentenza 8 luglio 2014, n. 3482).

GIUDICATO & OTTEMPERANZA: 

riesercizio del potere e 

rispetto del giudicato 

(Cons. St., Sez. III, 

sentenza 8 luglio 2014, n. 3482).

Massima (Avv. Filippo De Luca)

1. L’esigenza di certezza, propria del giudicato, ossia di un assetto consolidato degli interessi coinvolti, non può proiettare l’effetto vincolante nei riguardi di tutte le situazioni sopravvenute di riedizione di un potere, ove questo, pur prendendo atto della decisione del giudice, coinvolga situazioni nuove e non contemplate in precedenza.


2. La questione si pone invece ove la riedizione del potere si concreti nel valutare differentemente, in base ad una nuova prospettazione, situazioni che, esplicitamente o implicitamente, siano state oggetto di esame da parte del giudice, per cui la riedizione deve assoggettarsi a precisi vincoli e limiti.

3. L’accertamento definitivo del giudice relativo alla sussistenza di determinati presupposti relativi alla pretesa del ricorrente non può non essere vincolante nei confronti dell’azione amministrativa, secondo anche l’orientamento interpretativo della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, per la quale l’Amministrazione, in sede di esecuzione di una decisione esecutiva del giudice amministrativo, non può rimettere in discussione quanto accertato in sede giurisdizionale (in questo senso, cfr. C.E.D.U., 18 novembre 2004, Zazanis c. Grecia).

L’art. 112, comma 1, del c.p.a. impone infatti a tutte le parti l’obbligo di dare esecuzione ai provvedimenti del giudice, e soprattutto alla Pubblica Amministrazione, in un’ottica di leale ed imparziale esercizio del munus publicum e in esecuzione dei principi costituzionali scanditi dall’art. 97 Cost. e dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, ove il diritto alla esecuzione della pronuncia del giudice è considerato quale inevitabile e qualificante completamento della tutela offerta dall’ordinamento in sede giurisdizionale.

Ed invero l’esigenza di dare esecuzione secondo buona fede alla decisione giurisdizionale amministrativa è alla base di qualsiasi ricostruzione interpretativa della materia: la Pubblica Amministrazione, infatti, ha l’obbligo di soddisfare la pretesa del ricorrente vittorioso e di non frustrare la sua legittima aspettativa con comportamenti elusivi.

4. Ne consegue che la nuova attività rieditiva e valutativa non può essere espressione di una gestione ondivaga e contraddittoria del potere e, in quanto tale contrastante, nella prospettiva pubblicistica, con il principio costituzionale del buon andamento e, in quella privatistica, con i principi di correttezza e buona fede, specie quando è la stessa Amministrazione a riesaminare il dictum del giudice.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6686 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Francesco Maria Solivetti, rappresentato e difeso dagli avv. Isabella e Aldo Loiodice, con domicilio eletto presso gli stessi in Roma, via Ombrone, 12; 

contro

IFO - Istituti Fisioterapici Ospitalieri di Roma, rappresentati e difesi dall'avv. Franco Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Giovanni Paisiello 55;
Mauro Caterino; 

per l’ ottemperanza

della sentenza del CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE III n. 03578/2013, resa tra le parti, concernente selezione per conferimento incarico di sostituzione del dirigente responsabile UOC di radiologia e diagnostica per immagini c/o Istituto Regina Elena di Roma

Visti il ricorso in ottemperanza, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di IFO - Istituto Fisioterapici Ospitalieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2014 il Cons. Vittorio Stelo e udita l’ avvocato Loiodice Isabella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 3578 del 14 giugno 2013 depositata il 5 luglio 2013 questa Sezione, accogliendo parzialmente, con compensazione delle spese, l’appello proposto dal dott. Francesco Maria Solivetti, ha annullato la procedura indetta dagli I.F.O. (Istituti Fisioterapici Ospedalieri) di Roma per l’affidamento dell’incarico di sostituzione del Dirigente responsabile della U.O.C. Radiologia e Diagnostica per Immagini presso l’Istituto Regina Elena di Roma, effettuata ai sensi dell’art. 18 del C.C.N.L. del S.S.N. (Servizio Sanitario Nazionale) 1998-2001.

2.1. Con ricorso notificato il 6 settembre 2013 il dott. Solivetti ha chiesto, ai sensi dell’art. 112 c.p.a., l’ottemperanza della suddetta sentenza previa sospensiva della nuova procedura selettiva attivata con nota del 26 agosto 2013 dall’Istituto Regina Elena senza però che fosse invitato il medesimo, peraltro già chiamato a partecipare a quella precedente, annullata con la sentenza succitata.

2.2. Con decreto monocratico n. 3434 del 9 settembre 2013 e poi con ordinanza cautelare n. 3884 del 9 ottobre 2013 questa Sezione ha sospeso la nuova procedura, e, ritenuto che l’invito in data 26 agosto 2013, non inviato ad dott. Solivetti per di più immotivatamente, veniva in concreto a disattendere ed eludere il dictum del giudice, ha disposto che, al fine di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale in conseguenza della citata sentenza, l’interessato dovesse essere comunque ammesso a partecipare alla procedura selettiva di cui trattasi assegnando il termine di 10 giorni per la presentazione dell’istanza.

3.1. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 29 novembre 2013 e depositato il 9 dicembre 2013, il dott. Solivetti ha chiesto la nomina di un Commissario ad acta per la piena esecuzione della sentenza n. 3578/2013 con la riattivazione e la conclusione della procedura a suo tempo annullata ovvero, in subordine, di ordinare agli I.F.O. lo stesso adempimento stabilendo le concrete modalità e termini certi, nonché una penale per ogni ingiustificato ritardo da parte dell’Amministrazione nell’esecuzione del giudicato.

L’interessato ha comunicato di essere stato in effetti invitato, con nota del 10 settembre 2013, a seguito della citata ordinanza n. 3884/2013, alla nuova procedura, che a suo dire è stata ingiustificatamente interrotta per più di due mesi nonostante una diffida in data 14 novembre 2013, con la illegittima prosecuzione della copertura del posto in questione ad interim sempre da parte dell’altro dirigente dott. Caterino.

3.2. Con memoria depositata il 1° febbraio 2014 il dott. Solivetti ha comunicato che, con deliberazione n. 9 del 16 gennaio 2014, il Direttore generale ha assegnato al dott. Caterino, su proposta del direttore sanitario aziendale, l’incarico di cui trattasi fino alla nomina del titolare, ai sensi dell’art. 12 del Regolamento aziendale e 18 del vigente C.C.N.L. del Comparto e in asserita ottemperanza della sunnominata sentenza.

Ad avviso dell’interessato tale provvedimento costituisce una palese violazione del giudicato per non aver rinnovato la precedente procedura bensì aver effettuato altra procedura del tutto diversa, per cui chiede la dichiarazione di nullità dei nuovi atti, anche per illegittimità riguardanti la incompetenza del Direttore sanitario, la valutazione del servizio di fatto svolto dal controinteressato e la mancata approvazione del regolamento aziendale da parte della Regione.

Si insiste per la celere e corretta conclusione della riedizione della selezione annullata, con condanna degli I.F.O. al pagamento di significativa somma a titolo di spese e trasmissione degli atti alla Corte dei Conti per danno erariale.

3.3. Gli I.F.O. si sono costituiti con memoria depositata il 7 febbraio 2014, eccependo l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti in quanto notificato al dott. Caterino presso il domicilio eletto nel giudizio ormai definito e non presso il suo domicilio reale, non consentendone così la costituzione in giudizio.

Si deduce altresì l’inammissibilità della richiesta di declaratoria di nullità della citata deliberazione n. 9/2014, che estende il thema decidendum ed è stata introdotta con memoria difensiva non notificata alle parti e soprattutto al controinteressato.

Nel merito, l’incarico in questione è stato attribuito a quest’ultimo su proposta del direttore sanitario che ha valutato comparativamente i due curriculum, e ciò procedendo con una nuova selezione effettuata secondo le disposizioni vigenti in materia e asseritamente in ottemperanza della detta sentenza n. 3578, che ha sì annullato la precedente procedura ma non ha disposto l’obbligo di rinnovarla con le stesse modalità della procedura annullata.

4. La Sezione, con ordinanza n. 1297 del 18 febbraio 2014 depositata il 14 marzo 2014, ha ordinato al ricorrente l’integrazione del contraddittorio, ai sensi dell’art. 49 c.p.a., nei confronti del dr. Mauro Caterino, contro interessato, e il dr. Solivetti ha provveduto a notificare gli atti del contenzioso all’esame tramite raccomandata postale con ricevuta di ritorno in data 27 marzo con schermata di consegna sul sito delle Poste il 2 aprile 2014.

5.1. Il dr. Solivetti ha proposto quindi un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato agli I.F.O. e al dr. Caterino con raccomandata postale a. r. del 28 marzo 2014 con schermata di consegna il 7 aprile 2014, depositato il 27 febbraio e il 4 aprile 2014, sempre per l’esecuzione della sentenza n. 3578/2013, con il quale si riproducono le censure avverso la nuova procedura e si riassumono le richieste fin qui pretese e cioè: 1) dichiarazione di nullità di ogni provvedimento adottato in violazione di quella sentenza; 2) nomina di Commissario ad acta ai fini della rinnovazione e conclusione della selezione annullata entro termini certi e prestabiliti; 3) in subordine, ordine all’Amministrazione per l’adempimento delle stesse operazioni; 4) penale anche per l’ingiustificato ritardo.

Ha altresì presentato istanza di abbreviazione dei termini ai sensi dell’art. 53, c.p.a., depositata il 27 febbraio 2014 e, con disposizione presidenziale in calce datata 26 marzo 2014, la camera di consiglio, già fissata al 19 giugno 2014, è stata anticipata all’8 maggio 2014.

5.2. Gli I.F.O. con memoria depositata il 13 aprile 2014 hanno replicato ribadendo le argomentazioni già svolte in precedenza, sottolineando altresì l’irrilevanza in questa sede e comunque l’infondatezza delle censure relative alla nuova procedura.

6.1. Nella camera di consiglio dell’8 maggio 2014 la trattazione della causa è stata ancora rinviata al 5 giugno 2014 non essendo pervenuta la cartolina attestante l’avvenuta consegna del plico postale, con gli atti del contenzioso, al destinatario controinteressato.

6.2. Il 4 giugno 2014 il ricorrente ha depositato l’originale della nuova notificazione di tutti gli atti effettuata tramite Ufficiale giudiziario addetto all’U.N.E.P. presso la Corte di appello di Viterbo il 16 maggio 2014 con consegna a mano del figlio convivente del destinatario.

6.3. La causa, rinviata nella camera di consiglio del 9 giugno per garantire i termini a tutela della difesa del controinteressato, alla camera di consiglio del 19 giugno 2014 è stata trattenuta in decisione.

7.1. Sul piano generale la Sezione, in materia di ottemperanza al giudicato, intende uniformarsi alla giurisprudenza ormai consolidatasi in materia (cfr., fra le altre, A.P. n. 2/2013; III n. 2690 e 5519/2012) e agli orientamenti già espressi in quella sede ai quali si fa richiamo anche per esigenze di economia processuale.

Orbene, è indubbio che i ricorsi per l’ottemperanza al giudicato sono consentiti laddove si propongono questioni concernenti l’esatto significato e la portata della sentenza da eseguire ed in effetti si pongono in ogni caso questioni di natura cognitoria circa la concreta ed esatta esecuzione del giudicato relativo alla pretesa rivendicata dal ricorrente il quale, con autonomo giudizio di ottemperanza, non può che tendere a conseguire tutta l’utilità scaturente dalla pronuncia giurisdizionale a suo dire illegittimamente negata dall’Amministrazione con un comportamento elusivo.

Si sottolinea che l’esigenza di certezza, propria del giudicato, ossia di un assetto consolidato degli interessi coinvolti, non può proiettare l’effetto vincolante nei riguardi di tutte le situazioni sopravvenute di riedizione di un potere, ove questo, pur prendendo atto della decisione del giudice, coinvolga situazioni nuove e non contemplate in precedenza.

La questione si pone invece ove la riedizione del potere (come nel caso in esame) si concreti nel valutare differentemente, in base ad una nuova prospettazione, situazioni che, esplicitamente o implicitamente, siano state oggetto di esame da parte del giudice, per cui la riedizione deve assoggettarsi a precisi vincoli e limiti.

Quindi l’accertamento definitivo del giudice relativo alla sussistenza di determinati presupposti relativi alla pretesa del ricorrente non potrà non essere vincolante nei confronti dell’azione amministrativa, secondo anche l’orientamento interpretativo della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, per la quale l’Amministrazione, in sede di esecuzione di una decisione esecutiva del giudice amministrativo, non può rimettere in discussione quanto accertato in sede giurisdizionale (in questo senso, cfr. C.E.D.U., 18 novembre 2004, Zazanis c. Grecia).

Resta inteso comunque che l’art. 112, comma 1, del c.p.a. imponga a tutte le parti l’obbligo di dare esecuzione ai provvedimenti del giudice, e ciò soprattutto per la Pubblica Amministrazione, in un’ottica di leale ed imparziale esercizio del munus publicum e in esecuzione dei principi costituzionali scanditi dall’art. 97 Cost. e dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (ove il diritto alla esecuzione della pronuncia del giudice è considerato quale inevitabile e qualificante completamento della tutela offerta dall’ordinamento in sede giurisdizionale).

Ed invero l’esigenza di dare esecuzione secondo buona fede alla decisione giurisdizionale amministrativa è alla base di qualsiasi ricostruzione interpretativa della materia: la Pubblica Amministrazione, infatti, ha l’obbligo di soddisfare la pretesa del ricorrente vittorioso e di non frustrare la sua legittima aspettativa con comportamenti elusivi.

Ne consegue che la nuova attività rieditiva e valutativa non può essere l’espressione di una gestione ondivaga e contraddittoria del potere e in quanto tale contrastante, nella prospettiva pubblicistica, con il principio costituzionale del buon andamento e, in quella privatistica, con i principi di correttezza e buona fede, specie quando è la stessa Amministrazione a riesaminare il dictum del giudice.

7.2. Nella specie, a fronte di un giudicato di accoglimento dell’appello che, nell’annullare l’atto della procedura selettiva per l’incarico dirigenziale in questione, rimetteva all’Amministrazione l’obbligo di riattivare la procedura stessa, il presente ricorso è volto di certo a stabilire l’effettività dell’esecuzione della sentenza, ed in particolare se l’Amministrazione abbia ottemperato alla pronuncia del giudice con apposita verifica delle conseguenti determinazioni assunte.

La domanda proposta dal ricorrente in sede di ottemperanza mira dunque ad evidenziare che l’accertamento giurisdizionale aveva avuto ad oggetto determinati presupposti della pretesa sostanziale dedotta in sede cognitiva, in relazione ai quali si doveva ritenere esteso l’effetto del giudicato, con conseguente esistenza in proposito di un vero e proprio vincolo per la riedizione dell’azione amministrativa, che sarebbe stato infranto dalla susseguente attività amministrativa, e che avrebbe in pratica eluso il decisum mediante un artificio logico consistente nell’adozione di un differente percorso logico motivazionale procedurale.

Il ricorso di cui trattasi è pertanto ammissibile.

7.3. Ciò detto, ai fini della necessaria delimitazione della materia del contendere, si deve precisare che la vertenza in questione si incentra in concreto nell’accertare se la citata deliberazione n. 9 del 14 gennaio 2014, adottata dagli I.F.O.e recante l’assegnazione temporanea ad altro concorrente del posto di dirigente medico dell’U.O.C. presso l’Istituto Regina Elena di Roma, costituisce, come asserito dal ricorrente, elusione del giudicato formatosi sulla nominata sentenza n. 3578/2013, ovvero, come invece sostenuto dagli I.F.O., esecuzione del giudicato stesso, attesa anche la definitività del provvedimento in parola, non impugnato autonomamente.

Orbene, alla luce proprio delle precedenti considerazioni, emerge chiaramente e oggettivamente l’intendimento dell’Amministrazione di aggirare ancora la decisione del giudice, asseritamente in esecuzione della nominata sentenza, attivando invece una diversa procedura selettiva per lo stesso posto a suo tempo oggetto di altra procedura annullata da questo Collegio per una serie di illegittimità.

L’Amministrazione era tenuta quindi, per l’appunto in ottemperanza a detta sentenza, a modificare i provvedimenti a suo tempo adottati con specifico riguardo proprio alle articolate argomentazioni svolte dalla Sezione e pure il nuovo recente provvedimento avrebbe dovuto essere fornito di adeguata motivazione in ordine alla scelta della nuova procedura al momento assunta.

Ciò stante, emerge evidente che la contestata deliberazione n. 9/2014, a una attenta lettura, non si appalesa coerente e conforme al dictum di quella sentenza, posto che la stessa non contiene alcuna specifica argomentazione al riguardo, limitandosi alla mera tautologica affermazione “al fine di uniformarsi a quanto disposto dal Consiglio di Stato” senza dare alcuna ragione circa l’alternativa della mancata riattivazione della precedente procedura selettiva, che la sentenza ha fatto “rivivere”, e senza procedere quindi eventualmente a una motivata revoca della stessa.

Si soggiunge che laddove la Sezione ha fatto riferimento alla “rinnovazione” della procedura quale piena soddisfazione dell’interessato, intendeva proprio la rinnovazione della precedente procedura e non di una qualsiasi procedura, come sostenuto dagli I.F.O., invero illogicamente.

8.1. Ne consegue che il ricorso in epigrafe va accolto con il conseguente annullamento della citata deliberazione n. 9/2014 e atti connessi e con l’obbligo per l’Amministrazione di riattivare, entro 30 giorni dalla notifica o comunicazione della presente pronuncia, e concludere sollecitamente, entro e non oltre i successivi 60 giorni, la precedente procedura selettiva emendata dai vizi di legittimità censurati da questa Sezione con la sentenza n. 3578/2013.

In caso di ulteriore inerzia, si dispone fin da ora la nomina di un Commissario ad acta nella persona del Prefetto di Roma o suo funzionario delegato, che procederà, entro il termine di 60 giorni dal ricevimento dell’istanza in proposito presentata dal ricorrente, agli stessi adempimenti avvalendosi degli uffici degli I.F.O. con spese a carico degli Istituti stessi.

L’accoglimento del ricorso in ottemperanza con la rinnovazione della procedura a suo tempo annullata soddisfa in concreto la pretesa del ricorrente ed esime dal valutare le censure dedotte specificatamente avverso la nuova procedura.

Copia degli atti relativi al presente giudizio di ottemperanza verrà inviata, a cura della Segreteria della Sezione, alla Procura della Corte dei Conti per quanto di competenza.

8.2. Tenuto conto del tempo trascorso e del comportamento dell’Amministrazione si ritiene di condannare gli I.F.O. al pagamento delle spese del presente giudizio come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso in ottemperanza, come in epigrafe proposto, lo accoglie

e, per l'effetto, annulla gli atti impugnati e dispone la rinnovazione della precedente procedura selettiva da parte degli IFO nei termini di cui in motivazione.

In caso di inerzia è nominato fin da ora commissario ad acta il Prefetto di Roma o funzionario delegato per procedere agli stessi adempimenti come in motivazione.

Dispone l’invio di copia degli atti relativi al presente giudizio alla Procura della Corte dei Conti per quanto di competenza.

Condanna la controparte costituita (I.F.O.) al pagamento delle spese di giudizio da liquidarsi in € 3000,00 (tremila), oltre agli accessori dovuti per legge, a favore del ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Carlo Deodato, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/07/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)