CORTE DI GIUSTIZIA:
il contributo unificato
in materia d'appalti pubblici tiene;
al giudice, su istanza di parte,
solo un potere di "dispensa" equitativo
(Corte di Giustizia, V,
sentenza 6 ottobre 2015, C-61/14)
Per usare la giusta terminologia tecnica, diciamo che è un po' una doccia fredda...
A leggere bene ("a contrario") il secondo principio di diritto, poi, in caso di ampliamento della materia del contendere e/o di motivi nuovi etc., il cumulo dei contributi risulterebbe pienamente legittimo.
Si censura, pertanto, solo la patologia della patologia: quando, cioè, il cumulo degli esosi contributi deriva da "finti" motivi aggiunti che fanno lievitare al cubo i costi processuali, senza alcuna modifica della "causa petendi" e/o del "petitum".
E quando ci sono i "veri", che forse la patologia non rimane?
Se si amplia la materia del contendere, per non rischiare l'improcedibilità sono costretto a pagare o a lasciare la causa.
E questo è di per sé un ostacolo patologico all'accesso alla giustizia amministrativa, per di più in un settore fondamentale come gli appalti (vedi anche giudizio come deterrente e rimedio alla corruzione).
Principi di diritto
"La Corte (Quinta Sezione) dichiara:
1. L’articolo 1 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007, nonché i principi di equivalenza e di effettività devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che impone il versamento di tributi giudiziari, come il contributo unificato oggetto del procedimento principale, all’atto di proposizione di un ricorso in materia di appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.
2. L’articolo 1 della direttiva 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, nonché i principi di equivalenza e di effettività non ostano né alla riscossione di tributi giudiziari multipli nei confronti di un amministrato che introduca diversi ricorsi giurisdizionali relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici né a che tale amministrato sia obbligato a versare tributi giudiziari aggiuntivi per poter dedurre motivi aggiunti relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici, nel contesto di un procedimento giurisdizionale in corso. Tuttavia, nell’ipotesi di contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di uno stesso procedimento. Il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi".
* * *
Sentenza per esteso
INTESTAZIONE
SENTENZA DELLA
CORTE (Quinta Sezione)
6 ottobre 2015
«Rinvio pregiudiziale –
Direttiva 89/665/CEE – Appalti pubblici – Normativa nazionale –
Tassazione per l’accesso alla giustizia amministrativa nell’ambito degli
appalti pubblici – Diritto a un ricorso effettivo – Tassazione dissuasiva –
Controllo giurisdizionale degli atti amministrativi – Principi di
effettività e di equivalenza – Effetto utile»
Nella causa C‑61/14,
avente ad oggetto la domanda di
pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo
267 TFUE, dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento
(Italia), con decisione del 21 novembre 2013, pervenuta in cancelleria il 7
febbraio 2014, nel procedimento
Orizzonte Salute – Studio
Infermieristico Associato
contro
Azienda Pubblica di Servizi
alla Persona San Valentino – Città di Levico Terme,
Ministero della Giustizia,
Ministero dell’Economia e
delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei
Ministri,
Segretario generale del
Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento,
con l’intervento di:
Associazione Infermieristica D
& F Care,
Camera degli Avvocati
Amministrativisti,
Camera Amministrativa Romana,
Associazione dei Consumatori
Cittadini europei,
Coordinamento delle
associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti
e dei consumatori (Codacons),
Associazione dei Giovani
Amministrativisti (AGAmm),
Ordine degli Avvocati di Roma,
Società italiana degli
Avvocati Amministrativisti (SIAA),
Ordine degli Avvocati di
Trento,
Consiglio dell’Ordine degli
Avvocati di Firenze,
Medical Systems SpA,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta da T. von Danwitz,
presidente di sezione, C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (relatore)
e D. Šváby, giudici,
avvocato generale:
N. Jääskinen
cancelliere: L. Carrasco
Marco, amministratore
vista la fase scritta del
procedimento e in seguito all’udienza dell’11 febbraio 2015,
considerate le osservazioni
presentate:
– per
Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato, da M. Carlin,
M. Napoli, M. Zoppolato e M. Boifava, avvocati;
– per
l’Azienda Pubblica di Servizi alla Persona San Valentino – Città di Levico
Terme, da R. De Pretis, avvocato;
– per
la Camera degli Avvocati Amministrativisti, da A. Grappelli, M. Ida
Leonardo, M. Rossi Tafuri, F. Marascio, M. Martinelli,
E. Papponetti e M. Togna, avvocati;
– per
la Camera Amministrativa Romana, da F. Tedeschini, C. Malinconico,
P. Leozappa, F. Lattanzi, A. M. Valorzi, avvocati;
– per
l’Associazione dei Consumatori Cittadini europei, da C. Giurdanella,
P. Menchetti, S. Raimondi e E. Barbarossa, avvocati;
– per
il Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti
degli utenti e consumatori (Codacons), da C. Rienzi, G. Giuliano,
V. Graziussi e G.Urzini, avvocati;
– per
l’Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm), da G. Leccisi e J.
D’Auria, avvocati;
– per
l’Ordine degli Avvocati di Roma, da S. Orestano, S. Dore e
P. Ziotti, avvocati;
– per
la Società italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA), da
F. Lubrano, E. Lubrano, P. De Caterini, A. Guerino,
A. Lorang, B. Nascimbene, E. Picozza, F. G. Scoca,
F. Sorrentino, avvocati;
– per
la Medical Systems SpA, da R. Damonte, M. Carlin e E. Boglione,
avvocati;
– per
il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da
P. Gentili, avvocato dello Stato;
– per
il governo ellenico, da K. Paraskevopoulou e V. Stroumpouli, in
qualità di agenti;
– per
il governo austriaco, da M. Fruhmann, in qualità di agente;
– per
il governo polacco, da B. Majczyna, in qualità di agente;
– per
la Commissione europea, da F. Moro e A. Tokár, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni
dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 7 maggio 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 1
della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative
all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli
appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), come
modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
dell’11 dicembre 2007 (GU L 335, pag. 31; in prosieguo: la «direttiva
89/665»).
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra Orizzonte
Salute – Studio Infermieristico Associato (in prosieguo: «Orizzonte
Salute»), da una parte e, dall’altra, l’Azienda Pubblica di Servizi alla
persona San Valentino – Città di Levico Terme (in prosieguo: l’«Azienda»),
nonché il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Economia e delle
Finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Segretario generale del Tribunale
regionale di giustizia amministrativa di Trento con riguardo alla proroga di un
appalto di servizi infermieristici e alla gara di appalto successivamente
bandita nonché ai tributi giudiziari da versare per proporre ricorsi
giurisdizionali amministrativi in materia di appalti pubblici.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3 Ai sensi
del terzo considerando della direttiva 89/665, l’apertura degli appalti
pubblici alla concorrenza [dell’Unione] rende necessario un aumento notevole
delle garanzie di trasparenza e di non discriminazione e occorre, affinché essa
sia seguita da effetti concreti, che esistano mezzi di ricorso efficaci e
rapidi in caso di violazione del diritto [dell’Unione] in materia di appalti
pubblici o delle norme nazionali che recepiscono tale diritto.
4 L’articolo
1 di detta direttiva, intitolato «Ambito di applicazione e accessibilità delle
procedure di ricorso», dispone quanto segue:
«1. La presente direttiva si
applica agli appalti di cui alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi [GU
L 134, pag. 114], a meno che tali appalti siano esclusi a norma degli
articoli da 10 a 18 di tale direttiva.
Gli appalti di cui alla presente
direttiva comprendono gli appalti pubblici, gli accordi quadro, le concessioni
di lavori pubblici e i sistemi dinamici di acquisizione.
Gli Stati membri adottano i
provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda gli appalti
disciplinati dalla direttiva 2004/18/CE, le decisioni prese dalle
amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e,
in particolare, quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste
negli articoli da 2 a 2 septies della presente direttiva, sulla base del
fatto che hanno violato il diritto [dell’Unione] in materia di aggiudicazione
degli appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono.
2. Gli
Stati membri garantiscono che non vi sia alcuna discriminazione tra le imprese
suscettibili di far valere un pregiudizio nell’ambito di una procedura di
aggiudicazione di un appalto, a motivo della distinzione effettuata dalla
presente direttiva tra le norme nazionali che recepiscono il diritto
[dell’Unione] e le altre norme nazionali.
3. Gli
Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso, secondo
modalità che gli Stati membri possono determinare, a chiunque abbia o abbia
avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia
stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione.
(...)».
5 L’articolo
7 della direttiva 2004/18, intitolato «Importi delle soglie degli appalti
pubblici», fissa le soglie dei valori stimati a partire dalle quali
l’aggiudicazione di un appalto deve essere effettuata conformemente alle norme
della medesima direttiva.
6 Tali
soglie sono modificate a intervalli regolari da regolamenti della Commissione
europea e adattate alle circostanze economiche. Alla data dei fatti del
procedimento principale, la soglia concernente gli appalti di servizi assegnati
da amministrazioni aggiudicatrici diverse dalle autorità governative centrali
era fissata in EUR 193 000 dal regolamento (CE) n. 1177/2009
della Commissione, del 30 novembre 2009, che modifica le direttive del
Parlamento europeo e del Consiglio 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE riguardo
alle soglie di applicazione in materia di procedure di aggiudicazione degli
appalti (GU L 314, pag. 64).
Diritto italiano
7 L’articolo
13, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 115, del 30
maggio 2002, come modificato dalla legge n. 228 del 24 dicembre 2012 (in
prosieguo: il «decreto»), ha introdotto un regime di tassazione degli atti
giudiziari, costituito da un contributo unificato fissato in proporzione al
valore della controversia.
8 A
differenza di quanto previsto per i processi civili, l’articolo 13, comma
6 bis, del decreto fissa l’importo del contributo unificato
indipendentemente dal valore della controversia nell’ambito dei processi
amministrativi.
9 Ai sensi
di detto articolo 13, comma 6 bis, per i ricorsi proposti dinanzi ai
tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, l’importo del
contributo unificato è pari, in linea di principio, a EUR 650. Tuttavia,
in questa stessa disposizione, per specifiche materie sono fissati importi
diversi, che possono essere ridotti o aumentati.
10 In forza di detto
articolo 13, comma 6 bis, lettera d), del decreto, il contributo in
materia di appalti pubblici è pari a:
– EUR
2 000 quando il valore dell’appalto è pari o inferiore a
EUR 200 000;
– EUR
4 000 per le controversie di valore compreso tra EUR 200 000 e
1 000 000, e
– EUR
6 000 per quelle di valore superiore a EUR 1 000 000.
11 Ai sensi
dell’articolo 13, comma 1 bis, del decreto, per i procedimenti in materia
di aggiudicazione di appalti pubblici tali importi sono maggiorati del 50%.
12 Ai sensi
dell’articolo 13, comma 1 quater, del decreto, quando l’impugnazione, anche
incidentale, è respinta integralmente o è dichiarata inammissibile o
improcedibile, la parte che l’ha proposta è tenuta a versare un ulteriore
importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa
impugnazione, principale o incidentale.
13 Risulta dalla
decisione di rinvio che, ai sensi della normativa applicabile, il contributo
unificato è versato non solo all’atto del deposito del ricorso introduttivo del
giudizio, ma anche per il ricorso incidentale e i motivi aggiunti che introducono
domande nuove.
14 Dall’articolo 14,
comma 3, del decreto si evince che il valore della causa corrisponde non al
margine di utile che si può trarre dall’esecuzione del contratto d’appalto
fissato dalle amministrazioni aggiudicatrici, bensì all’importo posto a base
d’asta dell’appalto stesso.
Procedimento principale
e questione pregiudiziale
15 Orizzonte Salute è
un’associazione che fornisce servizi infermieristici a favore di enti pubblici
e privati. Con il suo ricorso, integrato più volte con motivi aggiunti, essa
contesta dinanzi al giudice del rinvio le successive attribuzioni della
gestione dei servizi infermieristici da parte dell’Azienda all’Associazione
Infermieristica D & F Care nonché altre decisioni adottate dall’Azienda.
16 La gestione di tale
servizio è stata attribuita, inizialmente, con proroga del contratto concluso
con l’Associazione Infermieristica D & F Care per un periodo precedente e,
successivamente, nel contesto di un bando di gara cui si invitavano a
partecipare unicamente talune associazioni accreditate dal collegio degli
Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (IPASVI),
di cui Orizzonte Salute non era membro.
17 Orizzonte Salute ha
pagato, a titolo di tributi giudiziari, un contributo unificato di un importo
pari a EUR 650, corrispondente al costo della proposizione di un ricorso
amministrativo ordinario.
18 Con decisione del 5
giugno 2013, il Segretario generale del Tribunale regionale di giustizia
amministrativa di Trento ha invitato Orizzonte Salute a completare il pagamento
precedentemente effettuato in quanto, in ragione dei motivi aggiunti, la
controversia ricadeva ormai nell’ambito dell’aggiudicazione di appalti
pubblici, per raggiungere la somma del contributo unificato relativa a tale
tipo di controversie, che era pari, pertanto, a EUR 2 000.
19 Con un nuovo ricorso,
proposto il 2 luglio 2013, Orizzonte Salute ha impugnato tale decisione,
facendo valere la violazione dell’articolo 13, comma 6 bis, del decreto e,
inoltre, l’illegittimità costituzionale di detta disposizione.
20 È alla luce di tale
ricorso che le amministrazioni statali hanno proposto un’azione giurisdizionale
eccependo il difetto di competenza del giudice amministrativo del rinvio, dal
momento che il contributo unificato costituirebbe una prestazione fiscale la
cui contestazione ricadrebbe nella competenza del giudice tributario. Esse
hanno altresì contestato la fondatezza di detto ricorso.
21 Il giudice del
rinvio, pur riconoscendo che il contributo unificato possiede il carattere di
una tassa, rileva che, nella causa pendente dinanzi ad esso, si tratta di un
atto emanato dal suo Segretario generale, che possiede la natura di una
decisione amministrativa. In tal senso, a suo avviso, occorre assoggettare la
decisione del 5 giugno 2013 al controllo del giudice amministrativo. Inoltre,
il giudice del rinvio ritiene che Orizzonte Salute disponga di un interesse
all’annullamento della domanda di pagamento dei tributi giudiziari maggiorati.
22 Detto giudice ricorda
che, per i processi amministrativi, contrariamente a quanto è previsto per i
processi civili, l’importo del contributo unificato non è vincolato al valore
della lite e, per particolari materie di diritto amministrativo, sono fissati
importi specifici.
23 Il giudice del rinvio
rileva che, nell’ambito delle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici,
il contributo unificato da versare è considerevolmente più elevato degli
importi da versare per le controversie amministrative assoggettate al
procedimento ordinario.
24 Detto giudice
considera che la tassazione dei ricorsi dinanzi al giudice amministrativo,
soprattutto in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, possa dissuadere
le imprese dal proporre un’azione giurisdizionale e pone pertanto problemi di
conformità con i criteri e i principi dell’ordinamento giuridico dell’Unione.
Esso presume che il beneficio dell’impresa sia pari, in genere, a circa il 10%
dell’importo dell’appalto e ritiene che il versamento anticipato di un
contributo unificato superiore all’importo di detto beneficio possa indurre gli
amministrati a rinunciare a taluni meccanismi processuali.
25 In tal modo, secondo
il giudice del rinvio, la normativa nazionale oggetto del procedimento
principale limita il diritto di agire in giudizio, incide sull’effettività del
controllo giurisdizionale, discrimina gli operatori che possiedono una debole
capacità finanziaria rispetto a quelli che dispongono di un’elevata capacità
finanziaria e li pone in una situazione svantaggiosa rispetto a coloro che,
nell’ambito delle proprie attività, adiscono i giudici civili e commerciali.
Esso ritiene che il costo sopportato dallo Stato ai fini del funzionamento
della giustizia amministrativa in materia di appalti pubblici non sia
sensibilmente differente, distinto o più elevato di quello relativo ai
procedimenti legati ad altri tipi di contenzioso.
26 Il giudice del rinvio
fa riferimento alla dottrina secondo la quale il legislatore nazionale ha
certamente inteso alleggerire il peso del contenzioso arretrato e facilitare
sia la realizzazione di opere pubbliche sia l’acquisizione pubblica di beni e
servizi e rileva, al riguardo, che il contenzioso in materia di appalti
pubblici ha avuto una significativa flessione a partire dal 2012.
27 Detto giudice precisa
che il valore dell’appalto pubblico, globalmente calcolato, è superiore al
limite previsto dalla direttiva 2004/18 e considera, pertanto, che i principi
di effettività, celerità, non discriminazione e accessibilità, di cui
all’articolo 1 della direttiva 89/665, siano applicabili al procedimento
principale. A suo avviso, la normativa nazionale in parola viola tali principi
nonché il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, ribadito dall’articolo
47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la
«Carta»).
28 Alla luce di quanto
sopra, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento ha deciso
di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione
pregiudiziale:
«Se i principi fissati dalla
direttiva 89/665 (…) ostino ad una normativa nazionale (…) che [ha] stabilito
elevati importi di contributo unificato per l’accesso alla giustizia
amministrativa in materia di contratti pubblici».
Sulla ricevibilità delle
osservazioni scritte presentate alla Corte dalle parti intervenienti nel
procedimento principale
29 Sono intervenuti nel
procedimento principale a sostegno di Orizzonte Salute e hanno presentato
osservazioni scritte alla Corte il Coordinamento delle associazioni e dei
comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori
(Codacons), la Camera Amministrativa Romana, l’Associazione dei Consumatori
Cittadini europei, l’Ordine degli Avvocati di Roma, l’Associazione dei Giovani
Amministrativisti e la Società italiana degli Avvocati Amministrativisti (in
prosieguo, congiuntamente: gli «intervenienti nel procedimento principale»).
30 Il governo italiano
fa valere l’irricevibilità delle osservazioni scritte depositate dalle parti
intervenute dopo la pronuncia della decisione di rinvio e la sospensione del
procedimento principale. Tale irricevibilità discenderebbe dall’articolo 23
dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e il giudice
nazionale non potrebbe, dopo la sospensione del procedimento, valutare la
ricevibilità di un intervento successivo al rinvio. Secondo tale governo,
occorre escludere dagli atti le osservazioni scritte depositate da persone
fisiche e giuridiche diverse da quelle in causa alla data in cui la domanda di
pronuncia pregiudiziale è stata introdotta, per evitare che il procedimento si
trasformi in actio popularis.
31 A tal riguardo
occorre ricordare che, quanto alla partecipazione al procedimento
pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 96, paragrafo 1, del regolamento di
procedura, in combinato disposto con l’articolo 23 dello Statuto della Corte,
possono presentare osservazioni dinanzi alla Corte le parti nel procedimento
principale, gli Stati membri, la Commissione, nonché, eventualmente,
l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione europea che ha adottato
l’atto sulla cui validità o interpretazione si controverte, gli Stati aderenti
all’accordo sullo Spazio economico europeo diversi dagli Stati membri,
l’Autorità di vigilanza AELS e gli Stati terzi interessati. Dato che l’elenco
contenuto in tali disposizioni è esaustivo, questo diritto non può essere esteso
a persone fisiche o giuridiche che non siano espressamente previste.
32 Le «parti nel
procedimento principale», ai sensi dell’articolo 97, paragrafo 1, del
regolamento di procedura, sono determinate in quanto tali dal giudice del
rinvio, conformemente alle disposizioni del diritto nazionale.
Conseguentemente, spetta al giudice del rinvio determinare, secondo le norme
processuali nazionali, le parti del procedimento principale dinanzi ad esso
pendente.
33 Non spetta alla Corte
verificare se una decisione del giudice del rinvio che consente un intervento
dinanzi ad esso sia stata adottata conformemente a tali norme. La Corte deve
attenersi a tale decisione fintantoché esso non sia stato revocato nell’ambito
dei mezzi di ricorso previsti dal diritto nazionale (v., per analogia, sentenze
Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punto
26, nonché Burtscher, C‑213/04, EU:C:2005:731, punto 32).
34 Orbene, nella specie
non si sostiene che la decisione relativa all’ammissibilità delle parti
intervenienti nel procedimento principale non sia stata conforme alle norme che
disciplinano il procedimento pendente dinanzi al giudice del rinvio né che sia
stato proposto un ricorso avverso tale decisione.
35 Non può riconoscersi
la qualità di «parte nel procedimento principale» ai sensi dell’articolo 96,
paragrafo 1, del regolamento di procedura, letto in combinato disposto con
l’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia, ad una persona, e
quest’ultima non può essere ammessa ad un procedimento dinanzi alla Corte ai
sensi dell’articolo 267 TFUE, qualora questa persona introduca dinanzi a
un giudice nazionale la sua domanda di intervento non per assumere un ruolo
attivo nella prosecuzione dell’azione dinanzi al giudice nazionale, ma al solo
fine di partecipare al procedimento dinanzi alla Corte (v., in tal senso,
ordinanza Football Association Premier League e a., C‑403/08 e C‑429/08,
EU:C:2009:789, punto 9).
36 Tuttavia, occorre
rilevare che nessun elemento del fascicolo indica che gli intervenienti nel
procedimento principale non intenderebbero assumere un ruolo attivo nel
procedimento dinanzi al giudice del rinvio e vorrebbero manifestarsi
esclusivamente nel contesto del procedimento dinanzi alla Corte.
37 Infine, sarebbe
incompatibile con il principio di buona amministrazione della giustizia e con
l’esigenza di trattare le questioni pregiudiziali entro un termine ragionevole
il fatto che il procedimento scritto dinanzi alla Corte, in ragione di
successive ammissioni di interventi e del termine di due mesi previsto
dall’articolo 23, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia per il
deposito delle osservazioni scritte di tali intervenienti, non possa
concludersi o che la fase scritta del procedimento debba essere riaperta.
38 È in tale contesto
che l’articolo 97, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte
prevede che, quando un giudice nazionale comunica alla Corte l’intervento di
una parte nuova nel procedimento principale, e la causa è già pendente dinanzi
alla Corte, la nuova parte accetti di assumere la causa nello stato in cui essa
si trova alla data di tale informazione.
39 In tal modo, la Corte
può essere indotta a consentire che un interveniente nel procedimento
principale depositi osservazioni scritte solo entro il termine di cui godono, a
tal fine, gli interessati ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte,
ai quali la domanda di pronuncia pregiudiziale è stata inizialmente notificata.
40 Si deve rilevare che,
nell’ambito del presente procedimento, il deposito delle osservazioni scritte
delle parti intervenienti ammesse al procedimento principale dal giudice del
rinvio non ha costituito un rischio per la buona amministrazione della
giustizia né per il trattamento della causa entro un termine ragionevole. La
Corte ha pertanto considerato che non occorreva far ricorso alla facoltà
menzionata al punto che precede della presente sentenza.
41 Alla luce delle
suesposte considerazioni, occorre respingere gli argomenti del governo italiano
intesi a far dichiarare irricevibili le osservazioni scritte depositate dagli
intervenienti al procedimento principale. Tali osservazioni scritte sottoposte
alla Corte sono ricevibili.
Sulla questione
pregiudiziale
42 Con la sua questione,
il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 1 della direttiva
89/665 nonché i principi di equivalenza e di effettività debbano essere
interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale come quella
oggetto del procedimento principale, la quale impone, all’atto di proposizione
di un ricorso nei procedimenti giurisdizionali amministrativi in materia di
appalti pubblici, il versamento di tributi giudiziari più elevati che in altre
materie.
43 L’articolo 1,
paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665 impone agli Stati membri di adottare i
provvedimenti necessari per garantire l’esistenza di ricorsi efficaci e quanto
più rapidi possibile contro le decisioni delle autorità aggiudicatrici
incompatibili con il diritto dell’Unione, garantendo un’ampia accessibilità dei
ricorsi da parte di chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere
l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso
a causa di una presunta violazione.
44 Tale direttiva
riconosce agli Stati membri un potere discrezionale nella scelta delle garanzie
procedurali da essa previste e delle formalità ad esse relative (v. sentenza
Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie e a., C‑568/08,
EU:C:2010:751, punto 57).
45 Segnatamente, la
direttiva 89/665 non contiene alcuna disposizione attinente specificamente ai
tributi giudiziari da versare da parte degli amministrati per proporre, ai
sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva medesima, un
ricorso di annullamento avverso una decisione asseritamente illegittima
relativa ad un procedimento di aggiudicazione di appalti pubblici.
46 Secondo costante
giurisprudenza, in assenza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta a
ciascuno Stato membro, in forza del principio di autonomia processuale degli
Stati membri, stabilire le modalità della procedura amministrativa e quelle
relative alla procedura giurisdizionale intese a garantire la tutela dei
diritti spettanti agli amministrati in forza del diritto dell’Unione. Tali
modalità procedurali non devono, tuttavia, essere meno favorevoli di quelle che
riguardano ricorsi analoghi previsti per la tutela dei diritti derivanti
dall’ordinamento interno (principio di equivalenza), né devono rendere
praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti
conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività)
(sentenze Club Hotel Loutraki e a., C‑145/08 e C‑149/08, EU:C:2010:247,
punto 74 nonché eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, punto 39).
47 Inoltre, dato che
siffatti tributi giudiziari costituiscono modalità procedurali di ricorso
giurisdizionale destinate ad assicurare la salvaguardia dei diritti conferiti
dal diritto dell’Unione ai candidati ed agli offerenti lesi da decisioni delle
autorità aggiudicatrici, essi non devono mettere in pericolo l’effetto utile
della direttiva 89/665 (v., in tal senso, sentenze Universale-Bau e a., C‑470/99,
EU:C:2002:746, punto 72, nonché eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, punto 40).
48 Per quanto riguarda
il principio di effettività, la Corte ha già avuto modo di affermare che esso
implica un’esigenza di tutela giurisdizionale, sancita dall’articolo 47 della
Carta, che il giudice nazionale è tenuto a rispettare (v., in tal senso, sentenza
Sánchez Morcillo e Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punto 35 nonché la
giurisprudenza ivi richiamata).
49 In tal senso,
l’articolo 1 della direttiva 89/665 deve necessariamente essere interpretato
alla luce dei diritti fondamentali sanciti da tale Carta, in particolare il
diritto al ricorso effettivo dinanzi a un giudice, previsto dal suo articolo 47
(v., in tal senso, sentenza Ryneš, C‑212/13, EU:C:2014:2428, punto 29).
50 Occorre pertanto
verificare se una normativa come quella oggetto del procedimento principale
possa essere considerata conforme ai principi di equivalenza e di effettività
nonché all’effetto utile della direttiva 89/665.
51 I due aspetti di
questa verifica riguardano, da una parte, l’importo del contributo unificato da
versare per la proposizione di un ricorso in procedimenti giurisdizionali
amministrativi in materia di appalti pubblici e, dall’altra, l’ipotesi di cumulo
di tali contributi versati nel contesto di una stessa procedura giurisdizionale
amministrativa in materia di appalti pubblici.
Sul contributo unificato
da versare per la proposizione di un ricorso in procedimenti giurisdizionali
amministrativi in materia di appalti pubblici
52 In primo luogo,
occorre ricordare, al pari del governo austriaco, che, ai sensi dell’articolo
1, paragrafo 1, della direttiva 89/665, detta direttiva si applica agli appalti
di cui alla direttiva 2004/18, a meno che tali appalti siano esclusi a norma
degli articoli da 10 a 18 di quest’ultima direttiva.
53 Orbene, ai sensi
dell’articolo 7, che si trova nel capo II della direttiva 2004/18, intitolato
«Campo di applicazione», detta direttiva si applica solo agli appalti pubblici
il cui valore stimato al netto dell’imposta sul valore aggiunto è pari o
superiore alle soglie previste dalla stessa disposizione.
54 Ne consegue che agli
appalti pubblici di servizi aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici
diverse da autorità governative centrali il cui valore sia inferiore a
EUR 193 000 non si applica la direttiva 2004/18 e, conseguentemente,
nemmeno la direttiva 89/665.
55 Per quanto riguarda
il principio di effettività, occorre ricordare che il regime dei tributi
giudiziari oggetto del procedimento principale prevede tre importi fissi di
contributo unificato pari a EUR 2 000, 4 000 e 6 000, per
le tre categorie di appalti pubblici, vale a dire quelli di valore pari o
inferiore a EUR 200 000, quelli il cui valore si situa tra
EUR 200 000 e 1 000 000, e quelli il cui valore è superiore
a EUR 1 000 000.
56 Dagli atti sottoposti
alla Corte risulta che il sistema degli importi fissi di contributo unificato è
proporzionale al valore degli appalti pubblici che ricadono in queste tre
differenti categorie a possiede, complessivamente inteso, carattere degressivo.
57 Infatti, il
contributo unificato da versare, espresso in percentuale dei valori «limite»
delle tre categorie di appalti pubblici, varia dall’1,0% all’1,036% del valore
dell’appalto se esso si situa tra EUR 193 000 e 200 000, dallo
0,4 al 2,0% se tale valore si situa tra EUR 200 000 e
1 000 000, e corrisponde allo 0,6% del valore dell’appalto o a una
percentuale inferiore, se detto valore è superiore a
EUR 1 000 000.
58 Orbene, i tributi
giudiziari da versare per proporre ricorsi giurisdizionali amministrativi in
materia di appalti pubblici che non siano superiori al 2% del valore
dell’appalto in questione non sono tali da rendere praticamente impossibile o
eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento
giuridico dell’Unione in materia di appalti pubblici.
59 Nessuno degli
elementi dedotti dal giudice del rinvio o dagli interessati che hanno
presentato osservazioni alla Corte rimette in questione tale affermazione.
60 Segnatamente, per
quanto riguarda la fissazione del contributo unificato in funzione del valore
dell’appalto oggetto del procedimento principale e non in funzione del
beneficio che l’impresa partecipante al bando di gara può legittimamente
attendersi dall’appalto stesso, occorre indicare, da un canto, che diversi
Stati membri riconoscono la possibilità di calcolare i tributi processuali da
versare basandosi sul valore dell’oggetto della controversia.
61 D’altro canto, come
rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 40 delle conclusioni, nell’ambito
degli appalti pubblici un sistema che imponga calcoli specifici per ogni
procedura di aggiudicazione di un appalto e per ogni impresa, il cui risultato
potrebbe essere contestato, risulterebbe complicato e imprevedibile.
62 Quanto
all’applicazione del contributo unificato italiano a svantaggio degli operatori
che possiedono una debole capacità finanziaria, occorre rilevare, da un canto,
al pari della Commissione, che tale contributo è imposto indistintamente,
quanto alla sua forma e al suo importo, nei confronti di tutti gli amministrati
che intendano proporre ricorso avverso una decisione adottata dalle
amministrazioni aggiudicatrici.
63 Occorre rilevare che
tale sistema non crea una discriminazione tra gli operatori che esercitano nel
medesimo settore di attività.
64 Peraltro, risulta
dalle disposizioni delle direttive dell’Unione in materia di appalti pubblici,
quali l’articolo 47 della direttiva 2004/18, che la partecipazione di
un’impresa ad un appalto pubblico presuppone una capacità economica e
finanziaria adeguata.
65 Infine, sebbene la
parte ricorrente abbia l’obbligo di anticipare il contributo unificato all’atto
di proposizione del proprio ricorso giurisdizionale avverso una decisione in
materia di appalti pubblici, la parte soccombente è tenuta, in linea di
principio, a rimborsare i tributi giudiziari anticipati dalla parte che risulta
vincitrice.
66 Quanto al principio
di equivalenza, la circostanza per la quale, nell’ambito delle procedure di
aggiudicazione di appalti pubblici, il contributo unificato da versare è
considerevolmente più elevato, da una parte, degli importi da versare per le
controversie amministrative assoggettate al procedimento ordinario e,
dall’altra parte, dei tributi giudiziari percepiti nei procedimenti civili, non
può, di per sé, dimostrare una violazione di detto principio.
67 Il principio di
equivalenza, infatti, come è stato ricordato al punto 46 della presente sentenza,
implica un pari trattamento dei ricorsi fondati su una violazione del diritto
nazionale e di quelli, simili, fondati su una violazione del diritto
dell’Unione, e non l’equivalenza delle norme processuali nazionali applicabili
a contenziosi di diversa natura, quali il contenzioso civile, da un lato, e
quello amministrativo, dall’altro, o a contenziosi che ricadono in due
differenti settori del diritto (v. sentenza ÖBB Personenverkehr, C‑417/13,
EU:C:2015:38, punto 74).
68 Nella specie, nessuno
degli elementi fatti valere dinanzi alla Corte è tale da supportare l’argomento
secondo cui il sistema del contributo unificato italiano si applicherebbe in
modo diverso ai ricorsi fondati su diritti che spettano agli amministrati in
forza del diritto dell’Unione relativo agli appalti pubblici rispetto a quelli
che si fondano sulla violazione del diritto interno aventi il medesimo oggetto.
69 Se ne deve trarre la
conclusione che i tributi giudiziari da versare all’atto di proposizione di un
ricorso nei procedimenti giurisdizionali amministrativi in materia di appalti
pubblici, quali il contributo unificato oggetto del procedimento principale,
non lede né l’effetto utile della direttiva 89/665 né i principi di equivalenza
e di effettività.
Sul cumulo dei contributi
unificati versati nel contesto di una stessa procedura giurisdizionale
amministrativa in materia di appalti pubblici
70 Secondo la normativa
nazionale, il contributo unificato deve essere versato non solo all’atto del
deposito del ricorso introduttivo del giudizio avverso la decisione adottata da
un’amministrazione aggiudicatrice in materia di aggiudicazione di appalti
pubblici, ma il medesimo importo deve essere parimenti versato per i ricorsi
incidentali e i motivi aggiunti che introducono domande nuove nel corso del
giudizio.
71 Dalla decisione di
rinvio risulta che, ai sensi di una circolare del Segretario generale della
Giustizia Amministrativa del 18 ottobre 2001, solo l’introduzione di atti
procedurali autonomi rispetto al ricorso introduttivo del giudizio e intesi ad
estendere considerevolmente l’oggetto della controversia dà luogo al pagamento
di tributi supplementari.
72 La percezione di
tributi giudiziari multipli e cumulativi nel contesto del medesimo procedimento
giurisdizionale amministrativo non si pone in contrasto, in linea di principio,
né con l’articolo 1 della direttiva 89/665, letto alla luce dell’articolo 47
della Carta, né con i principi di equivalenza e di effettività.
73 Una tale percezione,
infatti, contribuisce, in linea di principio, al buon funzionamento del sistema
giurisdizionale, in quanto essa costituisce una fonte di finanziamento
dell’attività giurisdizionale degli Stati membri e dissuade l’introduzione di
domande che siano manifestamente infondate o siano intese unicamente a
ritardare il procedimento.
74 Tali obiettivi
possono giustificare un’applicazione multipla di tributi giudiziari come quelli
oggetto del procedimento principale solo se gli oggetti dei ricorsi o dei
motivi aggiunti sono effettivamente distinti e costituiscono un ampliamento
considerevole dell’oggetto della controversia già pendente.
75 Se la situazione non
è in tali termini, l’obbligo di pagamento aggiuntivo di tributi giudiziari in
ragione della presentazione di tali ricorsi o motivi si pone, invece, in
contrasto con l’accessibilità dei mezzi di ricorso garantita dalla direttiva 89/665
e con il principio di effettività.
76 Quando una persona
propone diversi ricorsi giurisdizionali o presenta diversi motivi aggiunti nel
contesto del medesimo procedimento giurisdizionale, la sola circostanza che la
finalità di questa persona sia quella di ottenere un determinato appalto non
comporta necessariamente l’identità di oggetto dei suoi ricorsi o dei suoi
motivi.
77 Nell’ipotesi di
contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare
gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal
medesimo nel contesto dello stesso procedimento. Il giudice nazionale, se
accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono
un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è
tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi
giudiziari cumulativi.
78 Peraltro, dinanzi
alla Corte non è stato sollevato alcun argomento tale da rimettere in questione
la conformità del cumulo delle contribuzioni unificate con il principio di
equivalenza.
79 Considerato quanto
precede, occorre risolvere la questione presentata come segue:
– L’articolo
1 della direttiva 89/665 nonché i principi di equivalenza e di effettività
devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa
nazionale che impone il versamento di tributi giudiziari, come il contributo
unificato oggetto del procedimento principale, all’atto di proposizione di un
ricorso in materia di appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.
– L’articolo
1 della direttiva 89/665 nonché i principi di equivalenza e di effettività non
ostano né alla riscossione di tributi giudiziari multipli nei confronti di un
amministrato che introduca diversi ricorsi giurisdizionali relativi alla
medesima aggiudicazione di appalti pubblici né a che tale amministrato sia
obbligato a versare tributi giudiziari aggiuntivi per poter dedurre motivi
aggiunti relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici, nel contesto
di un procedimento giurisdizionale in corso. Tuttavia, nell’ipotesi di
contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare
gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal
medesimo nel contesto di uno stesso procedimento. Il giudice nazionale, se
accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono
un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è
tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi
giudiziari cumulativi.
Sulle spese
80 Nei confronti delle
parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente
sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non
possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte
(Quinta Sezione) dichiara:
1) L’articolo
1 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina
le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative
all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli
appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva
2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007,
nonché i principi di equivalenza e di effettività devono essere interpretati
nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che impone il
versamento di tributi giudiziari, come il contributo unificato oggetto del
procedimento principale, all’atto di proposizione di un ricorso in materia di
appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.
2) L’articolo
1 della direttiva 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, nonché i
principi di equivalenza e di effettività non ostano né alla riscossione di
tributi giudiziari multipli nei confronti di un amministrato che introduca
diversi ricorsi giurisdizionali relativi alla medesima aggiudicazione di
appalti pubblici né a che tale amministrato sia obbligato a versare tributi
giudiziari aggiuntivi per poter dedurre motivi aggiunti relativi alla medesima
aggiudicazione di appalti pubblici, nel contesto di un procedimento
giurisdizionale in corso. Tuttavia, nell’ipotesi di contestazione di una parte
interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi
presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di
uno stesso procedimento. Il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non
sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole
dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare
l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi.
Firme
