sabato 23 marzo 2013

Berlinguer e le due austerità: correva l'anno 1977.


"Così parlò Berlinguer"
dell'austerità
al Convegno degli intellettuali 
- Roma, 1977 -


"Da che cosa è nata, da che cosa nasce l’esigenza di metterci a pensare e a lavorare attorno ad un progetto di trasformazione della società che indichi obiettivi e traguardi tali da poter e dover essere perseguiti e raggiunti nei prossimi tre-quattro anni, ma che si traducano in atti, provvedimenti, misure, che ne segnino subito l’avvio?
Questa esigenza nasce dalla consapevolezza che occorre dare un senso e uno scopo a quella politica di austerità che è una scelta obbligata e duratura, e che, al tempo stesso, è una condizione di salvezza per i popoli dell’occidente, io ritengo, in linea generale, ma, in modo particolare, per il popolo italiano.
L’austerità non è oggi un mero strumento di politica economica cui si debba ricorrere per superare una difficoltà temporanea, congiunturale, per poter consentire la ripresa e il ripristino dei vecchi meccanismi economici e sociali. Questo è il modo con cui l’austerità viene concepita e presentata dai gruppi dominanti e dalle forze politiche conservatrici. Ma non è cosi per noi. Per noi l’austerità è il mezzo per contrastare alle radici e porre le basi del superamento di un sistema che è entrato in una crisi strutturale e di fondo, non congiunturale, di quel sistema i cui caratteri distintivi sono lo spreco e lo sperpero, l’esaltazione di particolarismi e dell’individualismo più sfrenati, del consumismo più dissennato. L’austerità significa rigore, efficienza, serietà, e significa giustizia; cioè il contrario di tutto ciò che abbiamo conosciuto e pagato finora, e che ci ha portato alla crisi gravissima i cui guasti si accumulano da anni e che oggi sì manifesta in Italia in tutta la sua drammatica portata.
Ecco, in base a quale giudizio il movimento operaio può far sua la bandiera dell’austerità?
L’austerità è per i comunisti lotta effettiva contro il dato esistente, contro l’andamento spontaneo delle cose, ed è, al tempo stesso, premessa, condizione materiale per avviare il cambiamento. Cosi concepita l’austerità diventa arma di lotta moderna e aggiornata sia contro i difensori dell’ordine economico e sociale esistente, sia contro coloro che la considerano come l’unica sistemazione possibile di una società destinata organicamente a rimanere arretrata, sottosviluppata e, per giunta, sempre più squilibrata, sempre più carica di ingiustizie, di contraddizioni, di disuguaglianze.
Lungi dall’essere, dunque, una concessione agli interessi dei gruppi dominanti o alle esigenze di sopravvivenza del capitalismo, l’austerità può essere una scelta che ha un avanzato, concreto contenuto di classe, può e deve essere uno dei modi attraverso cui il movimento operaio si fa portatore di un modo diverso del vivere sociale, attraverso cui lotta per affermare, nelle condizioni di oggi, i suoi antichi e sempre validi ideali di liberazione. E infatti, io credo che nelle condizioni di oggi è impensabile lottare realmente ed efficacemente per una società superiore senza muovere dalla necessità imprescindibile dell’austerità.
Ma l’austerità, a seconda dei contenuti che ha e delle forze che ne governano l’attuazione, può essere adoperata o come strumento di depressione economica, di repressione politica, di perpetuazione delle ingiustizie sociali, oppure come occasione per uno sviluppo economico e solidale nuovo, per un rigoroso risanamento dello Stato, per una profonda trasformazione dell’assetto della società, per la difesa ed espansione della democrazia: in una parola, come mezzo di giustizia e di liberazione dell’uomo e di tutte le sue energie oggi mortificate, disperse, sprecate.
Abbiamo richiamato in altre occasioni e anche di recente le profonde ragioni storiche, certamente non solo italiane, che rendono obbligata, e non congiunturale, una politica di austerità. Sono ragioni varie, ma occorre ricordare sempre che l’evento più importante i cui effetti non sono più reversibili, è stato e rimarrà l’ingresso sulla scena mondiale di popoli e paesi ex coloniali che si vengono liberando dalla soggezione e dal sottosviluppo a cui erano condannati dalla dominazione imperialistica. Si tratta di due terzi dell’umanità, che non tollerano più di vivere in condizioni di fame, di miseria, di emarginazione, di inferiorità rispetto ai popoli e paesi che hanno finora dominato la vita mondiale.
Assai vario e complesso è, certo, questo moto. Grandi sono le differenze storiche, economiche, sociali, culturali, politiche, che esistono tanto all’interno di quel che suole chiamarsi il Terzo mondo, quanto nei suoi rapporti esterni. In particolare, negli ultimi tempi si è venuta precisando una tendenza verso alleanze tra i gruppi dominanti dei paesi capitalisticamente più sviluppati e quelli di certi paesi in via di sviluppo, alleanze che operano a danno di altri paesi più poveri e più deboli, e contro ogni movimento popolare e progressista. Non sono stati e non sono solo i Kissinger, ma anche gli Yamani (avrete visto le recenti dichiarazioni) che hanno perseguito e perseguono una politica di ostilità contro gli Stati e contro le forze politiche che si battono per il rinnovamento del proprio paese, comprese le forze avanzate del movimento operaio dell’occidente.
Ma mentre dobbiamo saper cogliere queste differenze all’interno del Terzo mondo, e tenerne conto, non dobbiamo mai perdere di vista il significato generale del moto grandioso di cui sono stati e sono protagonisti quei popoli: un moto che cambia la rotta della storia mondiale, che sconvolge via via tutti gli equilibri esistiti ed esistenti, e non soltanto quelli relativi ai rapporti di forza su scala mondiale, ma anche gli equilibri all’interno dei singoli paesi capitalistici. È questo moto, o almeno è principalmente questo moto, che, operando nel profondo, fa esplodere le contraddizioni di una intera fase dello sviluppo capitalistico post-bellico, e determina in singoli paesi condizioni di crisi di gravità mai raggiunta. E se può accadere, come ci è dato di constatare, che all’interno del mondo capitalistico alcune economie più forti possono trarre profitto dalla crisi e consolidare la propria posizione di dominio, per altri paesi economicamente più deboli, come l’Italia, la crisi diventa ormai un rotolare più o meno lento verso il precipizio.
Sullo sfondo di questa acuita conflittualità tra i paesi e i gruppi capitalistici, mal celata da fragili solidarietà, avanzano processi di disgregazione e di decadenza che, mentre rendono sempre più insopportabili le condizioni di esistenza di grandi masse popolari, minacciano le basi stesse, non solo dell’economia, ma della nostra stessa civiltà e del suo sviluppo.
Non è necessario descrivere i mille segni in cui si manifesta questa tendenza che ferisce e mortifica così profondamente anche la vita della cultura. Quel che deve essere chiaro a chiunque voglia intendere le ragioni ed i fini della nostra politica, sia all’interno del nostro paese, sia nei rapporti con forze progressiste di altri paesi, è che essa si può tutta ricondurre allo sforzo di mobilitazione e di ricerca per bloccare questa tendenza e per rovesciarla.
Viviamo, io credo, in uno di quei momenti nei quali – come afferma il Manifesto dei comunisti – per alcuni paesi, e in ogni caso per il nostro, o si avvia «una trasformazione rivoluzionaria della società» o si può andare incontro «alla rovina comune delle classi in lotta»; e cioè alla decadenza di una civiltà, alla rovina di un paese.
Ma una trasformazione rivoluzionaria può essere avviata nelle condizioni attuali solo se sa affrontare i problemi nuovi posti all’occidente dal moto di liberazione dei popoli del Terzo mondo. E ciò, secondo noi comunisti, comporta per l’occidente, e soprattutto per il nostro paese, due conseguenze fondamentali: aprirsi ad una piena comprensione delle ragioni di sviluppo e di giustizia di questi paesi e instaurare con essi una politica di cooperazione su basi di uguaglianza; abbandonare l’illusione che sia possibile perpetuare un tipo di sviluppo fondato su quella artificiosa espansione dei consumi individuali che è fonte di sprechi, di parassitismi, di privilegi, di dissipazione delle risorse, di dissesto finanziario.
Ecco perché una politica di austerità, di rigore, di guerra allo spreco è divenuta una necessità irrecusabile da parte di tutti ed è, al tempo stesso, la leva su cui premere per far avanzare la battaglia per trasformare la società nelle sue strutture e nelle sue idee di base.
Una politica di austerità non è una politica di tendenziale livellamento verso l’indigenza, ne deve essere perseguita con lo scopo di garantire la semplice sopravvivenza di un sistema economico e sociale entrato in crisi. Una politica di austerità, invece, deve avere come scopo – ed è per questo che essa può, deve essere fatta propria dal movimento operaio – quello di instaurare giustizia, efficienza, ordine, e, aggiungo, una moralità nuova.
Concepita in questo modo, una politica di austerità, anche se comporta (e di necessità, per la sua stessa natura) certe rinunce e certi sacrifici, acquista al tempo stesso significato rinnovatore e diviene, in effetti, un atto liberatorio per grandi masse, soggette a vecchie sudditanze e a intollerabili emarginazioni, crea nuove solidarietà, e potendo cosi ricevere consensi crescenti diventa un ampio moto democratico, al servizio di un’opera di trasformazione sociale.
Proprio perché pensiamo questo, occorre riconoscere, a me sembra, che finora la politica di austerità non è stata presentata al paese, e ancor meno attuata, dentro tale spirito non di rassegnazione, ma di consapevolezza e di fiducia. E se possiamo ammettere – dobbiamo ammettere, anzi – che vi sono state e vi sono a questo proposito manchevolezze e oscillazioni del movimento operaio e anche del nostro partito, tuttavia le deficienze principali sono da imputare alle forze che dirigono il governo del paese.
Non voglio qui esaminare i vari provvedimenti di politica economica attuati o in preparazione da parte del governo, ne ricordare il nostro atteggiamento su di essi. Sono note le posizioni, a volte favorevoli a volte critiche, assunte dal nostro partito sui diversi aspetti della politica economica governativa. Del resto, proprio in questa sala, come sapete, nostri autorevoli compagni qualche giorno fa hanno fatto il punto – in un positivo confronto con esponenti di altri partiti, con illustri economisti e alla presenza, anche, dei rappresentanti del governo – sul quadro economico complessivo e sugli interventi da compiere da parte del governo e dei partiti.
Voglio invece ribadire una critica di ordine generale che noi comunisti continuiamo a fare, non possiamo non continuare a fare, all’azione del governo. La politica di austerità è tuttora viziata, infatti, da carenze di vigore, di coraggio e di respiro. Ad esempio: non si è saputo ancora suscitare il necessario movimento di opinione e di massa contro gli sprechi. Contro gli sprechi in senso diretto, che sono ancora enormi (si pensi all’energia o all’organizzazione sanitaria) e contro gli sprechi in senso indiretto e lato, come quelli che derivano dal lassismo nelle aziende, nelle scuole e nella pubblica amministrazione; o come quelli, qui denunciati con particolare rigore dai professori Carapezza, Nebbia, Maldonado e da altri, derivanti da imprevidenze, di cui avvertiamo oggi tutto il peso, e da errori enormi compiuti nella politica del suolo, del territorio, dell’ambiente; o dalla trascuratezza nel campo della ricerca. C’è tutta un’azione amplissima contro gli sprechi e per il risparmio in ogni campo che avrebbe bisogno dello stimolo, della direzione, dell’iniziativa continua di un governo che sapesse davvero esprimere l’autorevolezza politica e morale oggi indispensabile.
Non è un caso, certo, che tutto ciò sia mancato o sia stato carente, giacché un’azione simile non si organizza solo con la propaganda, che pure va fatta, e non la si fa abbastanza, ma richiede che siano individuati e colpiti precisi interessi costituiti, una gran parte dei quali sta alla base del mantenimento del sistema di potere della Democrazia cristiana.
Ma è evidente, soprattutto pesa assai negativamente, l’angustia di prospettive che caratterizza la politica di austerità chiesta e fatta finora dal governo. Sta qui il punto di massima differenziazione tra noi e gli esponenti governativi e i gruppi economici dominanti. In costoro, al fondo, vi è uno stato d’animo di resa, cioè qualcosa che sta agli antipodi di ciò che occorrerebbe per ottenere l’adesione convinta del popolo a certi sacrifici necessari. Il paese avrebbe bisogno, per compiere uno sforzo adeguato, di veder chiaro davanti a sé, o quanto meno di vedere chiari alcuni elementi fondamentali di una prospettiva nuova. E invece gli esponenti delle vecchie classi dominanti e molti uomini del governo, quando arrivano a tanto, non sanno andare più in là dell’obiettivo di riportare l’Italia sugli stessi binari su cui procedeva lo sviluppo economico prima della crisi.
Come se quelle vie e quei modi dello sviluppo possano rappresentare ancor oggi un ideale di società da perseguire, e come se, soprattutto, la crisi di questi anni e di oggi non fosse esattamente la crisi di quel modello di società (crisi in atto non solo in Italia, ma anche, in forme sia pure diverse, in altre nazioni europee). È molto chiara per noi la ragione di queste carenze di vigore, di coraggio, di respiro e di prospettiva nella politica di austerità di cui prima ho parlato. In tali carenze noi vediamo l’evidenza di un processo storico che è segnato dal declino irrimediabile della funzione dirigente della borghesia e dalla conferma che tale funzione dirigente già comincia a passare al movimento operaio, alle forze popolari unite: naturalmente a una classe operaia, a masse popolari, che dimostrino la maturità necessaria per presentarsi a provare al paese intero di essere una forza che democraticamente guida l’intera società alla salvezza e alla rinascita. Ciò richiede che nelle file stesse del movimento operaio, e nelle sue organizzazioni economiche e politiche, si eserciti più ampiamente e più responsabilmente uno spirito autocritico che porti al superamento di quegli atteggiamenti negativi e fuorvianti, o di subalternità o di estremismo, che pesano in misura ancora non trascurabile e che nel concreto, poi, ostacolano la soluzione positiva di problemi di bruciante attualità, quali il risanamento economico, produttivo, finanziario della società e dello Stato.
Per impegnarci in un progetto di rinnovamento della società, e per fare la proposta di mettersi al lavoro per definirlo, non potevamo attendere che, prima, maturassero nei partiti le condizioni per un nostro ingresso nel governo. Questa esigenza, lo ribadiamo, rimane più che mai aperta. Ma intanto e subito noi abbiamo il dovere di prendere le opportune iniziative, che rispondono a non rinviabili necessità di lotta del movimento operaio e a non procrastinabili interessi generali del paese, anche nell’ambito dell’attuale quadro politico, che, pur con tutte le sue insufficienze, è un quadro profondamente influenzato dagli effetti positivi dell’avanzata popolare e comunista di questi anni, in particolare di quella del 20 giugno.
La proposta del progetto nasce anche da una esigenza interna al movimento operaio: quella di evitare che non si comprendano bene le ragioni oggettive, l’obbligo di una politica di austerità, oppure che si corra il rischio di adagiarsi nella quotidianità, di assuefarsi al piatto tran-tran del giorno per giorno. Ma nasce soprattutto da una esigenza generale, di tutta la nazione, di avere finalmente un orizzonte diverso e dei concreti punti di riferimento.
La fase attuale della nostra vita nazionale è certo gravida di rischi, ma essa offre a noi tutti la grande occasione per un rinnovamento. Questa occasione non può essere perduta: essa è la più grande, forse, – sia detto senza retorica, – che si presenti al popolo italiano e alle sue più serie forze politiche da quando è nata la nostra repubblica democratica.
Sta qui una peculiarità italiana, di questo nostro paese dissestato, disordinato, si, ma vivo, carico di energie, forte di un grande spirito democratico; di questa nostra Italia che è forse la nazione nella quale la crisi è più grave che in altre zone del mondo capitalistico (e non soltanto in senso economico, ma anche in quello politico, di minaccia alle istituzioni democratiche), e nella quale, però, sono anche maggiori che in molti altri paesi le possibilità per lavorare dentro la crisi stessa, per farla diventare mezzo per un cambiamento generale della società.
La nostra iniziativa non è dunque un atto di propaganda o di esibizione del nostro partito. Vuole essere un atto di fiducia; vuole essere, ancora una volta, un atto di unità, cioè un contributo che sollecita quello di altri partiti per avviare un lavoro e chiamare ad un impegno comuni, che coinvolgano tutte le forze democratiche e popolari.
Anche per questo suo carattere e intento unitario, il nostro progetto non vuole essere, non deve essere, io credo, un programma di transizione a una società socialista: più modestamente, e concretamente, esso deve proporsi di delineare uno sviluppo dell’economia e della società le cui caratteristiche e modi nuovi di funzionamento possano raccogliere l’adesione e il consenso anche di quegli italiani che, pur non essendo di idee comuniste o socialiste, avvertono acutamente la necessità di liberare se stessi e la nazione dalle ingiustizie, dalle storture, dalle assurdità, dalle lacerazioni a cui ci porta, ormai, l’attuale assetto della società.
Ma chi sente questo assillo e ha questa aspirazione sincera non può non riconoscere che, per uscire sicuramente dalle sabbie mobili in cui rischia di essere inghiottita l’odierna società, è indispensabile introdurre in essa alcuni elementi, valori, criteri propri dell’ideale socialista.
Quando poniamo l’obiettivo di una programmazione dello sviluppo che abbia come fine la elevazione dell’uomo nella sua essenza umana e sociale, non come mero individuo contrapposto ai suoi simili; quando poniamo l’obiettivo del superamento di modelli di consumo e di comportamento ispirati a un esasperato individualismo; quando poniamo l’obiettivo di andare oltre l’appagamento di esigenze materiali artificiosamente indotte, e anche oltre il soddisfacimento, negli attuali modi irrazionali, costosi, alienanti e, per giunta, socialmente discriminatori, di bisogni pur essenziali; quando poniamo l’obiettivo della piena uguaglianza e dell’effettiva liberazione della donna, che è oggi uno dei più grandi temi della vita nazionale, e non solo di essa; quando poniamo l’obiettivo di una partecipazione dei lavoratori e dei cittadini al controllo delle aziende, dell’economia, dello Stato; quando poniamo l’obiettivo di una solidarietà e di una cooperazione internazionale, che porti a una ridistribuzione della ricchezza su scala mondiale; quando poniamo obiettivi di tal genere, che cos ‘altro facciamo se non proporre forme di vita e rapporti fra gli uomini e fra gli Stati più solidali, più sociali, più umani, e dunque tali che escono dal quadro e dalla logica del capitalismo?
E tuttavia questi criteri, questi valori, questi obiettivi, che indubbiamente sono propri del socialismo, riflettono un’aspirazione che non è esclusivamente della classe operaia e dei partiti operai, dei comunisti e dei socialisti, ma esprimono un’esigenza che oggi può venire – e anzi, viene già – anche da cittadini e strati di popolo e lavoratori di altre matrici ideali, di altri orientamenti politici, in primo luogo di matrice e ispirazione cristiana; è un’esigenza che può venire, e che viene in misura crescente, da aree sociali ben più ampie, che vanno ben al di là della classe operaia. La ragione principale per cui consideriamo la crisi come un’occasione, sta nel fatto che obiettivi di trasformazione e di rinnovamento come quelli che ho ricordato possono essere non solo compatibili, ma debbono e possono essere organicamente compresi dentro una politica di austerità, che è la premessa indispensabile per superare la crisi, ma andando avanti, non tornando al passato. Infatti, mi pare sia evidente che quegli obiettivi contribuiscono a configurare un assetto sociale e una politica economica e finanziaria organicamente diretti proprio contro gli sprechi, i privilegi, i parassitismi, la dissipazione delle risorse: realizzano, cioè, quello che dovrebbe costituire l’essenza di ciò che, per natura e definizione è una vera politica di austerità.
Anzi, si potrebbe osservare che come spesso, nelle società decadenti, sono andati, vanno insieme e imperano le ingiustizie e lo scialo, così nelle società in ascesa vanno insieme la giustizia e la parsimonia.
Naturalmente, questa convinzione non ci fa dimenticare, ma anzi ci impegna ad affrontare nella loro concretezza, i problemi immediati, le scelte da compiere, le priorità da imporre in ogni campo della politica economica, finanziaria, fiscale, dell’istruzione, allo scopo di prevenire i rischi di tracolli improvvisi, di bruschi arretramenti e di garantire, invece, che, passo a passo, si avanzi verso traguardi di efficienza e di giustizia, di produttività e di socialità. La ricerca dei nessi che devono legare i provvedimenti immediati all’avvio di questa linea di rinnovamento sarà certamente uno dei cimenti più impegnativi di tutti noi e di quanti vorranno contribuire e partecipare all’elaborazione compiuta di un progetto, che corrisponda alle caratteristiche ed alle esigenze che abbiamo cercato di delineare a grandi tratti.
Il nostro proposito è di arrivare nel giro di pochi mesi all’elaborazione di un testo che rappresenti una prima base di dibattito e di confronto, ma è anche di stimolare, prima e dopo la pubblicazione di tale testo, un vasto e continuo impegno d’iniziativa e di lotta. Anche e proprio perché sentiamo tutta la difficoltà di questa impresa, ma insieme anche la sua necessità e la sua forza di suggestione, ci siamo rivolti a voi, ci rivolgiamo a tutte le forze intellettuali affinché siano protagoniste – come ha detto Tortorella esponendo questo tema in un modo giusto ed efficace – e di proposte ed iniziative volte a ridare vitalità, a rinnovare le istituzioni culturali (a cominciare dalla scuola, dall’università e dai centri di ricerca) e, al tempo stesso, affinché diano il loro apporto alla elaborazione delle scelte complessive, e non solo di quelle di settore, che devono essere alla base del progetto.
Un appello, un invito cosi diretto ed esplicito alla cultura italiana ha oggi una sua ben precisa ragione: infatti, da un lato, come sappiamo, le forze intellettuali hanno oggi in Italia, come del resto hanno in quasi tutti i paesi capitalistici più sviluppati, un peso sociale quale non avevano mai avuto nel passato, e hanno anche, in Italia, in larghissima misura, un orientamento politico democratico e di sinistra; ma accanto a tale dato positivo (Giulio Einaudi ha messo bene in luce questa contraddizione) vi è quello, negativo, della condizione di crisi, di decadimento, di mortificazione in cui sono state precipitate le nostre istituzioni culturali dopo trent’anni di potere democratico-cristiano e di sviluppo sociale distorto e squilibrato. Ed è evidente che nessuna opera di salvezza e di rinnovamento generale del paese può andare avanti senza superare questa crisi, senza sciogliere questa contraddizione: senza, vorrei dire, una crescita del sapere e dell’amore per il sapere, senza un rinnovamento degli strumenti del sapere, affinché la produzione di cultura, e quindi le istituzioni culturali, siano artefici anch’esse del risanamento e del rinnovamento di tutta la società.
II modo in cui poniamo oggi la funzione della cultura per la trasformazione del paese corrisponde a una tradizione, a una peculiarità del Partito comunista italiano, come partito della classe operaia, come partito democratico e nazionale, come grande organismo che è esso stesso produttore di cultura. Noi ci siamo battuti sempre e ci battiamo per il progresso e l’espansione della vita culturale. Ma in questo nostro impegno dobbiamo sempre guardarci da interventi che possano, nella benché minima misura, ledere l’autonomia della ricerca teorica, delle attività culturali, della creazione artistica, giacché queste hanno come condizione vitale di sviluppo non quella di obbedire a un partito, a uno Stato, a un’ideologia, ma quella di poter dispiegarsi in pienezza di libertà e di spirito critico. Tale impostazione, che è parte della più generale visione che noi abbiamo dei rapporti tra democrazia e socialismo, si distingue da quella di alcuni partiti al potere in paesi socialisti; atteggiamenti e comportamenti del potere politico quali quelli di cui si ha notizia (per esempio in Cecoslovacchia dove siamo di fronte addirittura ad atti di tipo repressivo), sono per noi inaccettabili in linea di principio. Interpretando questa posizione generale del partito alcuni nostri compagni intellettuali hanno preso l’iniziativa di una dichiarazione pubblica, che noi consideriamo giusta ed opportuna. Fa parte irrinunciabile del nostro patrimonio una concezione che riconosce l’essere compito del partito comunista, degli altri partiti democratici e dei pubblici poteri, in quanto siano orientati anch’essi in senso democratico, da un lato la creazione del clima politico morale e dall’altro lato, l’attuazione delle condizioni materiali, pratiche, organizzative che consentano il positivo e libero sviluppo della ricerca, della iniziativa e del dibattito culturale. Ma non è compito né dei partiti, né dello Stato esigere obbedienze, far prevalere concezioni del mondo, limitare in qualsiasi modo le libertà intellettuali.
Ed io, cari compagni ed amici – non senza prima ringraziare tutti voi e in modo del tutto particolare il compagno Argan, che è venuto a rappresentare la città di Roma e la nuova amministrazione popolare romana – voglio concludere il mio intervento proprio con la tranquilla conferma di questa nostra impostazione: da essa non dobbiamo discostarci mai".

AMBIENTE: il servizio di raccolta e conferimento dei rifiuti urbani va qualificato come servizio pubblico locale a rilevanza economica (T.A.R. Puglia, Bari, sent. 22 gennaio 2013 n. 70).


AMBIENTE: 
il servizio di raccolta e conferimento dei rifiuti urbani va qualificato come servizio pubblico locale a rilevanza economica 
(T.A.R. Puglia, Bari, sent. 22 gennaio 2013 n. 70)


Massima

Il servizio di raccolta e conferimento dei rifiuti urbani va qualificato come servizio pubblico locale a rilevanza economica, sottratto, ai sensi dell'art. 30, d.lg. n. 163 del 2006, all'applicazione integrale della disciplina contenuta nel Codice dei contratti pubblici e nel Regolamento di attuazione, ivi compresa la norma relativa all'indicazione obbligatoria dei costi per la sicurezza aziendale all'interno dell'offerta economica.

Sentenza

INTESTAZIONE
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 632 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Si.Eco. s.p.a., in proprio e quale capogruppo dell’a.t.i. con Consorzio Gema, rappresentata e difesa dagli avv.ti Vito Aurelio Pappalepore e Marina Genco, con domicilio eletto presso l’avv. Vito Aurelio Pappalepore, in Bari, via Pizzoli, 8;
contro
Comune di Bisceglie, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Ingravalle, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, piazza Garibaldi, 63; 
nei confronti di

Camassambiente s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Silvio Dodaro, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via F.S. Abbrescia, 83/B;
Intini Source s.p.a., non costituita; 
per l'annullamento
della determinazione dirigenziale n. 278 del 23 marzo 2012, recante l’aggiudicazione definitiva della procedura aperta per l’affidamento settennale del servizio di igiene urbana in favore della Camassambiente s.p.a., quale cessionaria del ramo d’azienda della Intini Source s.p.a.;
della determinazione dirigenziale n. 506 del 7 giugno 2012, recante la conferma dell’aggiudicazione definitiva della procedura aperta per l’affidamento settennale del servizio di igiene urbana in favore della Camassambiente s.p.a., quale cessionaria del ramo d’azienda della Intini Source s.p.a.;
dei verbali di gara e di tutti gli atti della procedura;
e per la condanna del Comune al risarcimento del danno in forma specifica ovvero per equivalente;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bisceglie e di Camassambiente s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Vito Aurelio Pappalepore, Massimo Ingravalle e Francesco Silvio Dodaro;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con bando pubblicato il 29 luglio 2011, il Comune di Bisceglie ha indetto una procedura aperta per l’affidamento settennale del servizio di igiene urbana, di importo presunto annuo pari ad euro 3.813.961,62 (comprensivo di oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso, pari ad euro 26.215,54), da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Con il ricorso principale ritualmente notificato il 23 aprile 2012, l’a.t.i. Si.Eco. s.p.a. (seconda classificata) impugna la determinazione dirigenziale n. 278 del 23 marzo 2012, recante l’aggiudicazione definitiva del servizio in favore della Camassambiente s.p.a. (quale cessionaria del ramo d’azienda della Intini Source s.p.a., prima classificata ed aggiudicataria provvisoria).
In pendenza del giudizio, il Comune di Bisceglie ha adottato la determinazione dirigenziale n. 471 del 23 maggio 2012, con cui ha parzialmente annullato in autotutela la precedente determinazione n. 278 del 23 marzo 2012, al fine di accertare il possesso da parte della Camassambiente s.p.a. di tutti i requisiti generali e speciali prescritti dalla legge e dal bando di gara.
Esaurita l’istruttoria, il Comune ha confermato l’aggiudicazione definitiva del servizio alla Camassambiente s.p.a. con determinazione dirigenziale n. 506 del 7 giugno 2012, che l’a.t.i. Si.Eco. s.p.a. impugna mediante motivi aggiunti ritualmente notificati il 22 giugno 2012.
Le censure dedotte dalla ricorrente possono così riassumersi:
1) violazione degli artt. 38 e 51 del d.lgs. n. 163 del 2006, violazione del bando di gara ed eccesso di potere sotto molteplici profili: il Comune avrebbe omesso di verificare la sussistenza dei requisiti di qualificazione in capo alla Intini Source s.p.a. (prima classificata ed aggiudicataria provvisoria) ed alla Camassambiente s.p.a. (cessionaria d’azienda ed aggiudicataria definitiva); avrebbe omesso di rilevare l’incompletezza delle dichiarazioni rese dagli amministratori della Camassambiente s.p.a. ai sensi dell’art. 38 del Codice dei contratti pubblici; avrebbe omesso di verificare se il contratto stipulato tra Intini Source s.p.a. e Camassambiente s.p.a. con atto notarile rep. 26549 del 22 novembre 2011 fosse qualificabile come effettiva cessione del ramo d’azienda;
2) violazione del bando di gara ed eccesso di potere sotto molteplici profili: la Intini Source s.p.a. non avrebbe inserito nella busta “B – offerta economica” l’elencazione dei prezzi unitari di riferimento di cui all’allegato D del capitolato speciale d’appalto, contravvenendo a quanto disposto a pena d’esclusione a pag. 9 del disciplinare di gara;
3) violazione del bando di gara, violazione degli artt. 86 e 87 del d.lgs. n. 163 del 2006 ed eccesso di potere sotto molteplici profili: sia la Intini Source s.p.a. che la Camassambiente s.p.a. avrebbero omesso di sottoscrivere il capitolato speciale d’appalto in ogni pagina, contravvenendo a quanto disposto a pena d’esclusione a pag. 7 del disciplinare di gara; inoltre, la Intini Source s.p.a. non avrebbe specificato nella propria offerta i costi interni della sicurezza;
4) violazione dell’art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, violazione dell’art. 9 della legge n. 183 del 2011, violazione delle norme di cui al d.lgs. n. 152 del 2006 in materia di iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali ed eccesso di potere sotto molteplici profili: la Camassambiente s.p.a. sarebbe affidataria diretta del servizio di igiene urbana presso lo stesso Comune di Bisceglie, sulla base di provvedimenti adottati nell’anno 2012 e senza possedere le necessarie iscrizioni all’Albo, ed in tale situazione non avrebbe potuto concorrere all’aggiudicazione del servizio;
5) violazione dei principi generali in materia di procedure ad evidenza pubblica ed eccesso di potere sotto molteplici profili: la commissione di gara non avrebbe dato atto delle cautele adottate per la custodia dei plichi contenenti le offerte.
La ricorrente chiede altresì la condanna del Comune di Bisceglie al risarcimento del danno in forma specifica, mediante aggiudicazione del servizio, ovvero per equivalente nella misura del 10% dell’importo a base d’asta.
Si sono costituiti, chiedendo il rigetto dell’impugnativa, il Comune di Bisceglie e la controinteressata Camassambiente s.p.a.; quest’ultima ha notificato in data 24 maggio 2012 ricorso incidentale, volto a dimostrare l’illegittimità dell’ammissione alla gara dell’a.t.i. Si.Eco. s.p.a. e del disciplinare di gara, per motivi così rubricati:
I) violazione dell’art. 37 del d.lgs. n. 163 del 2006: la capogruppo Si.Eco. s.p.a. e la mandante Consorzio Gema avrebbero costituito un raggruppamento temporaneo di tipo misto orizzontale – verticale, senza indicare nell’offerta la suddivisione delle prestazioni scorporabili e le corrispondenti quote percentuali di partecipazione;
II) violazione dell’art. 37 del d.lgs. n. 163 del 2006, violazione dell’art. 212 del d.lgs. n. 152 del 2006 ed eccesso di potere sotto molteplici profili: la mandante Consorzio Gema sarebbe priva dell’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali per la categoria 1 – classe C;
III) violazione dell’art. 75 del d.lgs. n. 163 del 2006, violazione del bando di gara ed eccesso di potere sotto molteplici profili: la mandante Consorzio Gema non avrebbe dimostrato il possesso della certificazione di qualità UNI ISO 14000, necessaria per beneficiare del dimezzamento della cauzione provvisoria;
IV) violazione dell’art. 46 del d.lgs. n. 163 del 2006: il disciplinare di gara sarebbe illegittimo, ove inteso nel senso di obbligare i concorrenti, a pena d’esclusione, ad elencare i prezzi unitari di riferimento di cui all’allegato D del capitolato speciale d’appalto, così come affermato dalla ricorrente principale.
L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanze di questa Sezione n. 346 del 31 maggio 2012 e n. 578 del 26 luglio 2012 (la seconda confermata in appello dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3670 del 12 settembre 2012).
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 5 dicembre 2012, nella quale la causa è passata in decisione.

DIRITTO
1. Il primo nucleo di censure, introdotto con il ricorso principale ed implementato con i motivi aggiunti, attiene alla verifica svolta dal Comune di Bisceglie sul possesso dei requisiti generali e speciali di ammissione da parte della Intini Source s.p.a. (prima classificata ed aggiudicataria provvisoria) e della Camassambiente s.p.a. (cessionaria d’azienda ed aggiudicataria definitiva).
1.1. La ricorrente contesta, in primo luogo, il difetto assoluto d’istruttoria in relazione alla qualificazione della Camassambiente s.p.a., alla quale il Comune ha definitivamente aggiudicato il servizio, con la determinazione dirigenziale n. 278 del 23 marzo 2012, subito dopo aver preso atto della cessione di ramo d’azienda intercorsa con la Intini Source s.p.a.
Il ricorso, per tale profilo, va dichiarato improcedibile.
Con determinazione dirigenziale n. 471 del 23 maggio 2012, il Comune ha infatti parzialmente annullato in autotutela la precedente determinazione n. 278 del 23 marzo 2012, avviando la verifica sul possesso da parte della cessionaria Camassambiente s.p.a. di tutti i requisiti generali e speciali prescritti dalla legge e dal bando di gara e riconoscendo esplicitamente la fondatezza di quanto contestato dall’odierna ricorrente.
1.2. Deve invece essere dichiarata irricevibile la censura riferita alla mancata verifica dei requisiti di qualificazione nei confronti della Intini Source s.p.a., introdotta per la prima volta soltanto con i motivi aggiunti notificati in data 22 giugno 2012.
L’asserito difetto d’istruttoria, ove sussistente, risalirebbe infatti all’originario provvedimento di aggiudicazione definitiva del 23 marzo 2012, per il quale non consta che il Comune abbia riconosciuto tale vizio in sede di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione (disposto, come si è detto, con successivo provvedimento del 23 maggio 2012, motivato in relazione alla mancata verifica della posizione della Camassambiente s.p.a.).
La ricorrente, pertanto, avrebbe dovuto tempestivamente dedurre il motivo entro il termine decadenziale di trenta giorni dalla conoscenza del primo provvedimento di aggiudicazione definitiva.
1.3. Per il resto, il motivo è infondato per le considerazioni già sommariamente espresse dal Collegio nella fase cautelare. Ed infatti:
- l’iscrizione della Camassambiente s.p.a. all’Albo Nazionale Gestori Ambientali, per le categorie e classi richieste dal bando, è stata disposta dalla Sezione Regionale della Puglia con deliberazione del giorno 11 aprile 2012, anteriore all’aggiudicazione definitiva disposta dal Comune con determinazione dirigenziale n. 506 del 7 giugno 2012 (si vedano i documenti n. 35 e n. 41, depositati dalla difesa comunale il 23 luglio 2012);
- la verifica circa l’assenza di cause d’esclusione a carico degli amministratori di Camassambiente s.p.a., ai sensi dell’art. 38 del d.lgs. n. 163 del 2006, ed in particolare nei confronti del presidente Raffaele Chiapperini, dell’amministratore delegato Domenico Cocola, del responsabile tecnico Vittorio Serra e del direttore tecnico Gaetano Nacci, è stata positivamente esperita dalla stazione appaltante (si veda il documento n. 38, depositato dalla difesa comunale il 23 luglio 2012);
- il contratto di cessione di ramo d’azienda rep. 26549 del 22 novembre 2011, stipulato tra Intini Source s.p.a. e Camassambiente s.p.a., resta indenne dalla censura avanzata in termini del tutto generici dalla ricorrente, considerato che non può dubitarsi della liceità della clausola negoziale che escluda l’accollo dei debiti aziendali pregressi da parte della società cessionaria, ai sensi dell’art. 2560 cod. civ. (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, 15 gennaio 2009 n. 77 e la giurisprudenza ivi richiamata).
2. E’ ugualmente infondato il secondo motivo, con il quale la ricorrente afferma che la Intini Source s.p.a. non avrebbe inserito nella busta “B – offerta economica” l’elenco analitico dei prezzi unitari di riferimento per mezzi, attrezzature e personale di cui all’allegato D del capitolato speciale d’appalto, in violazione di quanto prescritto a pena d’esclusione dal disciplinare di gara.
I costi unitari relativi alla manodopera sono stati puntualmente indicati dalla Intini Source s.p.a. nel capitolo II dell’elaborato denominato “relazione economica”, inserito della busta contenente l’offerta economica; i prezzi unitari delle attrezzature e dei materiali di consumo sono stati parimenti indicati nei capitoli III e IV dello stesso elaborato (si veda il documento n. 24, depositato dalla difesa comunale il 28 maggio 2012).
In tal modo, l’impresa aggiudicataria ha sostanzialmente adempiuto a quanto richiesto dal disciplinare di gara, ponendo a disposizione della commissione di gara tutti gli elementi tecnico-economici necessari per la valutazione dell’offerta e per la compiuta assunzione degli obblighi nascenti dal capitolato d’appalto: la stazione appaltante non avrebbe potuto legittimamente escluderla a causa del mancato utilizzo dello schema allegato al capitolato speciale, come invece preteso dalla ricorrente, trattandosi al più di una mera irregolarità formale inidonea a determinare incertezza assoluta sul contenuto economico dell’offerta ai sensi dell’art. 46, comma 1-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006.
3. E’ infondato nel merito e va respinto anche il terzo ordine di censure, con cui la ricorrente deduce la violazione della lex specialis di gara e degli artt. 86 e 87 del d.lgs. n. 163 del 2006 poiché, a suo dire, la Intini Source s.p.a. e la Camassambiente s.p.a. non avrebbero sottoscritto il capitolato speciale d’appalto in ogni pagina e, inoltre, la Intini Source s.p.a. non avrebbe specificato nella propria offerta i costi interni della sicurezza.
In contrario, è sufficiente rilevare:
- che la Intini Source s.p.a. ha allegato alla propria offerta copia del capitolato d’appalto sottoscritto in ogni pagina (si veda il documento n. 26, depositato dalla difesa comunale il 28 maggio 2012);
- che il bando di gara determinava in via preventiva l’ammontare degli oneri per la sicurezza aziendale non soggetti a ribasso, ma non obbligava i concorrenti a quantificarli espressamente nell’offerta economica;
- che, per tale profilo, non può esser dubbia la qualificazione giuridica del servizio di raccolta e conferimento dei rifiuti urbani come servizio pubblico locale a rilevanza economica (cfr., tra molte, Cons. Stato, sez. V, 13 dicembre 2005 n. 7058; A.V.C.P., deliberazione 17 giugno 2009 n. 53) sottratto, ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. n. 163 del 2006, all’applicazione integrale della disciplina contenuta nel Codice dei contratti pubblici e nel Regolamento di attuazione, ivi compresa la norma relativa all’indicazione obbligatoria dei costi per la sicurezza aziendale all’interno dell’offerta economica, della quale la ricorrente denuncia la violazione.
4. Quanto, poi, all’asserita violazione del divieto di affidamento posto dall’art. 4, comma 33, del decreto legge n. 138 del 2011, non può che rilevarsi che la Corte costituzionale, con sentenza n. 199 del 20 luglio 2012, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’intero art. 4, sia nel testo originario che in quello risultante dalle successive modificazioni.
Venuta meno la norma di legge che si pretende violata, con effetto retroattivo sui rapporti non ancora esauriti, il motivo deve essere respinto.
5. Infine, è infondata e va respinta l’ultima delle censure avanzate dalla ricorrente, secondo cui la commissione di gara non avrebbe dato atto delle cautele adottate per la conservazione e la custodia dei plichi contenenti le offerte.
Nei verbali di gara, la commissione ha diligentemente descritto le operazioni di apertura e successiva sigillatura della buste (si vedano i documenti n. 10-ss., depositati dalla difesa comunale il 28 maggio 2012).
D’altronde, secondo un costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, la mancata o insufficiente indicazione nei verbali delle modalità di conservazione dei plichi e dei documenti non costituisce di per sé causa di illegittimità dell’intera procedura, in assenza di ulteriori indizi dell’avvenuta manomissione o alterazione degli atti di gara, che nella fattispecie la ricorrente non ha fornito (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2011 n. 4055; Id., sez. III, 13 maggio 2011 n. 2908).
6. Accertata la legittimità dei provvedimenti impugnati e delle decisioni assunte dalla stazione appaltante, anche la domanda di risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente è respinta.
7. Il ricorso incidentale proposto dalla Camassambiente s.p.a. è improcedibile per difetto d’interesse.
8. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, che tiene conto del valore del servizio e dell’attività difensiva svolta dalle parti resistenti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:
- quanto al ricorso principale ed ai motivi aggiunti, li dichiara in parte improcedibili ed irricevibili ed in parte li respinge, nei sensi di cui in motivazione;
- quanto al ricorso incidentale, lo dichiara improcedibile.
Condanna la Si.Eco. s.p.a. al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Bisceglie e di Camassambiente s.p.a., a ciascuno nella misura di euro 10.000,00 (oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario, Estensore
Francesco Cocomile, Referendario


L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE





DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/01/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)



venerdì 22 marzo 2013

APPALTI: Commissione giudicatrice e “seggio di gara” (T.A.R. Lazio, Roma, III, sent. 7 marzo 2013, n. 2456)

APPALTI:
Commissione giudicatrice e “seggio di gara” 
(T.A.R. Lazio, Roma, III, 7 marzo 2013, n. 2456)

Massima

1. L’Adunanza Plenaria (n. 4 del 2011) ha precisato che l’esame prioritario del ricorso incidentale c.d. "paralizzante" deve essere svolto anche nel caso in cui il ricorrente principale alleghi l'interesse strumentale alla rinnovazione dell'intera procedura mediante censure inerenti lo svolgimento delle operazioni di gara e anche nel caso in cui sia stato impugnato il bando, indipendentemente dal numero dei partecipanti alla procedura selettiva, dal tipo di censura prospettata dal ricorrente incidentale e dalle richieste formulate dall'Amministrazione resistente (Cons. Stato, A.P. n. 4/11 cit.; TAR Lazio, Sez. II, 26.6.12, n. 5822).
2.  Dall’art. 84 del D.Lgs. n. 163/06 si ricava il principio dell’unicità della commissione di gara in ordine alla generale attività valutativa, potendosi riservare agli ordinari organi della stazione appaltante – qualificabile eventualmente come “seggio di gara” – solo la verifica della documentazione amministrativa e dei requisiti delle concorrenti, in quanto l’attività di valutazione e attribuzione di punteggio costituisce un compito esclusivamente riservato all’unica commissione istituita, con la conseguenza che è illegittimo l’operato dell’amministrazione che ha proceduto alla valutazione complessiva delle risultanze di gara mediante due diversi collegi, in spregio al suddetto principio di unicità, il quale permette l’affidamento ad eventuali “sottocommissioni” solo di attività meramente preparatorie o istruttorie ma non quello di attribuzione di punteggi (Tar Lazio, Sez. I bis, 5.4.11, n. 3009 e già TAR Liguria, Sez. II, 17.1.02, n. 30).


Sentenza breve per esteso

INTESTAZIONE
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 11353 del 2012, proposto da:
De Besi - Di Giacomo Spa, in persona del legale rappresentante p.t., in proprio e quale mandataria del costituendo RTI con AON Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via P.L. da Palestrina, 47; 
contro
SACE Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Sanino e Marco Di Lullo, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Sanino in Roma, v.le Parioli, 180; 
nei confronti di
Marsh Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Gianluca Gariboldi, Stefano Soncini e Gabriele Di Paolo, con domicilio eletto presso il terzo in Roma, viale Liegi, 35 B; 
per l'annullamento, previa adozione delle più opportune misure cautelari,
dell’aggiudicazione definitiva del 16/11/12 disposta da SACE Spa in favore di Marsh Spa inerente la Procedura aperta per l'affidamento dei servizi di consulenza ed intermediazione assicurativa (brokeraggio) per SACE e le sue controllate (CIG n. 43556224 FA), mai comunicata alla ricorrente;
dell’atto di nomina delle commissioni di gara, tra cui l’atto a firma del CFO e dell’A.D. di SACE Spa del 30.8.2012;
di tutti i verbali di gara e relative schede allegate, segnatamente il n. 1 del 30.8.2012, n. 2 del 30.8.2012, n. 3 del 11.9.2012 e n. 4 del 14.9.2012 ed il n. 1 del 26.9.2012, n. 2 del 1.10.2012, n. 3 del 4.10.2012 e n. 4 del 9.10.2012 e n. 5 del 17.10.2012, compresa l’aggiudicazione provvisoria disposta in favore di Marsh Spa e comunicata alla ricorrente il 22.10.2012;
di tutte le comunicazioni intercorse tra SACE e Marsh tra cui i) la comunicazione SACE/Marsh del 22.10.2012, di contenuto sconosciuto, con cui la stazione appaltante avrebbe richiesto all’aggiudicatario la documentazione della comprova dei requisiti di partecipazioni dichiarate in sede di gara e per quella per la stipula del contratto; ii) la nota a firma del responsabile del procedimento del 7.12.12 e del 11.12.12, con cui SACE ha richiesto a Marsh di valutare lo svolgimento di eventuali attività preparatorie utili della presa in carico delle nostre coperture assicurative, nonché di formularci una proposta che garantisca, a far data del 1 gennaio 2013, inalterato mantenimento delle coperture assicurative in favore del personale SACE Spa e delle sue controllate, ciò anche mediante l’adesione ad altra Cassa di Assistenza; iii) di ogni nota/atto/provvedimento con cui SACE possa aver richiesto e disposto l’esecuzione anticipata del contratto e/o India d’urgenza;
della nota firma del Rup dell’11.12.2012 inviata la società De Besi Di Giacomo Spa, con cui SACE ha comunicato alla ricorrente di aver effettuato la comunicazione dell’aggiudicazione ex art. 79 del d.lvo 163/06 il 23.11.12 mediante pubblicazione sulla GURI e su alcuni quotidiani è tiratura nazionale;
del diniego di autotutela frapposto da SACE, anche tacitamente, all’informativa ex art. 243 bis del d.lvo n. 163/06 presentata dalla ricorrente;
del Bando di gara e dei coevi disciplinare e Capitolato tecnico, compresi chiarimenti del 25.7.2012 e del 7.8.2012,
di ogni altro atto, verbale e/o provvedimento ad essi presupposto, consequenziale e, comunque, connesso
nonché per la reintegrazione in forma specifica e per l’accertamento
dell’inefficacia del contratto d’appalto nelle more eventualmente stipulato e dell’anticipata esecuzione in via d’urgenza, laddove disposta, nonché del diritto del Rti De Besi Di Giacomo/AON alla riedizione della procedura aperta
ovvero, in subordine, per la condanna
di SACE Spa a risarcire per l’equivalente i danni subiti dal Rti ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Sace Spa e della Marsh Spa, con i rispettivi allegati;
Vista l’ordinanza collegiale di questa Sezione n. 193 del 10.1.2013;
Visto il ricorso incidentale della Marsh Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del 20 febbraio 2013 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Rilevato che, con ricorso a questo Tribunale, notificato il 24 dicembre 2012 e depositato in pari data, la De Besi-Di Giacomo spa, in proprio e quale capogruppo mandataria del Rti con AON spa, chiedeva, previe misure cautelari, l’annullamento dei provvedimenti indicati in epigrafe che avevano portato all’aggiudicazione in favore della Marsh spa della procedura aperta per l’affidamento dei servizi pure in epigrafe identificati;
Rilevato che, dopo aver evidenziato alcune disposizioni della legge di gara e riassunto le operazioni della procedura, lamentando anche la mancata immediata comunicazione del relativo esito anche ai fini del rispetto del termine di “standstill” previsto dalla legge, la ricorrente lamentava, in sintesi: 
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 84 del d,lvo n. 163/06 e degli artt. 282 e 283 del dpr n. 207/2010, nonché dei principi di unicità e imparzialità della commissione giudicatrice. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, irrazionalità, illogicità, sviamento. Carenza assoluta di motivazione, arbitrarietà, perplessità. Violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e di buon andamento della p.a. e dell’art. 97 Cost.”, in quanto risultavano nominate due distinte commissioni di gara, le quali si erano occupate rispettivamente della valutazione delle offerte tecniche e dell’attribuzione dei punteggi per l’offerta economica, operando in modo assolutamente distinto e autonomo, contrariamente a quanto previsto dalla normativa vigente nonché dalla legge di gara; 
2. Violazione e falsa applicazione del d.lvo 163/06 ed in particolare dell’art. 83; violazione del dpr n. 207/10 ed in particolare dell’artt. 120 e 283 e dell’Allegato P. Violazione dei principi posti a presidio dell’evidenza pubblica, della tutela della concorrenza e parità di trattamento. Eccesso di potere per irrazionalità, illogicità ad arbitrarietà. Carenza assoluta di motivazione. Violazione falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento della p.a. ex art. 97 Cost.”, in quanto erano stati introdotti nuovi e ulteriori criteri di valutazione dell’offerta tecnica rispetto a quelli previsti nel disciplinare di gara, con particolare riferimento al criterio relativo alle “Modalità di espletamento delle attività di analisi e individuazione del rischio” e alla “Struttura organizzativa dedicata al espletamento del servizio”, per i quali era prevista, rispettivamente, l’attribuzione di 20 e 30 punti; 
3. Violazione falsa applicazione del d.lvo 163/06 ed in particolare dell’art. 83; violazione del dpr n. 207/10 ed in particolare dell’artt. 120 e 283 e dell’Allegato P. Violazione dei principi di imparzialità, trasparenza, correttezza e par condicio. Violazione di principi boschi a presidio dell’evidenza pubblica, della tutela della concorrenza e parità di trattamento. Eccesso di potere per irrazionalità, illogicità ed arbitrarietà. Carenza assoluta di motivazione. Violazione falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento della p.a. ex art. 97 Cost.”, in quanto pur prevedendo il disciplinare di gara cinque criteri di valutazione delle offerte tecniche particolarmente ampi, non era stabilito che la commissione potesse ponderare gradualmente le proprie valutazioni ed i propri giudizi, dato che risultavano soltanto giudizi precostituiti all’interno di tali cinque “fasce di gradimento”, con una percentuale di punteggio predeterminata, senza considerare la specificità del servizio oggetto di gara e la necessità di confronti molto puntuali che richiedevano un’esternazione specifica della relativa motivazione per attribuire un determinato punteggio, 
4. Violazione e falsa applicazione del d.lvo 163/06 ed in particolare degli artt. 11 e 79; violazione del dpr n. 207/10 ed in particolare dell’art. 302. Violazione dei principi di imparzialità, trasparenza, correttezza e par condicio e dei principi boschi a presidio dell’evidenza pubblica, della tutela della concorrenza e parità di trattamento. Eccesso di potere per irrazionalità, illogicità ed arbitrarietà. Ingiustizia manifesta. Carenza assoluta di motivazione. Violazione falsa applicazione dei principi di imparzialità il buon andamento della p.a. ex art. 97 Cost.; illegittimità derivata dall’illegittimità dell’intera procedura di gara e della coeva aggiudicazione”, in quanto era comunque assolutamente inibito a SACE sottoscrivere il contratto è disporre l’esecuzione in via d’urgenza del medesimo, dato che l’aggiudicazione definitiva dell’appalto non era stata comunicata ai sensi di legge, la stessa non era efficace in assenza di conclusione delle verifiche documentali e non sussistevano ragioni di urgenza ai sensi del Regolamento di cui al dpr n. 207/10 cit.;
Rilevato che si costituivano in giudizio la SACE spa e la Marsh spa, chiedendo la reiezione del ricorso, come illustrato in distinte memorie depositate per la prima camera di consiglio,
Rilevato che all’esito di quest’ultima, la Sezione pronunciava l’ordinanza collegiale in epigrafe con la quale ordinava l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti dell’impresa seconda classificata, considerando che le censure del gravame erano volte a contestare in radice la legittimità della procedura;
Rilevato che la società ricorrente provvedeva depositando la relativa copia in data 16 gennaio 2013,
Rilevato che la società controinteressata notificava e depositava ritualmente ricorso incidentale, lamentando: 
A. violazione della lex specialis dichiara ed in particolare della prescrizione di cui al punto III.2.3 ‘Capacità Tecnica’ nella parte in cui prevede pena l’esclusione dalla gara ‘aver gestito negli ultimi tre esercizi approvati alla data di pubblicazione del bando di gara, portafogli assicurativi per uno stesso assicurato per un ammontare complessivo di premi lordi intermediati non inferiore ad euro 15.000.000,00’. 1 – Violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 42 dlgs 163/2006 in relazione all’art. III.2.3 del bando di gara). Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto partecipativo alla gara. Illogicità manifesta è carenza del requisito di capacità tecnica e professionale del prestatore di servizi. Violazione dell’art. 46, comma 1 bis, dlgs 163/2006. Violazione dell’art. 38 Dlgs 16372006”, in quanto la ricordata prescrizione del bando di gara non risultava rispettata dall’offerta formulata dalla ricorrente che aveva indicato la “Cassinterass” come singolo assicurato, dato che quest’ultima era semplicemente una cassa di assistenza sanitaria diretta a fornire ai dipendenti o comunque ai soggetti che aderiscono a tale associazione le prestazioni assicurative acquisite e non poteva qualificarsi come “assicurato”ai sensi dell’art. 1882 c.c., fermo restando che tale cassa di assistenza era costituita dagli stessi amministratori della società ricorrente, per cui non era possibile verificare per la stazione appaltante se vi fossero le capacità tecniche e professionali di erogare il servizio; 
B. Violazione della lex specialis di gara in quanto asserito soggetto ‘assicurato’ proposto da De Besi-Di Giacomo e cioè ‘Cassinteress’ Cassa Interaziendale di previdenza Roma’ non è qualificabile come ‘assicurato’ o come ‘cliente’ non avendo il requisito della terzietà rispetto a De Besi-Di Giacomo” 2. Violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 42 Dlgs 163/2006 in relazione all’art. III.2.3 del bando di gara). Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto partecipativo alla gara. Illogicità manifesta e carenza del requisito di capacità tecnica e professionale del prestatore di servizi. Violazione dell’art. 46, comma 1 bis, Dlgs 16372006. Violazione dell’art. 38 dlgs 163/2006 sotto altro aspetto”, in quanto, in relazione a specifici chiarimenti resi dalla stazione appaltante, la legge di gara prevedeva la gestione di portafogli assicurativi per un solo assicurato da intendersi “lo stesso cliente”e avendo la possibilità di fare riferimento a più assicurazioni o alle aziende da questo controllate o possedute mentre, nel caso di specie, la Cassinterass era sostanzialmente un prodotto assicurativo costituito dagli stessi amministratori della società ricorrente e offerto ai clienti di quest’ultima, come desumibile dallo stesso sito informatico che ne reclamizzava la sua descrizione, con conseguente carenza sia del requisito della presenza di un cliente vero e proprio sia di un soggetto terzo singolo assicurato nei confronti del quale era svolta attività di intermediazione;
Rilevato che parte ricorrente e parte controinteressata depositavano ulteriori memorie illustrative in prossimità della seconda camera di consiglio del 20 febbraio 2013 ove, previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a., la causa era trattenuta in decisione;
Considerato che il Collegio ritiene sussistenti tutti i presupposti per poter definire la controversia con una sentenza in forma semplificata, vertendo la medesima su mere questioni di diritto;
Considerato che, in presenza ricorso incidentale c.d. “paralizzante”, il Collegio ritiene che deve procedersi al primario esame di questo in quanto, se accolto, rileva l’escludibilità della ricorrente dalla gara e, quindi, l’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse all’aggiudicazione di procedura da cui doveva essere comunque esclusa, secondo la conclusione più recente dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (7.4.11, n. 4);
Considerato, infatti, che l’Adunanza Plenaria ha precisato che l’esame prioritario deve essere svolto anche nel caso in cui il ricorrente principale alleghi l'interesse strumentale alla rinnovazione dell'intera procedura mediante censure inerenti lo svolgimento delle operazioni di gara e anche nel caso in cui sia stato impugnato il bando, indipendentemente dal numero dei partecipanti alla procedura selettiva, dal tipo di censura prospettata dal ricorrente incidentale e dalle richieste formulate dall'Amministrazione resistente (Cons. Stato, A.P. n. 4/11 cit.; TAR Lazio, Sez. II, 26.6.12, n. 5822);
Considerato che tale conclusione non risulta contraddetta da giurisprudenza, sia pure cautelare, di secondo grado successiva, come quella richiamata da parte ricorrente, di cui a C.G.R.S., ord. 581/12 del 28.9.12, la quale, nel richiamare che la delibazione del ricorso principale non sembrava impedita da quello incidentale faceva comunque riferimento all’insussistenza di elementi di “fumus boni iuris” di quest’ultimo, con ciò confermando che il Collegio aveva proceduto al suo preventivo esame, sia pure sommario;
Considerato che, ai fini della presente fattispecie, il ricorso incidentale non appare fondato;
Considerato, infatti, per quel che riguarda il primo motivo del medesimo, che tra i requisiti di capacità tecnica di cui al bando (Punto III.2.3), era prevista le gestione, negli ultimi tre esercizi, di portafogli assicurativi “per uno stesso assicurato” per un determinato ammontare;
Considerato che la Marsh spa ritiene che tale clausola non era rispettata dalla ricorrente principale, che aveva indicato una “Cassa” la quale non era beneficiaria diretta dell’assicurazione, essendolo i dipendenti iscritti e dovendosi ritenere per “assicurato” solo il beneficiario diretto della prestazione assicurativa;
Considerato che sul punto – in merito al quale la SACE spa non illustra la sua posizione – il Collegio ritiene condivisibile quanto dedotto dalla ricorrente principale, nel senso che la De Besi-Di Giacomo spa ha svolto, e svolge, attività di “brokeraggio” per Cassinterass al fine di attività di mediazione ed intermediazione assicurativa su incarico di quest’ultima;
Considerato che la procedura aperta in esame ha proprio come oggetto l’affidamento dei servizi di consulenza e intermediazione assicurativa (brokeraggio) per SACE e le sue controllate;
Considerato che il “chiarimento n. 16” del 25.7.2012 specificava che con l’espressione “uno stesso assicurato” doveva intendersi lo stesso cliente;
Considerato, quindi, che la stessa interpretazione del bando di gara avallata dalla stazione appaltante nel chiarimento n. 16 non fa riferimento alla necessità di individuare, quale “assicurato”, il “beneficiario” della prestazione assicurativa, come posto invece in evidenza dalla ricorrente incidentale, ma semplicemente uno stesso “cliente”;
Considerato che tale interpretazione appare logica anche sotto un profilo sostanziale, in quanto, avendo ad oggetto il servizio in gara un’attività di “brokeraggio”, ne consegue che il titolare di tale attività si relaziona solo con il suo “cliente” e non con il beneficiario diretto della prestazione;
Considerato che la portata della clausola in questione, anche alla luce delle deduzioni rispettivamente illustrate dalle parti alla camera di consiglio, appare al Collegio logicamente da orientarsi nel senso di avere ad interesse il fatturato per un singolo cliente, nel senso evidenziato nel chiarimento suddetto, indipendentemente dai singoli rapporti che coinvolgono i beneficiari del prodotto assicurativo;
Considerato, quindi, che la Cassinterass riveste la caratteristica di “assicurato”, quale “cliente” nel senso di cui al richiamato chiarimento n. 16 in relazione al punto III.2.3. del bando di gara;
Considerato che anche il secondo motivo di ricorso incidentale si palesa infondato;
Considerato, infatti, che la Cassinterass e i suoi amministratori non risultano vincolati in alcun modo con imprese assicurative, dovendosi individuare in questa caratteristica la posizione di “terzietà” e “indipendenza” richiesta ai fini di “brokeraggio” (Cons. Stato, 14.11.12, n. 5746);
Considerato, perciò, che non può rilevare a questi fini quanto lamentato dalla ricorrente incidentale in ordine alle modalità di reclamizzazione di Cassinterass su sito informatico come “prodotto assicurativo” costituito dagli amministratori della ricorrente, dato che la richiesta “terzietà” opera nei confronti delle imprese di assicurazione;
Considerato che pure non appare rilevante quanto lamentato in ordine alla circostanza per cui il bando di gara avrebbe richiesto un portafoglio assicurativo per un soggetto avente caratteristiche analoghe a quelle di SACE spa, dato che tale conclusione non si evince dal bando stesso né risulta avallata dalla stessa SACE spa in corso di gara;
Considerato che, alla luce di quanto dedotto, non rileva l’istanza istruttoria di Marsh spa in ordine all’acquisizione delle polizze assicurative della ricorrente principale, che nulla aggiungerebbero alle osservazioni in punto di diritto sopra evidenziate che appaiono decisive al fine del rigetto del ricorso incidentale;
Considerato che appare invece fondato il ricorso principale per quanto dedotto, in misura assorbente, con il primo motivo;
Considerato, infatti, che né la normativa di cui all’art. 84 “Codice dei Contratti” né il relativo Regolamento fanno riferimento alla possibilità di costituire due commissioni nel senso adottato da SACE spa;
Considerato che anche la giurisprudenza di questo TAR, condivisa dal Collegio, ha evidenziato che dall’art. 84 cit. si ricava il principio dell’unicità della commissione di gara in ordine alla generale attività valutativa, potendosi riservare agli ordinari organi della stazione appaltante – qualificabile eventualmente come “seggio di gara” – solo la verifica della documentazione amministrativa e dei requisiti delle concorrenti, in quanto l’attività di valutazione e attribuzione di punteggio costituisce un compito esclusivamente riservato all’unica commissione istituita, con la conseguenza che è illegittimo l’operato dell’amministrazione che ha proceduto alla valutazione complessiva delle risultanze di gara mediante due diversi collegi, in spregio al suddetto principio di unicità, il quale permette l’affidamento ad eventuali “sottocommissioni” solo di attività meramente preparatorie o istruttorie ma non quello di attribuzione di punteggi (Tar Lazio, Sez. I bis, 5.4.11, n. 3009 e già TAR Liguria, Sez. II, 17.1.02, n. 30);
Considerato che, oltre tali principi di ordine generale, il Collegio ritiene dirimente quanto indicato nel disciplinare di gara - ove si fa sempre riferimento ad un’unica commissione aggiudicatrice, sia per la valutazione delle offerte tecniche e attribuzione del relativo punteggio (pag. 14-15) sia in riferimento al resto dell’attività - ove è precisato che “Terminato l’esame delle offerte tecniche, sarà fissata un’apposita riunione della Commissione aggiudicatrice aperta al pubblico per procedere all’apertura delle buste ‘C’ ed alla lettura dei prezzi offerti…Di seguito, la Commissione aggiudicatrice procederà: 1. all’esame e verifica delle offerte economiche presentate 2…3. all’attribuzione dei relativi punteggi parziali relativi all’offerta economica… (pag. 15-16);
Considerato che, a fronte di tale inequivocabile disposizione del disciplinare, non si comprende neanche l’utilità in termini di efficienza, economia e razionalità dell’agire amministrativo, di nominare due distinte commissioni, soprattutto se, come evidenzia la stessa SACE spa nelle sue difese, il calcolo per l’attribuzione del punteggio economico era frutto di una semplice applicazione di formula matematica, senza introduzione di alcun elemento valutativo discrezionale;
Considerato, inoltre, che la nomina di due distinte commissioni non chiarisce neanche quale delle due avrebbe dovuto provvedere ad un’eventuale valutazione di anomalia e relativi elementi giustificativi, legati in genere proprio al contenuto dell’offerta economica;
Considerato, quindi, che la fondatezza del primo motivo comporta l’illegittimità dell’intera procedura e la declaratoria conseguente di illegittimità dell’aggiudicazione, con assorbimento di quanto illustrato nei successivi motivi di ricorso, legati ai criteri di valutazione delle offerte e alle modalità di comunicazione dell’aggiudicazione;
Considerato, quindi, che l’infondatezza del ricorso incidentale e la fondatezza di quello principale comportano l’annullamento dei provvedimenti impugnati e la necessità di procedere a nuova procedura aperta, con il rispetto del disciplinare di gara mediante nomina di una nuova, unica, commissione aggiudicatrice;
Considerato che, da quanto emerso in corso di causa ed evidenziato anche da SACE nelle note per la camera di consiglio, non risulta sottoscritto alcun contratto in conseguenza dell’aggiudicazione contestata per cui il Collegio non deve pronunciarsi sulla dichiarazione di inefficacia del medesimo, presentata in via subordinata dalla ricorrente principale;
Considerato che le spese di lite possono comunque eccezionalmente compensarsi, attesa la peculiarità della fattispecie

P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando ai sensi dell’art. 60 c.p.a. sul ricorso, come in epigrafe proposto:
1) rigetta il ricorso incidentale;
2) accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati di nomina di due commissioni e di aggiudicazione della procedura in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Domenico Lundini, Consigliere
Ivo Correale, Consigliere, Estensore


L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE





DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/03/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)