NOZIONE DI INTERVENTO EDILIZIO UNITARIO & DEFINIZIONE DI SAGOMA (Cons. St., Sez.VI, sentenza 15 marzo 2013 n. 1564).

EDILIZIA:
NOZIONE DI INTERVENTO EDILIZIO UNITARIO & DEFINIZIONE DI SAGOMA 

(Cons. St., Sez.VI, sentenza 15 marzo 2013 n. 1564)

Massima

1. La sostituzione della s.c.i.a. alla d.i.a è stata prevista in via generale con l’art. 49, comma 4-ter, del decreto-legge n. 78 del 2010, con entrata in vigore dal 31 luglio 2010; si è poi avvertita la necessità di precisare la portata di tale sostituzione riguardo alla normativa in materia edilizia con un ulteriore intervento legislativo, disposto con l’articolo 5, comma 1, lett. b) e comma 2, lett. c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, per il quale le disposizioni sulla s.c.i.a. si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinate dal d.P.R. n. 380 del 2001 “con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire”.

2.  Al riguardo si osserva che: ai sensi dell’art. 22, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, “in alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante denuncia di inizio attività: a) gli interventi di ristrutturazione di cui all’art. 10, comma 1, lett. c)”; l’intervento in questione, ossia un (reiterato eppoi sanato) "recupero di sottotetto a uso abitativo" è stato qualificato quale ristrutturazione dalla legislazione regionale (art. 3, comma 2, della legge regionale n. 15 del 1996; art. 64, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005), per cui per la fattispecie in esame la s.c.i.a. non risulta sostitutiva della d.i.a.; tale conclusione deve essere applicata al caso di specie, il cui procedimento si è svolto tra il 19 ottobre 2010 (data di presentazione della d.i.a.) e il 22 giugno 2011 (data di adozione del diniego di sanatoria) e, perciò, nel periodo di oggettiva incertezza sull’ambito di riferibilità della s.c.i.a. alla normativa speciale in materia edilizia, non potendosi ritenere dirimente e obbligatoria, nel frattempo, l’interpretazione data con lo strumento della circolare e risultando confermata la detta incertezza dalla necessità del ricorso al successivo intervento chiarificatore reso con il decreto-legge n. 70 del 2011.

3.  La definizione della “sagoma” di un edificio quale “conformazione planovolumetrica della costruzione ed il suo perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale, ovvero il contorno che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali con gli aggetti e gli sporti”, è quella consolidata in giurisprudenza, anche penale (cfr. Cass., III: 9 ottobre 2008, n. 38408; 6 febbraio 2001, n. 9427), e da ultimo ripresa dalla Corte costituzionale (sentenza 23 novembre 2011, n. 309) a proposito della stessa l.r. Lombardia n. 12 del 2005.

4.  Quanto alla fattispecie concreta ed alla rilevazione dell’intervento edilizio come unitario appare corretta sia per la stretta ed oggettiva coerenza delle opere rispetto all’innovazione dell’edificio, sia per la stessa qualificazione operata dall’interessata, dovendosi tenere conto che già nella d.i.a di data 3 aprile 2009  veniva anche denunciato il “recupero di sottotetto a uso abitativo ex LR 12/05” e che con la d.i.a. presentata il 19 ottobre 2010  erano altresì denunciati un intervento ugualmente denominato ai sensi degli articoli 63 e seguenti della detta legge regionale, insieme con un intervento di variante essenziale dei progetti di data 3 aprile 2009, e perciò, in quanto tale, idoneo a modificare le linee essenziali degli stessi; con la domanda di sanatoria poi si denunciano opere di “ristrutturazione edilizia” descritte per “recupero abitativo del sottotetto dell’edificio”, risultando perciò pertinente che le opere di cui alla prima d.i.a. siano riferite agli “interventi realizzati di cui si richiede la sanatoria” nel provvedimento di diniego della stessa.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8194 del 2012, proposto da

Com. Univ s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, da. IMG s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, da Berni Lorenzo, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Ercole Romano, Aldo Russo e Natalino Irti, con domicilio eletto presso Natalino Irti in Roma, via Andrea Vesalio, 22; 

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele Izzo, Maria Rita Surano e Antonello Mandarano, con domicilio eletto presso Raffaele Izzo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;

Regione Lombardia, non costituita nel presente grado del giudizio; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - MILANO: SEZIONE II n. 1897/2012, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2013 il consigliere Maurizio Meschino e uditi per le parti gli avvocati Mandarano e Romano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Com. Univ s.r.l., la I.M.G. s.r.l. e il signor Lorenzo Berni (in seguito “ricorrenti”), con il ricorso n. 250 del 2011 e con il ricorso n. 2615 del 2011, integrato con motivi aggiunti, proposti al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, hanno chiesto l’annullamento:

- quanto al ricorso n. 250 del 2011:

-del provvedimento del dirigente del settore sportello unico per l'edilizia in data 19 novembre 2010 pratica n. 8596/2010, concernente sospensione lavori e diffida a proseguire opere d.i.a. relative a recupero abitativo di sottotetto nell'edificio sito in Milano, via San Damiano n. 2; nonché, come mezzo al fine, dell'art. 18.5.2 delle n.t.a. del p.r.g. del comune di Milano (variante adottata con delibera c.c. n. 50 del 26 marzo 2001 ed approvata con delibera c.c. n. 87 del 19 ottobre 2006); di tutti gli atti preordinati e connessi;

- quanto al ricorso n. 2615 del 2011:

-quanto al ricorso principale, del provvedimento del dirigente del settore sportello unico per l'edilizia in data 22 giugno 2011 p.g. n. 470021/2011, notificato in data 29 giugno 2011, recante diniego dell'istanza di permesso di costruire in sanatoria del 30 dicembre 2010 p.g. 1009793/2010 e ordine di demolizione e ripristino nello stato quo ante entro 120 giorni dalla ricezione del medesimo provvedimento, in relazione a recupero abitativo di sottotetto nell'edificio sito in Milano, via San Damiano n. 2; nonché, come mezzo al fine, dell'art. 18.5.2 delle n.t.a. del p.r.g. del comune di Milano; di ogni atto preordinato e connesso, ivi compreso il presupposto avviso di diniego della sanatoria ex art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 in data 28 febbraio 2011 pg 220468/011;

-quanto ai motivi aggiunti, depositati il 16 aprile 2012, della delibera del consiglio comunale di Milano n. 60 in data 21 novembre 2011, relativa alla revoca della delibera 4 febbraio 2011 n. 7 (approvazione del p.g.t.) nel punto in cui dispone di mantenere in vita la precedente delibera di adozione del medesimo p.g.t. al fine di sostenere misure di salvaguardia su progetti edilizi contrastanti con le sue previsioni.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione seconda, con la sentenza n. 1897 del 2012, ha dichiarato improcedibile il ricorso n. 250 del 2011; ha respinto il ricorso principale n. 2615 del 2011 e ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti. Ha compensato tra le parti le spese del giudizio.

3. Con l’appello in epigrafe è chiesto l’annullamento in parte qua della sentenza di primo grado, con domanda cautelare di sospensione dell’esecutività.

Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2012 l’esame della domanda cautelare è stato abbinato alla trattazione della controversia nel merito.

4. All’udienza del 26 febbraio 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Nell’appello la sentenza di primo grado è impugnata per i motivi che sono di seguito sintetizzati.

1.1. Violazione dell’art 33 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia; in seguito “Testo unico”); errore nel presupposto di fatto e di diritto.

La sentenza sarebbe errata poiché:

-a) vi è ritenuta l’unitarietà dell’intervento edilizio per cui è causa, come anche erroneamente ritenuto dall’Amministrazione, mentre si tratta di due interventi distinti, il primo dei quali, non contestato, è stato attivato con d.i.a. del 2009, con destinazione abitativa del sottotetto non quale recupero abitativo ai sensi dell’art. 63 della legge regionale della Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) ma per traslazione di una superficie lorda di pavimento (s.l.p.), e, il secondo, con d.i.a. in variante presentata il 19 ottobre 2010, comportante una vetrata sostitutiva delle precedenti finestre, oggetto dell’impugnato provvedimento comunale del 19 novembre 2010 (pratica n. 8596/2010) di sospensione dei lavori e diffida a proseguire; è seguita la presentazione da parte della s.r.l Com.Univ. della domanda di permesso costruire in sanatoria per i medesimi interventi che è stata rigettata, previo preavviso ex art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, con provvedimento comunale del 22 giugno 2011 (p.g. n. 470021/2011) anche impugnato;

- b) il primo giudice ha quindi ritenuto la d.i.a presentata il 19 ottobre 2010 come recante il recupero abitativo del sottotetto con l’effetto dell’innalzamento dell’edificio, per innalzamento della falda, e conseguente modifica della sagoma dello stesso, mentre, si deduce nell’appello, da un lato, con la detta d.i.a. si è perseguito il recupero abitativo del sottotetto con il solo intervento sulle vetrate sulla falda preesistente, senza alcuna incidenza sul colmo del tetto e sulla gronda, e, dall’altro, il primo giudice si è riferito ad una nozione di sagoma difforme da quella del regolamento edilizio comunale che, correttamente, vi include la sola volumetria abitabile, avendo trascurato, inoltre, l’applicabilità nella specie dell’art. 64 della legge regionale n. 12 del 2005 che consente l’apertura nei sottotetti di finestre e strutture simili per ragioni di salubrità;

- c) non è stata rilevata l’erroneità del riferimento del diniego di sanatoria alla pretesa violazione del P.G.T. in salvaguardia (il cui art. 13, comma 2, della n.t.a. consente interventi di ristrutturazione edilizia solo con mantenimento della sagoma e del sedime), riguardando tale normativa le nuove costruzioni;

- d) è affermata dal primo giudice l’inapplicabilità nella specie dell’istituto della s.c.i.a. introdotto dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), mentre, secondo l’interpretazione di tale normativa data dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, essendo qualificato l’intervento in questione come “ristrutturazione edilizia” ai sensi dell’art. 3, comma 2, della legge regionale della Lombardia 15 luglio 1996, n. 15 (Recupero ai fini abitativi dei sottotetti esistenti) e del citato art. 64 della legge regionale n. 12 del 2005, la s.c.i.a. si applica anche alle attività edilizie per le quali era consentita la d.i.a.

1.2. Violazione ed erronea interpretazione dell’art. 18.5.2. delle n.t.a del p.r.g. del Comune di Milano

Il primo giudice ha ritenuto che l’edificio in questione rientri nel divieto, posto dalla norma citata, di eseguire negli “immobili esistenti” al 1940 interventi di recupero dei sottotetti comportanti variazione delle altezze di gronda, di colmo e della pendenza delle falde del tetto, con ciò trascurando che, nella specie, i caratteri originari dell’edificio sono stati radicalmente variati con opere eseguite nel tempo che lo hanno, in sostanza, ricomposto come nuovo; né lo scopo della normativa può essere individuato nella salvaguardia della morfologia attuale di ogni edificio anteriore al 1940 pure profondamente modificato essendo inoltre intervenuto, per il caso in esame, il parere di compatibilità dell’intervento espresso dalla Commissione paesaggistica.

1.3. Violazione dell’art. 1 della legge regionale n. 15 del 1996 e degli articoli 63 e seguenti della legge regionale n. 12 del 2005.

Nella sentenza è anche respinta la censura di illegittimità del citato art. 18. 5.2. delle n.t.a. del p.r.g. per violazione della legislazione regionale sul recupero dei sottotetti, che sussiste, deducono gli appellanti, poiché la detta norma del p.r.g., in quanto approvata nel 2001, è in contrasto con la legge regionale n. 15 del 1996 all’epoca vigente, per la quale il recupero dei sottotetti a fini abitativi è in linea di principio consentito, ricorrendone le condizioni, anche in deroga agli strumenti urbanistici, e i Comuni, nel termine di centottanta giorni dall’entrata in vigore della legge, possono soltanto escludere da ciò parti del territorio non riguardanti, peraltro, le zone A e B (art.1, comma 7).

Il primo giudice ha in particolare ritenuto inapplicabile la normativa regionale al caso di specie poiché l’edificio in questione rientra nella zona A, ciò che, al contrario, dimostra l’illegittimità della disciplina comunale in quanto non limitata alla deroga della legge regionale da questa consentita; così come è erroneo il riferimento all’art. 65, comma 1-bis, della legge regionale n. 12 del 2005, pure fatto nella sentenza, poiché la possibilità ivi prevista di esclusione dall’applicazione della norma sul recupero dei sottotetti di “determinate tipologie di edifici” non può essere ricondotta al semplice criterio della datazione degli edifici stessi.

1.4. Violazione dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 13 della legge regionale n. 12 del 2005; sviamento di potere.

Il primo giudice, avendo affermato la legittimità del provvedimento impugnato in quanto sorretta dalla legittimità anche di uno solo dei suoi motivi, ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti proposti in primo grado avverso la sopravveniente delibera comunale, n. 60 del 2011, con cui si è revocata l’approvazione del P.G.T. ritenendo di mantenere in vita, al contempo, la delibera di adozione del piano per consentire la permanenza delle misure di salvaguardia.

Sussiste invece l’interesse dei ricorrenti alle censure dedotte in primo grado poiché dall’annullamento della detta delibera deriverebbe la caducazione di uno motivi posti a base del diniego di sanatoria con possibile rinnovazione del procedimento; il Comune infatti non può revocare il solo atto di approvazione del piano, tanto più a fronte di conclamate necessità di incisive revisioni dello stesso, lasciandone sussistere effetti ormai consumati; si deve inoltre richiamare che, decorso il termine di 90 giorni per l’approvazione definitiva del piano di cui all’art. 13, comma 7, della legge regionale n. 12 del 2005, decade l’efficacia degli effetti esterni al procedimento sostenibili sulla base della sola intervenuta adozione del piano.

2. Le censure così sintetizzate sono infondate per le ragioni che seguono.

2.1. La rilevazione dell’intervento edilizio come unitario appare corretta sia per la stretta ed oggettiva coerenza delle opere rispetto all’innovazione dell’edificio, sia per la stessa qualificazione operata dall’interessata, dovendosi tenere conto che già nella d.i.a di data 3 aprile 2009 (documento n. 8 della produzione della parte ricorrente in primo grado relativo alla richiesta di autorizzazione paesaggistica) veniva anche denunciato il “recupero di sottotetto a uso abitativo ex LR 12/05” e che con la d.i.a. presentata il 19 ottobre 2010 (documento n. 9) erano altresì denunciati un intervento ugualmente denominato ai sensi degli articoli 63 e seguenti della detta legge regionale, insieme con un intervento di variante essenziale dei progetti di data 3 aprile 2009, e perciò, in quanto tale, idoneo a modificare le linee essenziali degli stessi; con la domanda di sanatoria poi (documento n. 7 del fascicolo dell’Amministrazione in primo grado) si denunciano opere di “ristrutturazione edilizia” descritte per “recupero abitativo del sottotetto dell’edificio”, risultando perciò pertinente che le opere di cui alla prima d.i.a. siano riferite agli “interventi realizzati di cui si richiede la sanatoria” nel provvedimento di diniego della stessa (punto B del provvedimento; documento n. 9 del fascicolo dell’Amministrazione).

2.2. La definizione della “sagoma” di un edificio accolta dal primo giudice, quale “conformazione planovolumetrica della costruzione ed il suo perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale, ovvero il contorno che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali con gli aggetti e gli sporti”, è quella consolidata in giurisprudenza, anche penale (cfr. Cass., III: 9 ottobre 2008, n. 38408; 6 febbraio 2001, n. 9427), e da ultimo ripresa dalla Corte costituzionale (sentenza 23 novembre 2011, n. 309) a proposito della stessa l.r. Lombardia n. 12 del 2005.

A questi fini rileva la qualificazione dell’intervento che, con la d.i.a. del 2010, è stato riferito agli articoli 63, 64 e 65 della legge regionale n. 12 del 2005, individuandosi di conseguenza quale “ristrutturazione edilizia” (art. 64, comma 2, con rinvio all’art. 27, comma 1, lett. d) e perciò vincolata in linea di principio alla non modificazione della sagoma dell’edificio, ai sensi della normativa regionale e statale [(art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380)].

Ciò rilevato, esaminati gli elaborati grafici allegati alla d.i.a. del 2010 (cfr. in particolare gli elaborati 5 e 13 sullo stato di fatto e sul progetto, recanti entrambi il “prospetto sezioni”, l’elaborato 10, in cui sono rappresentate le costruzioni e le demolizioni, e l’elaborato 14, con “viste 3D”) risultano variazioni incidenti sulla sagoma del fabbricato con innalzamento della falda, come ritenuto dal primo giudice sulla base della documentazione fotografica allegata al verbale di sopralluogo del 16 novembre 2010, al cui esito è stato emanato l’impugnato provvedimento del Comune, di pari data, di sospensione lavori e diffida a proseguire le opere.

2.3. In questo quadro assume rilievo decisivo l’applicabilità al caso di specie dell’articolo 18.5.2. delle n.t.a del p.r.g. per il quale “Gli interventi edilizi relativi al recupero dei sottotetti ai fini abitativi riguardanti gli immobili esistenti all’anno 1940, accertabili sulle mappe catastali storiche dell’epoca e nell’archivio comunale dei progetti edilizi, non possono comportare alterazioni delle altezze di colmo e di gronda e delle linee di pendenza delle falde dei tetti; pertanto, le altezze e le pendenze massime di cui all’art. 2 della L.R. 15 luglio 1996, n. 15, come modificato dall’art. 6 della L.R. 19 novembre 1999, n. 322, devono intendersi quelle esistenti.”.

La questione riveste nella specie particolare delicatezza poiché, come mostrato nella “Relazione storico-architettonica asseverata”, in atti, e allegate schede catastali storiche con “comparazione per immagini”, l’edificio, risalente agli inizi del 1900, è stato oggetto di modifiche di certo non marginali dopo il 1940, consistenti in particolare negli anni sessanta proprio nel sopralzo con la costruzione di tre nuovi livelli, con due nuovi piani abitabili, il quarto e il quinto, e il piano sesto sottotetto non abitabile, con incidenza complessiva di indubbia rilevanza sulla configurazione dell’edificio.

Ciò nonostante si deve osservare che l’edificio non appare radicalmente diverso da quello originario, come sarebbe stato in caso di completa distruzione e ricostruzione con tutt’altra forma architettonica o, anche, con sopralzo caratterizzato da una palese diversità morfologica o di materiali, essendo stato sovrapposti i nuovi piani in continuità estetica e costruttiva con quelli preesistenti ed essendo rimasto l’intero edificio coerente con il contesto edilizio circostante per tipologia e dimensioni.

D’altro lato è dato di comune esperienza che le modifiche intervenute riguardano numerosissimi edifici di data anteriore al 1940, per effetto delle complesse vicende storiche, economiche e sociali seguite nel tempo e delle connesse trasformazioni edilizie, cosicché in questo contesto, come correttamente osservato dal primo giudice, il citato articolo 18.5.2. resterebbe in sostanza inapplicato; è ragionevole assumere, infatti, che pochi edifici siano restati del tutto identici dopo il 1940, essendo volta la norma proprio allo scopo di salvaguardare quelli da allora “esistenti” per conservarne la tipologia di base, se non del tutto cancellata, e la caratterizzazione che ne deriva per le aree storiche della città.

2.4. Né l’articolo citato risulta in contrasto con la legge regionale n. 15 del 1996 sul recupero abitativo dei sottotetti (abrogata poi dalla legge n. 12 del 2005), essendo compatibile con la ratio della detta legislazione, di favore per il recupero abitativo, la particolare disciplina di tutela degli edifici storici qui in esame, poiché recante non il divieto di procedere al recupero ma soltanto la prescrizione di farlo senza alterazioni alle altezze di colmo e di gronda e delle linee di pendenza delle falde; neppure rileva al riguardo l’art. 1, comma 7, della citata legge regionale n. 15 del 1996, poiché relativo alla possibilità di escludere dall’applicazione della normativa “parti del territorio” (limitatamente alle zone C e D), laddove qui si tratta della disciplina di edifici singoli in ragione della loro datazione storica, secondo una ratio, quindi, del tutto diversa e particolare, confermata poi con l’art. 65, comma 1-bis, della legge regionale n. 12 del 2005, con il quale, ribadita la possibilità da parte dei Comuni di escludere dall’applicazione della normativa sul recupero dei sottotetti “parti del territorio”, si specifica che essi possono ulteriormente disporre tale esclusione per “tipologie di edifici” (non essendo irragionevole che la tipologia sia individuata in relazione alla datazione degli stessi).

2.5. La sostituzione della s.c.i.a. alla d.i.a è stata prevista in via generale con l’art. 49, comma 4-ter, del già citato decreto-legge n. 78 del 2010, con entrata in vigore dal 31 luglio 2010, essendosi poi avvertita la necessità di precisare la portata di tale sostituzione riguardo alla normativa in materia edilizia con un ulteriore intervento legislativo, disposto con l’articolo 5, comma 1, lett. b) e comma 2, lett. c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, per il quale le disposizioni sulla s.c.i.a. si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinate dal d.P.R. n. 380 del 2001 “con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire”.

Al riguardo si osserva che: ai sensi dell’art. 22, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, “in alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante denuncia di inizio attività: a) gli interventi di ristrutturazione di cui all’art. 10, comma 1, lett. c)”; l’intervento in questione è stato qualificato quale ristrutturazione dalla legislazione regionale (art. 3, comma 2, della legge regionale n. 15 del 1996; art. 64, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005), per cui per la fattispecie in esame la s.c.i.a. non risulta sostitutiva della d.i.a.; tale conclusione deve essere applicata al caso di specie, il cui procedimento si è svolto tra il 19 ottobre 2010 (data di presentazione della d.i.a.) e il 22 giugno 2011 (data di adozione del diniego di sanatoria) e, perciò, nel periodo di oggettiva incertezza sull’ambito di riferibilità della s.c.i.a. alla normativa speciale in materia edilizia, non potendosi ritenere dirimente e obbligatoria, nel frattempo, l’interpretazione data con lo strumento della circolare e risultando confermata la detta incertezza dalla necessità del ricorso al successivo intervento chiarificatore reso con il decreto-legge n. 70 del 2011 nei termini sopra visti.

2.6. Il Collegio condivide, infine, la sentenza impugnata quanto alla dichiarazione di inammissibilità dei motivi aggiunti dedotti avverso la delibera del consiglio comunale di Milano n. 60 in data 21 novembre 2011, recante la revoca della delibera 4 febbraio 2011 n. 7, (di approvazione del Piano di Governo del Territorio, in seguito “p.g.t.”), proposti per essere stato motivato il diniego della sanatoria anche con il contrasto con il p.g.t., con conseguente applicazione di una misura di salvaguardia ritenuta efficace stante la mancata revoca del provvedimento di adozione del piano.

Il primo giudice ha correttamente rilevato il difetto di interesse all’impugnazione, considerato che il provvedimento di cui qui si tratta è sorretto anzitutto dalla motivazione del contrasto dell’intervento con il più volte citato art. 18.5.2. delle n.t.a del p.r.g., che è confermato nel presente grado del giudizio, e che, a fronte di ciò, l’ulteriore motivo del contrasto con le misure di salvaguardia del piano adottato ha valenza autonoma, restando perciò valido ed efficace il provvedimento impugnato anche nell’ipotesi dell’accoglimento delle censure avverso tale motivo.

3. Per le ragioni che precedono l’appello è infondato e deve essere perciò respinto.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello in epigrafe n. 8194 del 2012.

Condanna gli appellanti, Com. Univ s.r.l., I.M.G. s.r.l. e signor Lorenzo Berni al pagamento in solido a favore del Comune di Milano, appellato, delle spese del secondo grado del giudizio che liquida nel complesso in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre gli accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2013, con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Maurizio Meschino, Consigliere, Estensore

Gabriella De Michele, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/03/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

Pier Paolo Pasolini, "Scritti corsari", 1975

SERVIZI PUBBLICI: infondata la questione di legittimità costituzionale sul riordino del servizio farmaceutico (TAR LAZIO - Roma, Sez.. II-"bis", sentenza 16 aprile 2013, n. 3825).

SERVIZI PUBBLICI:

Infondata la questione di legittimità costituzionale sul riordino del servizio farmaceutico 

(TAR LAZIO - Roma, Sez.. II-"bis", 

sentenza 16 aprile 2013, n. 3825)

Massima

1.  Il Collegio rileva l’infondatezza del motivo con il quale è sollevata questione di incostituzionalità della nuova disciplina del servizio farmaceutico, definita dal D.L. n. 1/2012 convertito nella L. n. 27/2012, nella parte in cui è consentito ai comuni di mantenere la titolarità di farmacie e, al tempo stesso, è ad essi attribuita la potestà di istituirne altre da assegnare a privati (in concorrenza con i punti vendita comunali). 

2.  La complessiva disciplina del D.L. n. 1/2012 e della L. n. 475/1968, anch’essa in parte riformata dalle nuove disposizioni, definisce parametri rigorosi sia nell’indicare il rapporto tra sedi farmaceutiche e popolazione residente (una farmacia ogni 3.300 abitanti, ai sensi dell’art. 11, comma 1, del D.L. n. 1/2012), sia nello stabilire le distanze minime tra un punto vendita e l’altro (200 mt, ai sensi dell’art. 1, comma 7, della L. n. 475/1968). 

3.  Peraltro i comuni non decidono da soli, ma sono obbligati – ai sensi dell’art. 2, comma 1, della L. n. 475/1968, come modificato dal D.L. n. 1/2012 - ad acquisire i pareri delle aziende sanitarie e degli ordini provinciali dei farmacisti competenti per territorio. Pareri non vincolanti, ma che consentono agli operatori sanitari pubblici e ai rappresentanti dei farmacisti privati interessati a garantire l’equa concorrenza tra le sedi farmaceutiche di esprimere le loro posizioni in rapporto alle proposte dei comuni; posizioni che non possono dagli enti locali essere disattese immotivatamente senza infrangere le regole del giusto procedimento. 

Peraltro, nella fattispecie concreta, non è possibile sostenere realisticamente che il Comune di Marino abbia operato in funzione di un proprio vantaggio commerciale, considerato che una delle due farmacie di nuova istituzione andrà a collocarsi nel centro storico della cittadina, ove già opera la farmacia comunale.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6806 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Sandra Franceschetti, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Ribaldone e Giovanna Martino, con domicilio eletto presso Giovanna Martino in Roma, vicolo Orbitelli, 31; 

contro

Comune di Marino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Adriano Perica, con domicilio eletto presso Giuseppe Fiorino in Roma, via Premuda, 6; 

nei confronti di

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Elisa Caprio, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, 27; 

per l'annullamento

- della delibera della Giunta Comunale di Marino n.37 del 27.04.2012;

- della determinazione in data 18.10.2012 del Direttore del Dipartimento Programmazione Economica e Sociale della Regione Lazio, con la quale è stato approvato il bando di concorso pubblico regionale straordinario per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili per il privato esercizio;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marino e della Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2013 il dott. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A seguito dell’entrata in vigore del D.L. 24.1.2012 n. 1, il cui articolo 11, modificato dalla legge di conversione 24.3.2012 n. 27, ha ridefinito la disciplina del servizio farmaceutico di cui alla L. 2.4.1968 n. 475, la Regione Lazio ha dato avvio alle iniziative per l’istituzione di nuove sedi.

Con delibera di Giunta 16.4.2012 n. 29 il Comune di Marino ha indicato due nuove sedi farmaceutiche, rispettivamente in via di Costa Caselle e via del Divino Amore. Con successiva delibera GC 27.4.2012 n. 37 la precedente delibera è stata revocata perché le individuazioni non sono “rispondenti al criterio di popolazione richiesto al 31.12.2010” e le localizzazioni delle due farmacie, già individuate, sono state definite come segue:

a) la prima nella zona compresa tra “corso Vittoria Colonna, via Vecchia di Grottaferrata, via E. Medi, piazza Don Luigi Sturzo, via G. Belli, via P. Nenni, via A. Segni, via Trilussa, via Capo d’Acqua”;

b) la seconda nella zona compresa tra “via A. Sciesa, via del Divino Amore, via Palaverta, via Martiri delle Fosse Ardeatine, via J. F. Kennedy, via Marzabotto, via L. Einaudi, via San Pietro Apostolo”.

La dott. Sandra Franceschetti, titolare di una delle tre farmacie private del centro storico di Marino, ha impugnato la predetta delibera di Giunta con il presente ricorso.

In primo luogo parte ricorrente deduce l’incostituzionalità della disciplina del servizio farmaceutico nella riforma di cui al D.L. n. 1/2012, laddove attribuisce ai comuni la potestà di indicare – con provvedimenti di fatto determinanti l’istituzione – le nuove sedi farmaceutiche da assegnare tramite concorso proceduralmente curato dalle regioni. Secondo le deduzioni vi sarebbe violazione dei principi di imparzialità e di uguaglianza nel consentire ai comuni di avere farmacie proprie e contemporaneamente di istituirne altre da assegnare a privati, perché le scelte sarebbero inevitabilmente condizionate dall’interesse degli enti locali di limitare la concorrenza alle farmacie comunali.

Infine è dedotta la mancanza dei presupposti legali e di fatto a supporto delle scelte operate.

Si è costituito in giudizio il Comune di Marino, il quale ha presentato controdeduzioni alle censure.

Con motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato la determinazione del 18.10.2012 del Direttore del Dipartimento Programmazione Economica e Sociale della Regione Lazio, con la quale è stato approvato il bando per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili per il privato esercizio.

La Regione Lazio si è costituita in giudizio a seguito della notifica del ricorso per motivi aggiunti avverso la d.d. del 18.10.2012.

La causa è passata in decisione all’udienza del 21.2.2013.

DIRITTO

Il Collegio rileva l’infondatezza del motivo con il quale è sollevata questione di incostituzionalità della nuova disciplina del servizio farmaceutico, definita dal D.L. n. 1/2012 convertito nella L. n. 27/2012, nella parte in cui è consentito ai comuni di mantenere la titolarità di farmacie e, al tempo stesso, è ad essi attribuita la potestà di istituirne altre da assegnare a privati (in concorrenza con i punti vendita comunali). La complessiva disciplina del D.L. n. 1/2012 e della L. n. 475/1968, anch’essa in parte riformata dalle nuove disposizioni, definisce parametri rigorosi sia nell’indicare il rapporto tra sedi farmaceutiche e popolazione residente (una farmacia ogni 3.300 abitanti, ai sensi dell’art. 11, comma 1, del D.L. n. 1/2012), sia nello stabilire le distanze minime tra un punto vendita e l’altro (200 mt, ai sensi dell’art. 1, comma 7, della L. n. 475/1968). Peraltro i comuni non decidono da soli, ma sono obbligati – ai sensi dell’art. 2, comma 1, della L. n. 475/1968, come modificato dal D.L. n. 1/2012 - ad acquisire i pareri delle aziende sanitarie e degli ordini provinciali dei farmacisti competenti per territorio. Pareri non vincolanti, ma che consentono agli operatori sanitari pubblici e ai rappresentanti dei farmacisti privati interessati a garantire l’equa concorrenza tra le sedi farmaceutiche di esprimere le loro posizioni in rapporto alle proposte dei comuni; posizioni che non possono dagli enti locali essere disattese immotivatamente senza infrangere le regole del giusto procedimento. Peraltro non è possibile sostenere realisticamente che il Comune di Marino abbia operato in funzione di un proprio vantaggio commerciale, considerato che una delle due farmacie di nuova istituzione andrà a collocarsi nel centro storico della cittadina, ove già opera la farmacia comunale.

Non trovano riscontro le ulteriori censure in ordine all’assenza dei presupposti di fatto e di diritto delle scelte operate. L’Amministrazione ha esercitato il potere discrezionale consentito dalla norma di cui all’art. 11, comma 1, del D.L. n. 1/2012, la quale stabilisce il parametro di una farmacia x 3.300 abitanti e permette l’istituzione di una nuova sede qualora la popolazione ecceda il parametro del 50% . Alle scelte amministrative non è possibile in questa sede opporre differenti opzioni, giacché – eccetto la valutazione dei pareri richiesti dall’art. 2 della L. n. 475/1968 - le prescrizioni normative non obbligano i comuni a motivare in comparazione con differenti alternative le opzioni da essi definite per l’istituzione delle nuove sedi farmaceutiche; né al Giudice è consentito sostituire una sua valutazione a quella dell’Autorità amministrativa, sia pur valutando tra diverse ipotesi alternative e congrue, essendo limite naturale del sindacato giurisdizionale di legittimità la verifica della sola scelta compiuta dall’Amministrazione alla stregua delle prescrizioni di legge e delle regole di logica e di buon andamento. Regole che non risultano estranee alla fattispecie e superano, pertanto, l’esame giudiziale.

In effetti la delibera della Giunta Comunale 16.4.2012 n. 29, che ha individuato due nuove sedi farmaceutiche localizzandole in via di Costa Caselle e in via del Divino Amore, è stata ritirata e sostituita dalla delibera GC n. 37/2012, impugnata in questa sede, la quale ha corretto un errore materiale della precedente – che faceva riferimento ai dati sulla popolazione residente al 31.12.2011 e non ai dati analoghi al 31.12.2010, come richiesto dall’art. 11, comma 2, del D.L. n. 1/2012 per procedere alla individuazione di nuove sedi farmaceutiche secondo il parametro demografico di cui al comma 1 – e ha definito una diversa e più ampia localizzazione delle due sedi già individuate, indicando per entrambe non più soltanto una strada ove ubicare l’esercizio, bensì un complesso viario collegato, con l’evidente finalità di opzioni urbanistiche maggiormente elastiche che tuttavia possano considerare i vantaggi delle collettività stanziate e gravitanti nelle due zone prescelte. Le opzioni hanno ottenuto il parere favorevole della A.S.L., mentre non è pervenuto il parere dell’Ordine provinciale dei farmacisti, pur richiesto tempestivamente dall’Amministrazione comunale. Quest’ultima circostanza, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, non pregiudica la regolarità del procedimento seguito dal Comune, giacché il termine di trenta giorni per l’invio dei dati alla Regione è perentorio nella lettera dell’art. 11, comma 2, cit. e l’inerzia di uno degli organismi deputati al rilascio del parere in merito alla individuazione effettuata – ai sensi dell’art. 2 della legge n. 475/1968, come modificato dal D.L. n. 1/2012 – non può compromettere la procedura per l’individuazione e l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche, correttamente seguita dal Comune e dalla Regione, considerata la rilevanza degli interessi collettivi ad essa sottesi e recepiti dalla nuova disciplina legislativa.

La nuova localizzazione indicata dalla delibera GC n. 37/2012 risponde, come detto, a esigenze di maggiore elasticità nell’ubicazione urbanistica dei due nuovi esercizi già individuati - per ognuno dei quali non è considerata più soltanto una via, ma un complesso stradale collegato a formare una zona circoscritta – e non appare molto dissimile dalla precedente. Infatti per la collocazione di una delle due nuove farmacie non è presa più in considerazione la sola via del Divino Amore, come nella delibera GC n. 29/2012, ma la stessa strada e altre ad essa collegate; la collocazione dell’altra in via di Costa Caselle, che fa parte della circoscrizione del centro storico, è sostituita con una diversa nell’ambito di un complesso viario più a sud ovest ma sempre nel centro storico, però in area monumentale e quindi – come rilevato dalla difesa del Comune e come è logico arguire - maggiormente interessata dal flusso turistico. Dunque entrambe le nuove scelte non appaiono manifestamente illogiche ed è rispettato il criterio della distanza di duecento metri con gli esercizi farmaceutici preesistenti (art. 7, comma 1, L. n. 475/1968).

In conclusione il Collegio ritiene di dover respingere il presente ricorso.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) rigetta il ricorso in epigrafe.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere, Estensore

Francesco Arzillo, Consigliere

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

"Arava Cincinnato la sua piccola villa...": Cincinnato modello eterno di esercizio del potere come servizio.

Visto che è stato eletto un Papa che ha preso nome di "Francesco" (I peraltro, dopo quasi VIII secoli dalla morte del più grande santo della cristianità), che si pala soltanto di recessione del PIL (e mai di altri e ben più importanti "valori") e che l'homo novus della politica italiana è tuttora l'uomo più ricco del Paese, rileggiamoci cosa diceva sul rapporto tra povertà e munus Niccolò Machiavelli, nei "Discorsi sopra la prima Deca di Tito Livio"... Poi trovatemi un moderno "Cincinnato" (forse fate prima con un "Nerone" però...) nella politica italiota...
Niccolò Machiavelli Discorsi sopra la prima Deca di Tito Livio Libro III Cap. XXV
DELLA POVERTA' DI CINCINNATO E DI MOLTI CITTADINI ROMANI

Noi abbiamo ragionato altrove come la più utile cosa che si ordini in uno vivere libero è che si mantenghino i cittadini poveri. E benché in Roma non apparisca quale ordine fusse quello che facesse questo effetto, avendo, massime, la legge agraria avuta tanta oppugnazione; nondimeno per esperienza si vide, che, dopo quattrocento anni che Roma era stata edificata, vi era una grandissima povertà; né si può credere che altro ordine maggiore facesse questo effetto, che vedere come per la povertà non ti era impedita la via a qualunque grado ed a qualunque onore, e come e' si andava a trovare la virtù in qualunque casa l'abitasse. Il quale modo di vivere faceva manco desiderabili le ricchezze. Questo si vede manifesto; perché, sendo Minuzio consolo assediato con lo esercito suo dagli Equi, si empié di paura Roma, che quello esercito non si perdesse; tanto che ricorsero a creare il Dittatore, ultimo rimedio nelle loro cose afflitte. E crearono Lucio Quinzio Cincinnato, il quale allora si trovava nella sua piccola villa, la quale lavorava di sua mano. La quale cosa con parole auree e celebrata da Tito Livio, dicendo: "Operae pretium est audire, qui omnia prae divitiis humana spernunt, neque honori magno locum, neque virtuti putant esse, nisi effusae affluant opes". Arava Cincinnato la sua piccola villa, la quale non trapassava il termine di quattro iugeri quando da Roma vennero i Legati del Senato a significargli la elezione della sua dittatura, a mostrargli in quale pericolo si trovava la romana Republica. Egli, presa la sua toga, venuto in Roma e ragunato uno esercito ne andò a liberare Minuzio, ed avendo rotti e spogliati i nimici, e liberato quello, non volle che lo esercito assediato fusse partecipe della preda, dicendogli queste parole: - Io non voglio che tu participi della preda di coloro de' quali tu se' stato per essere preda; - e privò Minuzio del consolato, e fecelo Legato, dicendogli: - Starai in questo grado tanto, che tu impari a sapere essere Consolo -. Aveva fatto suo Maestro de' cavagli Lucio Tarquinio, il quale per la povertà militava a piede. Notasi, come è detto, l'onore che si faceva in Roma alla povertà; e come a un uomo buono e valente, quale era Cincinnato, quattro iugeri di terra bastavano a nutrirlo. La quale povertà si vede come era ancora ne' tempi di Marco Regolo; perché, sendo in Affrica con gli eserciti, domandò licenza al Senato per potere tornare a custodire la sua villa, la quale gli era guasta da' suoi lavoratori. Dove si vede due cose notabilissime: l'una, la povertà, e come vi stavano dentro contenti, e come e' bastava a quelli cittadini trarre della guerra onore, e l'utile tutto lasciavano al publico. Perché, s'egli avessero pensato d'arricchire della guerra, gli sarebbe dato poca briga che i suoi campi fussono stati guasti. L'altra è considerare la generosità dell'animo di quelli cittadini, i quali, preposti ad uno esercito, saliva la grandezza dello animo loro sopra ogni principe, non stimavono i re, non le republiche; non gli sbigottiva né spaventava cosa alcuna; e tornati dipoi privati, diventavano parchi, umili, curatori delle piccole facultà loro, ubbidienti a' magistrati, reverenti alli loro maggiori: talché pare impossibile che uno medesimo animo patisca tale mutazione. Durò questa povertà ancora infino a' tempi di Paulo Emilio, che furono quasi gli ultimi felici tempi di quella Republica, dove uno cittadino, che col trionfo suo arricchì Roma, nondimeno mantenne povero sé. Ed in tanto si stimava ancora la povertà, che Paulo, nell'onorare chi si era portato bene nella guerra, donò a uno suo genero una tazza d'ariento, il quale fu il primo ariento che fusse nella sua casa. Potrebbesi, con un lungo parlare, mostrare quanto migliori frutti produca la povertà che la ricchezza, e come l'una ha onorato le città, le provincie, le sétte, e l'altra le ha rovinate; se questa materia non fusse stata molte volte da altri uomini celebrata.

ADUNANZE PLENARIE: spetta al TAR Lazio la competenza in materia di provvedimenti del Ministero dell'Interno che incidano sul patto di stabilità interno (Ad. Plen. ordinanza 2 aprile 2013 n. 6)-

ADUNANZE PLENARIE:

spetta al TAR Lazio la competenza in materia di provvedimenti del Ministero dell'Interno che incidano sul patto di stabilità interno

(Ad. Plen. ordinanza 4 aprile 2013 n. 6)

Massima

Ai sensi dell’art. 12 del codice del processo amministrativo, è competente il TAR per il Lazio a conoscere del ricorso proposto da un Comune avverso il provvedimento con cui il Ministero dell’Interno irroga le sanzioni previste dall’art. 7 del d.lg. 6 settembre 2011, n. 149 (c.d. Codice Antimafia), per la ravvisata violazione degli obblighi derivanti dal c.d. patto di stabilità, poiché il medesimo atto determina effetti diretti sia sul complessivo equilibrio finanziario dello Stato che sulle finanze dei Comuni ‘virtuosi’, che sono incrementate a seguito della conseguente riduzione dei trasferimenti delle risorse statali.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso nr. 41 di A.P. del 2012, proposto dal MINISTERO DELL’INTERNO e dal MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,

contro

il COMUNE DI MESSINA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Arturo Merlo, con domicilio eletto presso l’avv. Andrea Accardo in Roma, via G. Bazzoni, 3, 

per regolamento di competenza e per l’annullamento

dell’ordinanza nr. 1027/12 dell’8 novembre 2012 del T.A.R. della Sicilia, Sezione di Catania.

Visto il regolamento di competenza chiesto dalle Amministrazioni in epigrafe indicate;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Messina;

Vista la memoria prodotta dalle Amministrazioni istanti in data 22 febbraio 2013 a sostegno delle proprie difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 15 e 16, cod. proc. amm.;

Relatore, alla camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2013, il Consigliere Raffaele Greco;

Uditi l’avv. dello Stato Wally Ferrante per le Amministrazioni istanti e l’avv. Merlo per il Comune di Messina;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Messina ha impugnato dinanzi alla Sezione di Catania del T.A.R. della Sicilia il decreto del D.G. Capo del Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno del 26 luglio 2012 (pubblicato sulla G.U. nr. 177 del31 luglio 2012), con il quale sono state irrogate le sanzioni di cui all’art. 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, nr. 149, ai Comuni inadempienti agli obblighi rivenienti dal patto di stabilità relativo all’anno 2011, nonché i retrostanti atti del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con cui sono stati comunicati gli elenchi dei Comuni inadempienti, per la parte in cui detta individuazione e le conseguenti sanzioni hanno interessato il medesimo Comune ricorrente.

2. All’esito della camera di consiglio del 7 novembre 2012, il T.A.R. adito, ritenuta la propria giurisdizione e competenza, ha accolto l’istanza incidentale di sospensiva formulata dal Comune ricorrente.

3. Avverso detta ordinanza insorgono i Ministeri dell’Interno e dell’Economia e delle Finanze con ricorso per regolamento di competenza ai sensi dell’art. 16 cod. proc. amm., nel quale sono articolate le seguenti censure:

I) in primo luogo, si chiede affermarsi la competenza territoriale del T.A.R. del Lazio ai sensi dell’art. 13 cod. proc. amm., sul rilievo che il provvedimento impugnato non può ritenersi avente efficacia circoscritta al solo territorio della Regione siciliana, in quanto alla stregua della normativa vigente alle sanzioni irrogate ai Comuni inadempienti sub specie di riduzione dei trasferimenti di risorse erariali consegue, nell’ambito di un più generale equilibrio della finanza statale, il riconoscimento di misure premiali ai Comuni “virtuosi”, la cui determinazione è strettamente dipendente dall’entità delle predette sanzioni;

II) in ogni caso, la difesa erariale ha chiesto che questa Adunanza plenaria si pronunci anche sull’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda cautelare proposta in prime cure, che alla stregua di un’interpretazione costituzionalmente orientata delle norme vigenti si assume debba essere oggetto di valutazione anche dal Consiglio di Stato investito in sede di regolamento di competenza.

4. Si è costituito il Comune di Messina, opponendosi con diffuse argomentazioni all’accoglimento del ricorso di parte avversa e concludendo per la conferma dell’ordinanza impugnata, con rilievi ai quali i Ministeri istanti hanno replicato con apposita memoria.

5. Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2013, dopo la discussione svolta dai procuratori delle parti, la causa è stata introitata per la decisione.

6. Tutto ciò premesso, il ricorso è fondato e va accolto nei limiti appresso precisati.

7. Ed invero, giova premettere che il presente contenzioso s’iscrive nell’ambito della disciplina relativa al c.d. patto di stabilità interno, oggetto di una normativa alquanto articolata e complessa, frutto di diversi interventi legislativi traenti origine dal Regolamento UE nr. 1467 del 1997 (noto anche come “Patto di stabilità e crescita”), con il quale lo Stato italiano si è impegnato con l’Unione europea ad una progressiva riduzione del proprio debito nel rispetto di standard e cadenze predeterminati.

7.1. Al rispetto di tale impegno comunitario sono chiamati a concorrere anche le Regioni e gli enti locali, ai quali con una pluralità di norme interne direttamente attuative del suindicato accordo sono stati imposti obiettivi, periodicamente rideterminati a livello dello Stato centrale, di riduzione della spesa: ciò è avvenuto innanzi tutto con l’art. 77-bis del d.l. 25 giugno 2008, nr. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, nr. 133, le cui previsioni sono state poi riprese, modificate e integrate con vari interventi successivi (per quanto attiene all’anno 2011, si fa riferimento alla legge di stabilità 13 dicembre 2010, nr. 220).

Per quanto qui rileva, è stato introdotto un meccanismo sanzionatorio e premiale nei confronti delle Regioni, delle Province e dei Comuni per i quali si accerti, rispettivamente, il mancato rispetto ovvero l’osservanza degli obiettivi di contenimento come sopra determinati: ciò si attua nel primo caso con la riduzione dei trasferimenti di risorse dallo Stato agli enti locali, e nel secondo caso attraverso un equilibrato “allentamento” dei vincoli imposti alla spesa ed una rideterminazione in melius dei livelli ed obiettivi che tali enti sono tenuti a rispettare per l’anno finanziario di riferimento.

7.2. Sul ceppo di questa disciplina si è poi innestata la normativa in materia di federalismo fiscale di cui alla legge 5 maggio 2009, nr. 42, che fra l’altro conteneva una delega in attuazione della quale è stato adottato il già citato d.lgs. nr. 149 del 2011, disciplinante appunto i “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42”.

Sempre per quanto qui rileva, l’art. 7 del detto decreto stabilisce le conseguenze del mancato rispetto del patto di stabilità interno, e specificamente la lettera a) del comma 2 del detto articolo contempla l’irrogazione di sanzioni ai Comuni inadempienti concretantisi nella riduzione dei trasferimenti di risorse statali: in via generale, si ha una riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo perequativo di cui rispettivamente agli artt. 2 e 13 del decreto legislativo 14 marzo 2011, nr. 23 (a sua volta adottato in attuazione della legge nr. 42/2009 per disciplinare i trasferimenti di parte del gettito fiscale dallo Stato alle Regioni e agli enti locali nelle more dell’entrata a regime del federalismo fiscale) in misura pari alla “differenza tra il risultato registrato e l’obiettivo programmatico predeterminato”; per le Regioni Sardegna e Sicilia, alle quali non si applica la disciplina dei fondi suindicati, in base alla stessa lettera come modificata dalla legge 12 novembre 2011, nr. 183, le sanzioni si sostanziano nella riduzione dei trasferimenti erariali (in effetti, la previsione dell’art. 7 trova applicazione anche nelle Regioni a statuto speciale, a norma dell’art. 13 dello stesso d.lgs. nr. 149/2011, a causa del mancato perfezionamento della procedura pattizia che, in base all’art. 27 della legge delega, avrebbe dovuto introdurre un diverso e specifico meccanismo di sanzioni e premialità).

7.3. Tutto ciò premesso, i provvedimenti impugnati dinanzi al T.A.R. della Sicilia concernono, per l’appunto, l’inclusione del Comune di Messina tra i Comuni da sanzionare ai sensi della citata lettera a), del comma 2 dell’art. 7: in particolare, la Ragioneria Generale dello Stato, all’esito dell’esame della “certificazione” del saldo finanziario in termini di competenza trasmessa dall’Amministrazione comunale, ha inserito il Comune di Messina nell’elenco degli enti inadempienti al patto di stabilità interno per l’anno 2011; conseguentemente, lo stesso Comune è ricompreso tra i Comuni sanzionati col censurato decreto del 26 luglio 2012, con quantificazione della sanzione in € 7.052.209,00 (oltre alle altre sanzioni previste dal medesimo art. 7).

8. Orbene, premessa l’evidente natura di atto plurimo degli atti impugnati (che, in effetti, in questa sede sono stati censurati per la sola parte d’interesse del Comune istante), questa Adunanza plenaria condivide l’avviso della difesa erariale secondo cui le ricadute, pur estremamente rilevanti, che tali atti hanno nei confronti del Comune di Messina non esauriscono gli “effetti diretti” che essi producono, ai fini della determinazione della competenza territoriale ex art. 13, comma 1, cod. proc. amm.

Ed invero, certamente l’irrogazione delle sanzioni ha un’immediata incidenza sulle finanze del Comune ricorrente, il quale per effetto della riduzione dei trasferimenti erariali dovrà rivedere tutta la propria politica finanziaria, modificando le previsioni di spesa per servizi e investimenti e le determinazioni in materia di assunzioni e stabilizzazione di personale.

Tuttavia, non può sottacersi che le predette sanzioni costituiscono parte di una manovra finanziaria unitaria, le cui ripercussioni sulla finanza pubblica statale non possono in alcun modo qualificarsi quali effetti indiretti non rilevanti ai fini suindicati.

In primo luogo, la stessa esistenza del patto di stabilità interno – come già accennato – deriva dagli impegni che lo Stato italiano ha assunto in sede europea per la riduzione e il contenimento del debito pubblico, impegni la cui violazione espone a sua volta l’Italia a conseguenze e sanzioni sul piano comunitario indipendentemente dall’ascrivibilità della violazione stessa alle Regioni o ad altre articolazioni territoriali interne; d’altra parte, il principio del necessario concorso di Regioni ed enti locali al conseguimento degli obiettivi di bilancio imposti dai vincoli ed impegni assunti al livello dell’Unione europea è oggi elevato a rango costituzionale dall’art. 119, comma 1, Cost., come modificato dalla legge costituzionale 20 aprile 2012 , nr. 1 (ancorché tale previsione non sia nella specie applicabile, essendone prevista l’efficacia a partire dall’esercizio finanziario 2014).

In secondo luogo, è del tutto evidente che l’individuazione di un minor importo di risorse finanziarie da trasferire ai sensi della normativa sul federalismo fiscale incide direttamente sul complessivo equilibrio finanziario dello Stato, sotto il profilo della generale disponibilità di risorse da destinare agli altri obiettivi della più generale politica economica e finanziaria.

Infine, è vero anche che esiste una correlazione tra l’entità delle sanzioni irrogate agli enti inadempienti e l’importo complessivo delle premialità da riconoscere, atteso che l’art. 1, comma 122, della già citata legge nr. 220 del 2010 stabilisce che le seconde siano determinate commisurandole agli “effetti finanziari derivanti dall’applicazione delle sanzioni”: tale disposizione, la cui ratio palesemente consiste nell’esigenza di evitare che l’attribuzione dei benefici agli enti in regola si traduca a sua volta nel mancato rispetto degli equilibri generali imposti alla finanza statale, costituisce conseguenza e conferma dei più generali rilievi testé svolti in ordine all’unitarietà della manovra finanziaria ed all’inscindibilità degli effetti che questa produce non solo sul Comune interessato dalla singola sanzione (o dalla singola premialità), ma a livello nazionale.

Per queste assorbenti ragioni, può prescindersi dall’esame degli argomenti che il Comune intimato ha svolto in questa sede sul profilo più specifico, da ultimo evocato, della connessione tra sanzioni e premialità (e, quindi, della posizione processuale dei Comuni interessati agli uni ed alle altre), in conseguenza della particolare insistenza della difesa erariale su tale punto nel proprio ricorso per regolamento di competenza.

9. In definitiva, il ricorso va accolto per la parte che qui rileva e va individuato come competente il T.A.R. del Lazio, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta.

10. Diverse considerazioni vanno svolte per il secondo motivo di ricorso, con il quale le Amministrazioni istanti introducono una domanda diversa, chiedendo che questo Consiglio di Stato si pronunci anche sulla fondatezza o meno della domanda cautelare proposta nel ricorso introduttivo del giudizio ed accolta dal T.A.R. della Sicilia.

Tale domanda è inammissibile, atteso che ai sensi dell’art. 15, comma 7, cod. proc. amm. la misura cautelare disposta dal T.A.R. qui dichiarato incompetente è destinata a perdere efficacia automaticamente entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza, salva la sua riproponibilità dinanzi al T.A.R. individuato come competente.

È proprio tale evenienza che la difesa erariale intenderebbe scongiurare, proponendo un’interpretazione “costituzionalmente orientata” delle norme processuali in materia di rilievo dell’incompetenza e misure cautelari che consenta a questa Adunanza plenaria di esprimere immediatamente il proprio avviso, omisso medio, anche sull’accoglibilità dell’istanza di sospensiva formulata dal Comune ricorrente.

Siffatti rilievi non convincono questa Adunanza, atteso che nessuna operazione ermeneutica può autorizzare la sostanziale obliterazione del richiamato disposto ex art. 15, comma 7, cod. proc. amm., il quale appare ispirato dall’evidente ratio di assicurare in ogni caso il doppio grado di giudizio anche in sede cautelare.

D’altra parte, se è pacifico che l’impostazione complessiva del codice di rito, una volta affermata l’inderogabilità della competenza per territorio, è quella di escludere che il giudice incompetente possa mai aver titolo a pronunciarsi (anche solo) sull’istanza cautelare, a fortiori ne discende che non è consentito al Consiglio di Stato pronunciarsi in grado d’appello su una misura cautelare disposta da giudice che sia stato riconosciuto incompetente.

11. In considerazione della novità della questione esaminata, oltre che del solo parziale accoglimento delle domande di parte ricorrente, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese della presente fase del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando:

- accoglie il regolamento di competenza e, per l’effetto, dichiara competente il T.A.R. del Lazio;

- dichiara inammissibile l’appello contestualmente proposto avverso l’ordinanza cautelare emessa dal T.A.R. della Sicilia.

Compensa tra le parti le spese della presente fase del giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Stefano Baccarini, Presidente

Paolo Numerico, Presidente

Giuseppe Severini, Presidente

Antonino Anastasi, Consigliere

Aldo Scola, Consigliere

Guido Salemi, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere

Carlo Saltelli, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

Angelica Dell'Utri, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)