PROCESSO & URBANISTICA: i limiti all'ammissibilità del ricorso avverso la deliberazione comunale di variante del PRG (T.R.G.A., Trento, Sez. Unica, sentenza 9 novembre 2015, n. 451).

PROCESSO & URBANISTICA: 

i limiti all'ammissibilità 

del ricorso avverso la deliberazione comunale 

di variante del PRG 

(T.R.G.A., Trento, Sez. Unica,

 sentenza 9 novembre 2015, n. 451)

Massima  (di Massimo Mazzola)

1. E' ammissibile il ricorso di ogni soggetto interessato avverso la deliberazione di adozione della variante al piano regolatore, “trattandosi di un rimedio volto ad estendere la tutela prima che la volontà dell’Amministrazione si consolidi” (cfr. C.d.S., sez. IV, 1.2.1994, n. 92; C.d.S., sez. IV, 27.6.2006, n. 4166; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 3.2.2003, n. 192; T.R.G.A. Trento, 16.12.2008, n. 319).

2. Ad eccezione dei casi in cui si denuncino prescrizioni che incidono direttamente sui suoli di proprietà, tuttavia, per l’impugnazione delle restanti disposizioni contenute nel piano regolatore generale, o in una sua variante, quali quelle concernenti l’utilizzo dell’istituto della perequazione, “occorre che sia dimostrata anche la sussistenza di un pregiudizio specifico e attuale riveniente ai suoli del ricorrente per effetto della scelta pianificatoria della quale si assume l'illegittimità”, dimostrazione che, invece, nella vicenda di causa è stata dai ricorrenti del tutto omessa (cfr. C.d.S., sez. IV, 18.12.2013, n. 6082).

3. Spetta, infine, al ricorrente precisare, con riferimento alle dedotte incompatibilità, se e in quale modo quelle decisioni abbiano arrecato un diretto pregiudizio anche a fondi di loro proprietà (cfr. C.d.S., sez. IV, 12.1.2011, n. 133).

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 46 del 2015, proposto da:
Alessandro Saiani, Remo Bazzanella, Giuseppe Bazzanella, Nadia Bazzanella, Antonio Sega, Mario Sega e Giancarlo Cavagna, rappresentati e difesi dall'avv. Diego Senter e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Eugenio Pensini in Trento, via Manci, n. 67

contro

Comune di Ala, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Germano Berteotti e con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale in Trento, via Calepina, n. 50

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio comunale di Ala n. 50, di data 12 novembre 2014, recante "Variante 2014 al piano regolatore generale - prima adozione", pubblicata all'albo pretorio fino al 24 novembre 2014.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ala;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2015 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso i signori indicati in epigrafe, tutti residenti nel Comune di Ala, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale n. 50, del 12 novembre 2014, di prima adozione della variante 2014 al piano regolatore generale.

Essi, lamentando l’illogicità delle nuove destinazioni impresse a beni di loro proprietà o, comunque, a beni di loro interesse, e l’irrazionalità di alcune scelte effettuate dall’Amministrazione utilizzando l’istituto della perequazione, hanno denunciato: - la violazione dell’art. 78 del D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, e dell’art. 14 del D.P.Reg. 1.2.2005, n. 3/L, asserendo che l’obbligo di astensione sarebbe stato violato dal sindaco, da un assessore, da due consiglieri comunali e dal tecnico consulente che ha elaborato il progetto di variante; - eccesso di potere per irregolarità endoprocedimentali.

2. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale intimata per chiedere la reiezione del ricorso nel merito ma, pregiudizialmente, sollevando l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, essendo stato impugnato solo il primo provvedimento della complessa procedura di variante urbanistica la quale, inoltre, consente agli interessati la più ampia partecipazione procedimentale.

3. In data 24 settembre 2015 il Comune di Ala ha depositato in giudizio la deliberazione n. 38, di data 26 marzo 2015, con cui il Consiglio comunale - preso atto che l’art. 33 della legge provinciale in materia di urbanistica vieta l’adozione di varianti “nel semestre che precede il rinnovo ordinario del consiglio comunale” e che con decreto del Presidente della Regione erano stati convocati per il giorno 10 maggio 2015 i comizi per l’elezione del sindaco e del consiglio comunale - ha deliberato di “dichiarare la nullità o, comunque, di annullare, in autotutela” l’impugnata deliberazione n. 50 del 2014.

L’Amministrazione ha pertanto chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

4. La difesa dei ricorrenti, riconoscendo come la vicenda si debba concludere con una “declaratoria di improcedibilità essendo venuta meno la materia del contendere”, ha comunque chiesto la rifusione delle spese di giudizio.

5. Alla pubblica udienza del 5 novembre 2015, sentiti i procuratori delle parti e constatato come ognuno di essi abbia insistito per ottenere la rifusione delle spese di lite, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

6. Ciò premesso, osserva il Collegio che, in pendenza di giudizio, l'Amministrazione comunale ha annullato lo strumento pianificatorio contestato in questa sede, seppure per una ragione del tutto estranea alle pretese qui avanzate dalle parti deducenti.

In ogni caso, con la sopravvenuta determinazione: - da un lato, è venuta meno la lesione nella quale si era innestato l’interesse a ricorrere che condiziona il diritto di azione; - da altro lato, la pretesa formalmente azionata in giudizio (ossia l’eliminazione dal mondo giuridico della nuova variante urbanistica) ha ottenuto piena soddisfazione.

Con ciò, in definitiva, si è concretizzata la fattispecie disciplinata dal comma 5 dell’art. 34 del c.p.a., per cui occorre dare atto della cessazione della materia del contendere.

7. In conclusione, e ai soli fini della liquidazione delle spese di lite, il Collegio deve rilevare che:

- l’eccezione d’inammissibilità del ricorso sollevata pregiudizialmente dal Comune di Ala è infondata: ancora con pronunce risalenti la giurisprudenza amministrativa ha affermato che è nella facoltà di ogni soggetto interessato l’immediata impugnazione della deliberazione di adozione della variante al piano regolatore “trattandosi di un rimedio volto ad estendere la tutela prima che la volontà dell’Amministrazione si consolidi” (cfr. C.d.S., sez. IV, 1.2.1994, n. 92; C.d.S., sez. IV, 27.6.2006, n. 4166; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 3.2.2003, n. 192; T.R.G.A. Trento, 16.12.2008, n. 319);

- in ogni caso, il ricorso si presenta, per la gran parte, inammissibile per carenza di legittimazione e di interesse: infatti, ad eccezione dei casi in cui si denuncino prescrizioni che incidono direttamente sui suoli di proprietà, per l’impugnazione delle restanti disposizioni contenute nel piano regolatore generale, o in una sua variante, quali quelle concernenti l’utilizzo dell’istituto della perequazione, “occorre che sia dimostrata anche la sussistenza di un pregiudizio specifico e attuale riveniente ai suoli del ricorrente per effetto della scelta pianificatoria della quale si assume l'illegittimità”, dimostrazione che, invece, nella vicenda di causa è stata dai ricorrenti del tutto omessa (cfr. C.d.S., sez. IV, 18.12.2013, n. 6082); inoltre, i deducenti non hanno nemmeno precisato, con riferimento alle dedotte incompatibilità, se e in quale modo quelle decisioni abbiano arrecato un diretto pregiudizio anche a fondi di loro proprietà (cfr. C.d.S., sez. IV, 12.1.2011, n. 133).

A ciò consegue che appare giustificato disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino - Alto Adige / Südtirol, sede di Trento,

definitivamente pronunciando sul ricorso n. 46 del 2015

dichiara cessata la materia del contendere.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Roberta Vigotti, Presidente

Angelo Gabbricci, Consigliere

Alma Chiettini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/11/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

GIURISDIZIONE & "PROCEDIMENTO": gli elementi sintomatici della riconducibilità di una convenzione ad una accordo amministrativo (Sez. Un., 12 marzo 2015, n. 4948).

GIURISDIZIONE & "PROCEDIMENTO": 

gli elementi sintomatici 

della riconducibilità di una convenzione

 ad una accordo amministrativo 

(Sez. Un., 12 marzo 2015, n. 4948)

Queste Sezioni Unite fanno da pendant alla Plenaria n. 28/2012 (relativa alla esperibilità del rimedio di cui all'art. 2932 c.c., anche da parte di un ente pubblico, per la "stipula" di un accordo ex art. 11 della l. n. 241/1990).

Una nota di colore: la controversia viene instaurata davanti al Giudice civile nel 1986. La Corte d'appello dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario, ed oggi le Sezioni Unite, dopo quasi trent'anni, dicono che si può ricominciare dal T.A.R. (!).

Massima

1. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo quando sono compresenti i seguenti elementi: 

- la natura amministrativa in senso oggettivo e soggettivo dell'accordo, riconducibile all'art. 14 della l. n. 241/1990 (anche se tale norma è stata introdotta successivamente all'art. 

- la natura pubblica degli interessi coinvolti, 

- le scelte discrezionali operate dalla P.A. per la tutela di essi (non incidendo a tal fine la trasformazione in ente pubblico economico dell'azienda F.S. per effetto della L. n. 210 del 1985, art. 2, lett. h) (e poi in società per azioni, per effetto della L. n. 35 e L. n. 359 del 1992, attribuite al 100% al Ministero del Tesoro, ora dell'Economia e delle Finanze), e la analoga natura giuridica del consorzio concessionario per l'esecuzione delle opere pubbliche),

- il ricorso a strumenti anche autoritativi da parte del Comune, 

- la manifesta incidenza dell'esecuzione della convenzione sui servizi pubblici di trasporti e viabilità, sul territorio e sui beni delle F.S. e del Comune.

2. La convenzione di cui è controversia, dunque, poiché comporta non soltanto la verifica della legittimità di atti e provvedimenti della pubblica amministrazione richiamati nella convenzione (verifica che, peraltro ed in tali limiti, ben potrebbe essere compiuta anche dal giudice ordinario ai sensi della L. 20 marzo 1865, n. 2248), ma soprattutto perché è stata strumento cui si è fatto ricorso allo scopo di dare concreta ed effettiva realizzazione agli anzidetti interessi pubblici e con strumenti finanziari riferibili, direttamente od indirettamente, alla P.A. in senso proprio - sì da configurare organismo di diritto pubblico nell'accezione contenuta nell'art. 1, lett. b della direttiva 14 giugno 1993 n. 93/37 Cee e nell'art. 2, comma 6, dell'attuativa L. n. 109 del 1994 sui lavori pubblici, che definisce "di diritto pubblico qualsiasi organismo con personalità giuridica, istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale e la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, ovvero la cui gestione sia sottoposta al controllo di tali soggetti, ovvero i cui organismi di amministrazione, di direzione o di vigilanza siano costituiti in misura non inferiore alla metà da componenti designati dai medesimi soggetti" - correttamente è stata inquadrata dalla Corte di merito negli accordi previsti dalla L. 7 agosto 1990, n. 241 (S.U. 12725 del 2005).

3. Peraltro la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste anche per effetto del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33, comma 1 e comma 2, lett. b), a norma del quale sono ad esso devolute tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti ai trasporti - e quello ferroviario è definito essenziale dalla L. n. 146 del 1990, art. 1, comma 2, lett. b) - e del D.Lgs., art. 34, commi 1 e 2, come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, lett. b), applicabile per le controversie instaurate dal 10.8.2000, e rilevante ai sensi dell'art. 5 c.p.c., che devolve a detto giudice le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica - concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, in cui rientra la regolamentazione del traffico comunale - ed edilizia.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

EPIGRAFE

[...]

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con citazione del febbraio 2002 la R.F.I. (Rete Ferroviaria Italiana) convenne dinanzi al Tribunale di Roma il Comune di Maddaloni deducendo: 1) con convenzione del 15 gennaio 1986, efficace dal settembre 1986, nell'ambito di attuazione del piano decennale per la soppressione dei passaggi a livello sulle linee ferroviarie dello Stato, ai sensi della L. n. 71 del 1981, art. 1, lett. i), approvato con L. n. 189 del 1983, il Ministero dei Trasporti, Ente F.S., aveva convenuto con il Comune di Maddaloni la rinuncia di questo ente all'attraversamento esercitato a mezzo dei passaggi a livello della linea Cassino - Napoli autorizzando l'ente F.S. alla soppressione definitiva, all'atto della consegna al Comune delle opere sostitutive - tra cui la costruzione di un cavalcavia e una strada - appaltate al Consorzio Ital.co.cer., con obbligo del Comune di disporre le limitazioni del traffico stradale e dei sottoservizi necessari per l'esecuzione di dette opere, da concordare con il Consorzio, e di tenere indenne la R.F.I. da ogni molestia o pretesa che in conseguenza di tale rinuncia fosse avanzata da terzi e da aventi diritto a titolo particolare per i passaggi a livello; 2) il Consorzio, agendo in nome e per conto dell'ente F.S., aveva perciò stipulato una convenzione con il Comune di Maddaloni.

Non avendo il Comune però non aveva adempiuto alle obbligazioni assunte, l'Azienda Autonoma F.S. chiese, previo accertamento dell'inadempimento, di dichiarare il diritto di eliminare il passaggio a livello e di far eseguire le opere necessarie e di condannare il Comune al risarcimento dei danni derivatine, pari ad Euro 1.043.242,94, e alla remunerazione del capitale inutilmente investito nella costruzione delle opere sostitutive, corrispondente agli interessi su Euro 1.740.976,21 a decorrere dal 1991, disponendo la trasmissione degli atti alla competente Corte dei Conti.

Il Comune, in comparsa di risposta, eccepì la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, l'incompetenza del foro di Roma, l'invalidità della clausola del foro convenzionale e, nel merito, l'infondatezza della domanda. Il Tribunale rilevò che il Comune in data 9 agosto 1991 aveva accettato i lavori eseguiti, conformi a quelli pattuiti, ed aveva chiuso due passaggi a livello, mentre quello di (OMISSIS) soltanto dalle ore ventidue alle ore sei, condizionandone la soppressione all'inizio dei lavori di un sottopasso carrabile, modificato nel 1996 in sottovia e passerella pedonale. Quindi, malgrado l'accettazione del progetto, il Comune, ne marzo 1998, aveva revocato l'approvazione delle opere sostitutive concordate ed in particolare la chiusura e la soppressione del passaggio a livello, chiedendo alle F.S. di proporre soluzioni alternative, e nel 2000 e nel 2002 il medesimo ente, esercitando i poteri conferitigli dalla L. n. 142 del 1990, art. 38, comma 2, e L. n. 833 del 1978, art. 32, aveva diffidato il Consorzio Ital.Co.Cer.

dall'iniziare i lavori di chiusura del predetto passaggio a livello, invitando il Prefetto di Caserta ad impedirne le opere. Il Tribunale evidenziò che la convenzione del 1986, ed in particolare le clausole da 2 a 10, disciplinavano i rispettivi diritti ed obblighi, ma nel 1991 il Comune, pur avendo constatato l'esecuzione delle opere concordate, non eseguì i propri obblighi, ed anzi emise provvedimenti contrari al loro adempimento, in violazione degli obblighi di correttezza e buona fede. Rilevò che comunque l'esecuzione delle ulteriori opere richieste era condizionata all'approvazione degli organi competenti, e che il Comune aveva successivamente revocato l'approvazione anche di queste, persistendo nella violazione di tutti gli obblighi assunti. Ed infatti aveva diffidato le Ferrovie dal recintare la strada ferrata dall'area stradale comunale, in corrispondenza degli accessi del passaggio a livello, così determinando la non approvazione dell'accordo integrativo del 1991 (che prevedeva la suddetta costruzione di passerella pedonale e sottovia carrabile). Pertanto, accertato il comportamento pretestuoso e dilatorio del Comune, ne dichiarò l'esclusiva responsabilità, anche nei confronti della popolazione.

Disapplicò conseguentemente ai sensi della L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5, all. E gli atti amministrativi illegittimi e condannò il Comune, ai sensi degli artt. 1218 e 1223 c.c., al risarcimento dei danni, per un totale di Euro 1.465.425, e ai relativi accessori di rivalutazione ed interessi, indicando le rispettive decorrenze dal termine delle annualità di riferimento delle singole voci di spesa e fino alla pubblicazione della sentenza. Condannò altresì il Comune al pagamento delle spese di giudizio che liquidò in Euro 55.400,00 di cui Euro 50.000,00 per onorari.

La Corte di appello di Roma, con sentenza del 16 luglio 2012, ha riformato la decisione affermando la giurisdizione del G.A. sulle seguenti considerazioni: 1) la questione di giurisdizione, riproposta con il primo motivo di appello, era fondata alla luce dei principi espressi dalla Corte Costituzionale sulla giurisdizione esclusiva - n. 204 del 2004 - che ha dichiarato la parziale illegittimità del D.Lgs n. 80 del 1998, art. 33, commi 1 e 2 e art. 34, come sostituiti dalla L. n. 205 del 2000, poichè l'art. 5 c.p.c., secondo il quale la giurisdizione si determina al momento della domanda, non opera se successivamente la norma è divenuta incostituzionale, e le controversie concernenti i pubblici servizi sono soggette alla giurisdizione esclusiva amministrativa se la P.A. agisce esercitando i suoi poteri autoritativi e adotta strumenti negoziali sostitutivi di detto potere (L. n. 241 del 1990, art. 11); 2) il pubblico servizio è configurarle se persegue l'interesse generale e quindi con esclusione delle attività ad esso strumentali; 3) erroneamente il Tribunale aveva ritenuto la sua giurisdizione escludendo la connessione funzionale del rapporto con la materia dei pubblici servizi, spettanti alla giurisdizione del G.A., senza considerare che l'accordo con il Comune non concerne il servizio di trasporto, nè la erogazione del pubblico servizio, ma è a monte di tali attività per dotare il gestore del servizio degli strumenti necessari per lo svolgimento di esso; 4) invece, da un lato la materia di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, comma 2, lett. b) non deve esser limitata alle controversie tra gestore e amministratore se comunque l'attività è finalizzata a soddisfare i bisogni della collettività e coinvolge la P.A. autorità; 5) dall'altro i diritti speciali ed esclusivi della s.p.a. Ferrovie dello Stato sono esistenti anche per il parco rotabile e per la gestione della rete ferroviaria, sì che essa è anche un'impresa pubblica in senso tecnico essendo concessionaria ex lege del servizio, quale sostituto ed organo indiretto della P.A., i cui atti sono sostanzialmente amministrativi; 6) perciò la soppressione dei passaggi a livello non può esser ricondotta ad un rapporto paritetico e civilistico stante il nesso funzionale ai bisogni della collettività, e quindi la convenzione era riconducibile ai poteri autoritativi dei programmi per l'ammodernamento della rete ferroviaria, necessario per esigenze del servizio mediante manufatti sostitutivi o deviazioni stradali, interpellando la Regione; 7) anche sotto altro profilo sussisteva la giurisdizione amministrativa come gestione del territorio nella scelta tra l'attraversamento a raso della strada o attraverso un cavalcavia, tant' è che nel 1997 era stata convocata la conferenza dei servizi per la modifica delle opere sostitutive e quindi non era ravvisabile una mera attività materiale disancorata da provvedimenti amministrativi; 8) inoltre la giurisdizione amministrativa sussisteva anche sui comportamenti e sulle azioni in esecuzione di atti amministrativi; 9) la soccombente R.F.I. s.p.a. doveva esser condannata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio (confermando gli importi liquidati in primo grado e riducendoli per il secondo grado).

Ricorre la s.p.a. R.F.I. Si è difeso il Comune di Maddaloni.

La ricorrente ha depositato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.- Con il primo motivo la s.p.a. R.F.I. lamenta: "Violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 5 e art. 15 del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33, comma 2, lett. b) e art. 34 e art. 5 c.p.c..

Insufficienza e contraddittorietà di motivazione (art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 1, 2, 3, 4)". La convenzione del 1986 è anteriore alla L. n. 241 del 1990 e quindi la qualificazione del rapporto doveva esser diversa e le norme sul procedimento amministrativo - artt. 15 e 11 della citata Legge - erano conseguentemente inapplicabili. La normativa sulla soppressione dei passaggi a livello prevedeva che la scelta dei criteri da adottare avvenisse tra Ferrovie e Regioni - nonchè l'ANAS per le strade statali - lasciando arbitra le Ferrovie di attuare gli interventi pattuiti nelle forme più consone alla situazione di fatto. L'intesa con la Regione Campania si era formalizzata con D.P.G.R. n. 6412 del 1986, richiamato nelle premesse del contratto, con cui era stato espresso parere favorevole sui criteri adottati per la soppressione, ed il Comune aveva incondizionatamente aderito. Poichè all'epoca non era stato emanata la precitata legge, non essendo applicabile l'art. 15, la convenzione, tramite il concessionario Ital.co.cer., era stata conclusa nell'esercizio dell'autonomia privata. Quindi, pur se nel provvedere alla soppressione dei passaggi a livello le Ferrovie erano portatrici di interessi pubblici, acquisita l'intesa con la Regione Campania, nell'espletamento della conseguente attività, legittimamente poteva esser utilizzato uno strumento privatistico e perciò erroneamente la Corte di merito ha ritenuto che il nuovo riparto di giurisdizione abbia modificato la natura della convenzione, qualificandola pubblicistica per effetto dello ius superveniens, e comunque per i poteri autoritativi esercitati da R.F.L ex L. n. 241 del 1990 e D.Lgs. n. 80 del 1981, ritenendo che i diritti speciali ed esclusivi sussisterebbero non solo per la gestione del trasporto ferroviario, ma anche per quella del materiale rotabile e della rete ferroviaria. Inoltre la Corte di merito non ha neppure verificato, come aveva chiesto R.F.I., se la domanda del Comune fosse basata su una convenzione riconducibile agli artt. 11 e 15, atteso che il negozio di cui è stato chiesto l'adempimento non rientra tra "gli accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune" (L. n. 241 del 1990, art. 15) e quindi comunque non è soggetto all'applicazione dell'art. 11, comma 5 - poi abrogato dall'art. 133, comma 1, lett. A), n. 2 c.p.a. - per cui "sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi e sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi tra pubbliche amministrazioni". Infatti innanzi tutto è dubbia l'applicabilità di questo istituto all'attività di soggetti non qualificabili come amministrazioni pubbliche e R.F.I., concessionaria della rete ferroviaria pubblica, è società di diritto privato a capitale pubblico, ma non è P.A. Inoltre la L. n. 241 de 1990 configura un' ipotesi convenzionale inserita all'interno di una categoria che comprende la composizione negoziata degli interessi pubblici coinvolti, definiti procedimenti di coordinamento infrastrutturale, attraverso i quali si tende a superare l'organizzazione burocratico - gerarchica di soggetti ed interessi, che non danno vita ad una nuova figura giuridica, distinta dalle amministrazioni partecipanti. Dunque la convenzione del 1986 tra Ital.Co.Cer. e Comune non rientra nella tipologia di cui alla L. n. 241, art. 15 essendo finalizzata non a sostituire o integrare un provvedimento amministrativo, non previsto dalle L. n. 71 del 1981 e L. n. 210 del 1985, ma a risolvere questioni di fatto, inerenti alla campagna di soppressione della gran parte dei passaggi a livello esistenti sull'infrastruttura, e Ital.Co.Cer. è intervenuto come concessionario dell'ente preposto dalla legge alla missione di migliorare l'efficienza della rete ferroviaria anche mediante la chiusura dei passaggi a livello e per realizzare opere sostitutive, mentre il Comune non è un soggetto pubblico portatore di interessi comuni a quelli di R.F.I., ma come qualunque terzo è titolare di interferenza - la strada - la cui risoluzione deve esser regolata con strumenti privatistici. Quindi è da escludere la collaborazione di attività di interesse comune, essendo anzi il Comune portatore di un interesse antitetico a quello di R.F.I., lucrando e tentando di lucrare opere sostitutive aggiuntive sempre più costose. Anche perciò la convenzione è stata uno strumento che ha composto interessi contrapposti: la rinuncia del Comune alla servitù compensata da opere sostitutive in una vicenda comune a tante altre, in cui le opere pubbliche interferiscono tra loro - strade, condotte, linee ferroviarie, elettriche, telefoniche, acquedotti - senza perciò sottoporne le controversie alla G.A. non essendo legittimo ritenere che se il titolare di un bene interferente è un privato la giurisdizione è del G.O., se è un ente pubblico, o questo è committente dell'opera, la giurisdizione è del G.A. Quanto alla cura degli interessi pubblici inerenti l'uso e la gestione del territorio, era affidata alla Regione che aveva approvato gli interventi. Una volta raggiunta l'intesa, non vi era più spazio per l'esercizio di poteri pubblici e come aveva ritenuto il Tribunale, il Comune aveva esercitato una condotta materiale, impeditiva, di manipolazione del territorio.

Il motivo è infondato.

1.1- Il quadro di riferimento normativo, ratione temporis applicabile, è il seguente.

Gli artt. 1.1, 1.3 e 1.5, d) e i), e 2 della L. 12 febbraio 1981, n. 17 dispongono: "Il Governo presenterà al Parlamento .. un nuovo piano poliennale di sviluppo, elaborato d'intesa con le Regioni, della rete ferroviaria nazionale da definirsi nell'ambito della elaborazione del piano generale dei trasporti". "L'azienda autonoma delle F.S. in attesa del piano poliennale, è autorizzata a dare esecuzione ad un programma integrativo di interventi per il riclassamento, il potenziamento e l'ammodernamento delle linee e degli impianti della rete, nonchè dei mezzi di esercizio.." "Il Programma integrativo ha lo scopo di: assicurare gli interventi per la riqualificazione .. delle linee di collegamento di maggior rilievo delle zone interne del Mezzogiorno .. nonchè per un recupero di efficienza sulla rete complementare e secondaria; avviare gli interventi più urgenti per il rinnovamento degli impianti o per la soppressione dei passaggi a livello o per il miglioramento delle relative condizioni di esercizio"; "per la realizzazione degli interventi di cui all'art. 1 l'azienda autonoma delle F.S. è autorizzata ad assumere, anche in via immediata, impegni fino alla concorrenza di lire 8.950 miliardi, dei quali 4.200 miliardi ai riclassamento, potenziamento ed ammodernamento delle linee e degli impianti; 200 miliardi da destinare al riclassamento, potenziamento ed ammodernamento delle linee e degli impianti della rete ferroviaria compresa nei territori dell'Italia meridionale..". L'art. 10, comma 1 e art. 11, commi 1, 2 e 5 della stessa legge proseguono: "Per le opere da eseguirsi a cura o per conto dell'azienda autonoma F.S. l'accertamento delle conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici e dei programmi edilizi, nonchè la progettazione di massima delle opere, sono fatti dalla stessa azienda d'intesa con le Regioni interessate, che devono sentire preventivamente gli enti locali nel cui territorio sono previsti gli interventi". "L'azienda autonoma della F.S. è autorizzata ad avvalersi delle facoltà previste dal D.L. n. 2150 del 1929, convertito nella L. 22 dicembre 1930, n. 1752 e successive modificazioni, ferme restando le facoltà stabilite dalle leggi, per l'azienda stessa, in materia di progettazione ed esecuzione delle opere. L'azienda autonoma delle F.S., nell'affidare in concessione le eventuali opere, è obbligata a seguire, nella scelta del concessionario, le disposizioni previste per il sistema degli appalti. Parimenti è data facoltà all'azienda autonoma delle F.S. di comprendere negli appalti le procedure espropriative relative all'acquisizione, all'asservimento o all'occupazione temporanea di beni occorrenti per la realizzazione delle opere". L'art. 12, commi 1 e 3 dispongono: "L'azienda autonoma delle F.S., qualora sia necessario per le esigenze dell'esercizio, può provvedere alla soppressione di passaggi a livello mediante manufatti sostitutivi o deviazioni stradali, secondo criteri sui quali sia stata sentita la regione interessata, e per quanto concerne la viabilità statale, d'intesa con l'ANAS. L'azienda predetta può altresì accordare contributi a .. Comuni per analoghi interventi connessi a prevalente interesse della viabilità ordinaria. Analoghi contributi possono essere accordati ai titolari per la eliminazione di servitù." L'art. 15 continua: "Per la realizzazione delle opere previste dai programmi di interventi per il potenziamento e l'ammodernamento delle linee e degli impianti della rete ferroviaria dello Stato sono istituite cinque unità speciali, .. con le seguenti attribuzioni: a) curare gli studi per l'esecuzione delle nuove opere previste dal programma di interventi, programmare gli interventi, ..

con necessari collegamenti con i servizi dell'azienda autonoma delle F.S. e degli enti locali, seguire la progettazione delle opere in armonia con gli strumenti urbanistici vigenti, anche sotto l'aspetto dell'assetto del territorio, coordinare la perfetta sincronia di tutte le strutture, con particolare riguardo a quelle periferiche chiamate ad operare per l'esecuzione del piano". L'art. 22, comma 4 stabilisce: "A decorrere dalla data di trasferimento" - "della competenza in materia di costruzioni ferroviarie riservata al Ministero dei LL.PP." (art. 22, comma 1) -"l'azienda autonoma delle F.S. subentra al Ministero dei LL.PP...".

La L. 10 maggio 1983 n. 189 all'art. 1 dispone: "Fermi restando gli interventi di cui alla L. 12 febbraio 1981, n. 17, art. 1, lett. l), l'azienda autonoma delle F.S. è autorizzata a predisporre e a dare esecuzione, nel periodo 1983 - 1992, ad un piano decennale di soppressione di passaggi a livello, mediante costruzione di idonei manufatti sostitutivi o deviazioni stradali, nonchè di miglioramento delle condizioni di esercizio dei passaggi a livello non eliminabili, ..". Art. 3. 1 e 2: "Il piano per il primo triennio .. sarà approvato con decreto del Ministro dei Trasporti, previo parere del consiglio di amministrazione dell'azienda autonoma. Nella stessa forma saranno approvate le eventuali variazioni.". Art. 5. 1, 2, 3:

"Per gli interventi soppressivi dei passaggi a livello di cui all'art. 1 si applicano le disposizioni di cui agli artt. 11 e 12 della L. n. 17 del 1981. I manufatti sostitutivi o le deviazioni stradali di cui alla citata Legge, art. 1, nonchè quelli di cui alla L. n. 17 del 1981, art. 12, commi 1 e 2, dovranno esser commisurati alle caratteristiche della viabilità esistente e tali da garantire la stessa capacità di traffico. Gli elaborati progettuali saranno approvati, per quanto concerne la viabilità statale, di intesa con i compartimenti della viabilità dell'ANAS o, in caso di mancato accordo, di intesa con gli organi centrali dell'amministrazione, che, occorrendo, provvederanno alla nomina di apposita commissione tecnica".

Istituito con L. 17 maggio 1985, n. 210 l'ente ferrovie dello Stato, l'art. 2, lett. a) ad esso trasferì "L'esercizio delle linee di rete" (sì da divenirne concessionario ex lege) e, con l'art. 25, comma 2, l'esercizio dei poteri concernenti il procedimento per "I progetti di costruzione degli impianti .. e delle opere connesse" - della cui natura pubblica non vi è da dubitare e che "non possono essere sottratti alla loro destinazione senza il consenso dell'ente" (art. 15, comma 2) - da comunicare "agli enti locali nel cui territorio sono previsti gli interventi, per una verifica di conformità alle prescrizioni e ai vincoli delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi..".

1.2- Consegue dall'insieme di dette disposizioni che la convenzione stipulata tra il Ministero dei Trasporti ente F.S. e il Comune di Maddaloni nel 1986 per la soppressione di passaggi a livello, la rinuncia di quest' ultimo ente alla servitù di attraversamento a raso in corrispondenza di esso, la costruzione - appaltata alla Ital.co.cer. - di opere sostitutive di detta soppressione, è servente del piano poliennale di sviluppo della rete ferroviaria nazionale previsto dalla L. n. 17 del 1981, ed assolve alla funzione di individuazione convenzionale dell'accordo di programma tra enti pubblici a conclusione di un procedimento preordinato all'esercizio delle rispettive pubbliche funzioni amministrative: regolamentazione ed ammodernamento degli impianti ed infrastrutture per il miglioramento del servizio ferroviario (il cui carattere pubblico ne giustifica la concessione) e disciplina del territorio e regolamentazione urbanistica. Si tratta pertanto di un accordo ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 15, soggetto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per effetto del richiamo alla citata Legge, art. 11, (comma 5) in quanto la controversia non attiene ad aspetti meramente patrimoniali del rapporto regolati dall'autonomia negoziale per la composizione di contrapposti interessi, ma involge, invece, valutazioni tecniche strettamente inerenti al momento funzionale di esso, poichè la violazione degli obblighi scaturenti dalla convenzione incide sulle modalità e sui beni destinati all'esercizio del servizio ferroviario e sulla conformazione e regolamentazione dell'assetto del territorio.

Ed infatti la Corte di merito ha messo in luce che, all'esito delle intese raggiunte tra Comune, Regione e Ministero dei Trasporti, era stato depositato il progetto esecutivo dalle Ferrovie dello Stato, richiamato nelle premesse della convenzione, approvato con D.M. 3 agosto 1984, n. 1995. Quindi, sorto dissenso da parte del Comune in fase attuativa di essa, al fine di semplificare le procedure amministrative per la modifica, nel 1997 era stata indetta la conferenza dei servizi tra Regione, e Comune e ente F.S. (L. n. 241 del 1990, art. 14), onde "acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi", a conferma del coinvolgimento di molteplici interessi pubblici implicanti scelte e valutazioni tecnico - discrezionali, onde bilanciare la tutela del servizio di viabilità e di quello ferroviario. E poichè gli atti autoritativi emanati dal Comune avvalendosi dei poteri pubblici conferitigli dalla legge anche per la tutela di interessi pubblici, investono la legittimità della convenzione, che infatti è stata contestata dal Comune proprio invocando tali interessi, e all'inadempimento di essa è eziologicamente ricollegata la richiesta di adempimento e di risarcimento danni di R.F.I., anche sotto questo ulteriore profilo è corretta la declinatoria di giurisdizione del G.O. (S.U. 5923 del 2011).

1.3 - Resta da aggiungere che la surichiamata norma sulla giurisdizione è applicabile anche agli accordi (come quello in esame) stipulati anteriormente alla sua entrata in vigore - S.U. 24009 del 2007, 732 del 2005 - senza che a tale attribuzione sia di ostacolo la congiunta proposizione, oltre alle domande di accertamento dell'inadempimento e adempimento dell'accordo, per le quali detta giurisdizione pacificamente sussiste, anche di una richiesta di condanna al risarcimento dei danni, trattandosi di questione non attinente all'ambito della giurisdizione, ma solo all'estensione dei poteri del giudice amministrativo.

Dunque, sia per la natura amministrativa in senso oggettivo e soggettivo dell'accordo, sia per la natura pubblica degli interessi coinvolti (S.U. 15660 del 2005, richiamata da 16883 del 2013), sia per le scelte discrezionali operate dalla P.A. per la tutela di essi - non incidendo a tal fine la trasformazione in ente pubblico economico dell'azienda F.S. per effetto della L. n. 210 del 1985, art. 2, lett. h) (e poi in società per azioni, per effetto della L. n. 35 e L. n. 359 del 1992, attribuite al 100% al Ministero del Tesoro, ora dell'Economia e delle Finanze, con Delib. Cipe 12.6. e 12.8.1992 per rendere l'attività economica più efficace e funzionale), e la analoga natura giuridica del consorzio concessionario per l'esecuzione delle opere pubbliche - sia per il ricorso a strumenti anche autoritativi da parte del Comune, sia per la manifesta incidenza dell'esecuzione della convenzione sui servizi pubblici di trasporti e viabilità, sul territorio e sui beni delle F.S. e del Comune, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

Pertanto la convenzione di cui è controversia, poichè comporta non soltanto la verifica della legittimità di atti e provvedimenti della pubblica amministrazione richiamati nella convenzione (verifica che, peraltro ed in tali limiti, ben potrebbe essere compiuta anche dal giudice ordinario ai sensi della L. 20 marzo 1865, n. 2248), ma soprattutto perchè è stata strumento cui si è fatto ricorso allo scopo di dare concreta ed effettiva realizzazione agli anzidetti interessi pubblici e con strumenti finanziari riferibili, direttamente od indirettamente, alla P.A. in senso proprio - sì da configurare organismo di diritto pubblico nell'accezione contenuta nell'art. 1, lett. b della direttiva 14 giugno 1993 n. 93/37 Cee e nell'art. 2, comma 6, dell'attuativa L. n. 109 del 1994 sui lavori pubblici, che definisce "di diritto pubblico qualsiasi organismo con personalità giuridica, istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale e la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, ovvero la cui gestione sia sottoposta al controllo di tali soggetti, ovvero i cui organismi di amministrazione, di direzione o di vigilanza siano costituiti in misura non inferiore alla metà da componenti designati dai medesimi soggetti" - correttamente è stata inquadrata dalla Corte di merito negli accordi previsti dalla L. 7 agosto 1990, n. 241 (S.U. 12725 del 2005).

1.4- Peraltro la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste anche per effetto del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33, comma 1 e comma 2, lett. b), a norma del quale sono ad esso devolute tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti ai trasporti - e quello ferroviario è definito essenziale dalla L. n. 146 del 1990, art. 1, comma 2, lett. b) - e del cit.

D.Lgs., art. 34, commi 1 e 2, come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, lett. b), applicabile per le controversie instaurate dal 10.8.2000, e rilevante ai sensi dell'art. 5 c.p.c., che devolve a detto giudice le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica - concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, in cui rientra la regolamentazione del traffico comunale - ed edilizia.

2.- Con il secondo motivo la ricorrente lamenta: "Violazione e falsa applicazione del D.M. 8 aprile 2004, n. 127 (T.P.) Omessa motivazione (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 e 4)". Il valore della causa era di Euro 2.522.234,75 in quanto la condanna in primo grado in favore di R.F.I. era pari ad Euro 1.465.425, oltre interessi e rivalutazione.

Applicando alle prestazioni i valori massimi di tariffa sino a 2.582.300,00 gli onorari sono pari a Euro 37.120, per il primo grado ed Euro 31.210 per il secondo grado, superiori di oltre 27.000 Euro all'importo di Euro 95.500 liquidato dalla Corte di merito per il primo e secondo grado senza motivare il superamento dei massimi della tariffa e senza considerare la tardività dell'eccezione ritenuta fondata, oltre che l'oggettiva difficoltà della questione, che poteva almeno indurre a compensare in tutto o in parte le spese.

Il motivo è parte inammissibile, parte infondato.

Ed infatti, quanto alla censura di superamento del massimo della tariffa professionale nella liquidazione degli onorari, la ricorrente aveva l'onere di sviluppare il calcolo del valore complessivo della controversia atteso che il giudice di primo grado ha riconosciuto la rivalutazione e gli interessi sull'ammontare totale di Euro 1.465.425,00, con decorrenza, per ciascun importo, dalla data dell'esborso di ogni posta contabile e, sul corrispondente ammontare, aveva liquidato gli onorari di Euro 50.000,00. Questo importo, come emerge dalla narrativa, era stato confermato in secondo grado, e per l'appello era stato ridotto di Euro 500,00. Dunque in mancanza di specificità dell'ammontare della somma liquidata dal Tribunale queste Sezioni Unite non possono controllare l'esistenza della violazione di legge denunciata e la censura è inammissibile.

E' invece Infondata la censura sulla tardività dell'eccezione di difetto di giurisdizione perchè come risulta dalla narrativa il Comune di Maddaloni l'aveva sollevata fin dalla comparsa di risposta in primo grado.

3.- Conclusivamente, affermandosi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, il ricorso va respinto.

4.- La natura delle questioni trattate e la difformità tra le pronunzie rese nei gradi di merito costituiscono giusti motivi per compensare per intero tra le parti le spese dei giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese del giudizio di cassazione. La Corte da atto della sussistenza dei presupposti di cui al D.P.R. n. 115 del 2012, art. 13, comma 1 quater per il versamento da parte della soccombente di un ulteriore importo, pari al contributo unificato dovuto per l'impugnazione.

Così deciso in Roma, il 27 maggio 2014.

Depositato in Cancelleria il 12 marzo 2015 

PROCESSO: le Sezioni Unite confermano la Plenaria n. 28/2012 sull'esperibilità del rimedio "ex" art. 2932 c.c. anche nel processo amministrativo (Sez. Un., 9 marzo 2015, n. 4683).

PROCESSO: 

le Sezioni Unite confermano 

la Plenaria n. 28/2012 

sull'esperibilità del rimedio 

"ex" art. 2932 c.c. 

anche nel processo amministrativo 
(Sez. Un., 9 marzo 2015, n. 4683)

Le Sezioni Unite confermano la Plenaria n. 28/2012: nel processo amministrativo è esperibile l'esecuzione dell'obbligo di prestare il consenso di cui all'art. 2932 c.c., purché nelle materie di giurisdizione esclusiva (nel caso di specie, il Comune di Roma aveva chiesto al T.A.R. di emanare una sentenza costitutiva ai sensi dell'art. 2932 c.c., a fronte dell'inadempimento dell'obbligo di concludere una convenzione riconducibile agli accordi procedimentali - sostitutivi/integrativi - di cui all'art. 11 della l. n. 241/1990).

Sentenza per esteso 

Svolgimento del processo

Il Comune di Roma chiese al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio: 1) in via cautelare, ai sensi della L. n. 205 del 2000, art. 3, l'autorizzazione all'immissione provvisoria nel possesso dei beni oggetto della controversia, o, quantomeno, di quello indicato come "Casale denominato (OMISSIS)"; 2) l'accertamento dell'inadempimento, da parte del Consorzio La Fonte Meravigliosa fra Cooperative Edilizie - Abitazione - Società cooperativa a responsabilità limitata, degli obblighi derivanti dagli atti di obbligo indicati nei rogiti menzionati; 3) l'emanazione di una sentenza ex art. 2932 c.c., per il trasferimento a titolo gratuito in sua proprietà delle aree indicate.

Precisò a tal fine che:

a) il Consorzio La Fonte Meravigliosa aveva avuto in assegnazione terreni per l'edificazione e l'urbanizzazione di aree, in parte di sua proprietà ed in parte da espropriare, ricadenti nel piano di zona n. (OMISSIS), di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, approvato con D.M. ll.pp. 11 agosto 1964, n. 3266;

b) l'attuazione delle relative previsioni edificatorie ed urbanizzazioni era stata subordinata alla sottoscrizione di un atto d'obbligo con il quale il Consorzio aveva assunto a proprio carico gli oneri di urbanizzazione e l'obbligo di cedere gratuitamente le aree destinate a sede stradale, servizi scolastici, altro scopo e verde pubblico come identificate in atti;

c) a seguito di varianti urbanistiche apportate al piano di zona, ed, in particolare della c.d. variante ter, il Consorzio, con altro atto d'obbligo, si era obbligato ad osservare, nell'esecuzione degli impegni già assunti, le variazioni urbanistiche al piano di zona (OMISSIS);

d) approvata formalmente la variante urbanistica c.d. ter con Delib.

11 febbraio 1982, con Decreto 11 marzo 1987, n. 407 il Presidente della Giunta regionale del Lazio aveva disposto, per la realizzazione del piano di zona (OMISSIS), l'espropriazione delle dette aree, le quali erano state regolarmente trasferite al Consorzio;

e) il Consorzio aveva effettivamente ceduto alcune delle aree in questione trattenendone ancora altre tra le quali quelle oggetto del ricorso;

f) in data 13 giugno 1990 era stato sottoscritto il verbale di cessione gratuita di aree, con il quale il Comune di Roma si era immesso effettivamente nel possesso delle aree del piano di pertinenza del Consorzio, il quale aveva rinnovato l'impegno di "....completare la cessione delle aree situate all'interno del piano di zona non incluse negli atti precedentemente citati".

Il Consorzio eccepì, in particolare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Si costituirono ad adiuvandum delle richieste avanzate dal Comune i residenti dei quartieri (OMISSIS), come indicati in atti ribadendo la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. Il contraddittorio fu integrato anche nei confronti della società Il Ridotto srl, acquirente dei beni in questione, che dedusse, anch'essa, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il tribunale Amministrativo regionale, con sentenza non definitiva, ha riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo, ha rigettato l'eccezione di prescrizione e, "pur ritenendo fondate e meritevoli di accoglimento le richieste avanzate dal Comune di Roma di cessione delle aree da parte del Consorzio" (così riporta il fatto processuale la sentenza impugnata), ai fini della completa cognizione del giudizio, ha disposto incombenti istruttori.

La sentenza è stata impugnata davanti al Consiglio di Stato dal Consorzio e dalla società Il Ridotto srl e del ricorso è stata investita, sull'istanza formulata dagli appellanti " ed in virtù del rilievo delle questioni di massima su cui è imperniato", ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 99, comma 2 (c.p.a.), l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che, con sentenza del 20.7.2012, ha rigettato l'appello affermando che "Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia concernente l'osservanza degli obblighi assunti dal privato nei confronti dell'ente locale, in connessione con l'assegnazione di aree comprese in un piano di zona, volti alla realizzazione di opere di urbanizzazione ed alla cessione gratuita all'ente delle aree stradali e dei servizi, in tale ambito è esperibile dinanzi a detto giudice l'azione di cui all'art. 2932 c.c.".

Hanno proposto ricorso, affidato a tre motivi, alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, per motivi di giurisdizione, ai sensi dell'art. 111 Cost., artt. 374 e 362 c.p.c., art. 360 c.p.c., n. 1 e art. 110 c.p.a. il Consorzio La Fonte Meravigliosa fra Cooperative Edilizie - Abitazione - Società cooperativa a responsabilità limitata e la società Il Ridotto srl.

Resistono con controricorso Roma Capitale (già Comune di Roma) e controricorso ad adiuvandum S.O., C.G., F.F., D.S.A., N.R., B.M. ed T.E.P..

Il Consorzio e gli intervenuti ad adiuvandum hanno anche presentato memoria.

Motivi della decisione

1. Preliminarmente va dato atto della impugnabilità con ricorso per cassazione, ai sensi dell'art. 360 c.p.c., della sentenza del Consiglio di Stato in adunanza plenaria che, pronunciando, in sede di appello, sulla sentenza emessa dal Tribunale amministrativo regionale, ha riconosciuto esperibile, davanti al giudice amministrativo, il rimedio della esecuzione in forma specifica ai sensi dell'art. 2932 c.c., in materia di giurisdizione esclusiva.

1.1. Il Tribunale amministrativo regionale, infatti, in primo grado, con sentenza non definitiva, nel riconoscere la giurisdizione del giudice amministrativo, ha rigettato l'eccezione di prescrizione esprimendosi positivamente anche in ordine alla fondatezza delle richieste avanzate dal Comune di Roma di cessione delle aree da parte del Consorzio.

Ha, poi, disposto - ai fini di una completa cognizione di merito - incombenti istruttori.

La sentenza di primo grado, quindi, oltre quella sulla giurisdizione, contiene anche pronunce di merito, e, per questa ultima parte, non è stata impugnata.

Si tratta, perciò di una sentenza parziale di merito, anche immediatamente impugnabile.

Ciò che è avvenuto con l'appello al Consiglio di Stato il quale ha soltanto rigettato l'impugnazione.

Siamo quindi, al di fuori dell'area della non immediata impugnabilità di cui all'art. 360 c.p.c., comma 3.

2. Con il primo motivo i ricorrenti denunciano difetto di giurisdizione, violazione per errata applicazione degli artt. 24, 113 e 103 Cost. ob relationem agli artt. 7 e 133 comma 1, lett. A n. 2 e art. 133, comma 1 lett. F e G, c.p.a. approvato con D.Lgs. 2 luglio 2010. n. 104 ss.mm.II.. Violazione per errata applicazione dell'art. 25 Cost. e della riserva di legge in materia di azioni e tipologie di sentenze attribuite a ciascuna giurisdizione.

Con il secondo motivo si denuncia difetto di giurisdizione, violazione per errata applicazione degli artt. 24, 113 e 103 Cost. ob relationem agli artt. 7 e 133 comma 1, lett. A n. 2, c.p.a. nonchè 133, comma 1 lett. F, eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella giurisdizione di merito, difetto di giurisdizione. Violazione per errata applicazione dell'art. 25 Cost.

e della riserva di legge in materia di azioni e tipologie di sentenze attribuite a ciascuna giurisdizione. Violazione del principio costituzionale della successione delle leggi anche processuali con riferimento al tempo in cui sono state emanate e del conseguente riparto di giurisdizione.

Con il terzo motivo si denuncia difetto di giurisdizione per violazione degli artt 24, 25, 103 e 113 Cost.. Inefficacia derivata delle ulteriori statuizioni contenute nella sentenza impugnata.

Eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nell'accertamento di merito.

I tre motivi, che denunciano, sotto diversi profili, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sono trattati unitariamente. Essi non sono fondati per le ragioni e nei termini che seguono.

3. Il ricorso, proposto ai sensi dell'art. 362 c.p.c., comma 1, pone all'attenzione delle Sezioni Unite della Corte di cassazione il tema della esperibilità, davanti al giudice amministrativo, del rimedio dell'esecuzione specifica di un atto d'obbligo assunto dal privato verso la P.A..

Nella specie, tale obbligo aveva ad oggetto il trasferimento in favore dell'amministrazione municipale romana a titolo gratuito di alcune aree, in esecuzione di una convenzione che prevedeva l'assegnazione al Consorzio di terreni per scopi di edificazione e urbanizzazione di aree, in parte di proprietà dello stesso ed in parte da espropriare.

La domanda è quindi Se nella giurisdizione amministrativa trovi applicazione l'art. 2932 c.c..

3.1. L'orientamento della giurisprudenza amministrativa.

Il Consiglio di Stato - (ad. plen. 20 luglio 2012 n. 28) - ha confermato la statuizione del primo giudice che aveva ritenuto sussistere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ordine alla domanda volta ad accertare e dichiarare il diritto del Comune di Roma di ottenere, con sentenza ex art. 2932 c.c., il trasferimento - esecutivo dell'obbligo assunto dal privato - delle aree.

Nel decidere la questione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e della esperibilità dell'azione di esecuzione specifica dell'obbligo di contrarre innanzi al giudice amministrativo, l'Adunanza Plenaria ha:

1) qualificato l'atto d'obbligo inter partes, non come mera obbligazione privatistica, ma quale atto privato accessivo all'assegnazione, necessario per la stessa efficacia di quest'ultima, collocato nell'ambito del complesso ed articolato procedimento amministrativo di attuazione dei programmati interventi di edilizia economica e popolare;

2) escluso che non possa essere oggetto dell'azione ex art. 2932 c.c., il mancato adempimento, da parte del Consorzio, dell'obbligo assunto di cessione delle aree in questione.

Le ragioni sono da ricercarsi nella compatibilità dell'azione di esecuzione in forma specifica - pur trattandosi di azione costitutiva di natura mista, cognitiva ed esecutiva - con la struttura dell'attuale processo amministrativo.

Convalida l'ammissibilità di tale azione l'espressa previsione di un'azione, come quella di ottemperanza, che pure è connotata dalla coesistenza in capo al giudice di poteri di cognizione ed esecuzione, in quanto la tipicità dei suoi contenuti colliderebbe con i fondamentali principi di pienezza ed effettività della tutela (d.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 1).

La conclusione dell'esperibilità, da parte degli enti pubblici, dell'azione di esecuzione in forma specifica dell'obbligo di contrarre davanti al giudice amministrativo è acquisita nella giurisprudenza successiva a Consiglio di Stato ad. plen. 20 luglio 2012, n. 28 (ad es. Consiglio di Stato, sez. 4, 24 aprile 2013, n. 2316, relativa all'esecuzione di obblighi nascenti da una convenzione stipulata tra un Comune ed un privato, volta a disciplinare il contenuto, anche futuro, di concessioni e convenzioni edilizie;

Consiglio di Stato sez. 5, 13 febbraio 2013, n. 874, in tema di accordi qualificati come integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo concessorio, ai sensi del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, lett. a, n. 2, che individua tali controversie tra quelle riservate al giudice amministrativo).

3.2. L'esecuzione forzata in forma specifica nei confronti della P.A. davanti al giudice ordinario.

La facoltà di adire il giudice ordinario, a norma dell'art. 2932 c.c., per ottenere, nei confronti della Pubblica Amministrazione una sentenza che tenga luogo del contratto non concluso, è stata costantemente riconosciuta, per l'esistenza di obblighi rilevanti iure privatorum, in ipotesi di inadempimento di contratti preliminari di vendita (fra le varie S.U. 23.12.2004 n. 23827; v. anche S.U. 20.10.2006 n. 22521; S.U. 7.1.2014 n. 67).

La tutela delle posizioni soggettive dei privati davanti al giudice ordinario, ai sensi dell'art. 2932 c.c., nei confronti della Pubblica Amministrazione, è legata all'attività privatistica ed ai comportamenti meramente materiali posti essere dalla stessa, e la giurisdizione spetta al giudice ordinario quale giudice dei diritti soggettivi (artt. 24 e 25 Cost.).

Peraltro, merita sottolineare che il rimedio previsto dall'art. 2932 c.c., al fine di ottenere l'esecuzione specifica dell'obbligo di concludere un contratto è applicabile, non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l'obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o fatto dai quali tale obbligo possa sorgere ex lege (Cass. n. 20977/2012; Cass. n. 5160/2012; Cass. n. 13403/2008; Cass. n. 8568/2004; Cass. n. 7157/2004).

4. La giurisdizione esclusiva ed il codice del processo amministrativo.

L'art. 1 del codice del processo amministrativo prevede che La giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo.

Lo stesso principio, peraltro, è già stabilito nell'art. 24 Cost., ancor più con riferimento alla giurisdizione esclusiva.

Infatti, alla tutela di diritti non può che riconoscersi la stessa intensità di protezione garantita davanti al giudice ordinario; il che vuoi dire, quindi, le medesime azioni.

Il tema sta proprio nell'individuare l'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quando questi è giudice dei diritti soggettivi, senza collegamento con gli interessi legittimi.

Il giudice, in questi casi, oltre a garantire ai diritti la medesima tutela, con l'esercizio delle stesse azioni che sono esperibili davanti al giudice ordinario, conosce di ogni controversia, qualunque sia la posizione delle parti.

Il giudice amministrativo munito di giurisdizione esclusiva è giudice del rapporto, ma sindaca l'esercizio - ai fini specifici della pronuncia costitutiva di esecuzione specifica dell'obbligo a contrarre - di un potere amministrativo.

E', quindi, soltanto con riferimento alle controversie elencate nell'art. 133 c.p.a. che può discutersi dell'ammissibilità dell'azione di cui all'art. 2932 c.c., nell'ambito del processo amministrativo.

Il riconoscimento al giudice amministrativo provvisto di giurisdizione esclusiva, dello strumento dell'esecuzione in forma specifica dell'obbligo di contrarre è allora finalizzato alla realizzazione:

a) del principio di effettività della tutela giurisdizionale, (art. 1 c.p.a.);

b) del principio del giusto processo (art. 2 c.p.a.);

c) dell'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea. Il quadro che emerge è in sintonia con il sistema che si ricava dalle pronunce della Corte costituzionale (nn. 204/2004, 191/2006 e 35/2010) e da quelle della Corte di legittimità (S.U. nn. 13659 e 13660 del 2006), in base al quale, in tema di giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo è giudice di tutte le condotte amministrative, e non più del solo atto; in un sistema variegato di tutele.

E la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - quale eccezione al generale criterio di riparto di giurisdizione ex art. 103 Cost. - trova la sua giustificazione nella stretta connessione tra diritti e potere pubblico, per la peculiarità dei profili tipici di determinate materie, anche in mancanza di provvedimenti amministrativi.

L'art. 7, comma 1, prima parte del codice del processo amministrativo, infatti, prevede che "Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducigli anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni".

Ed al secondo comma chiarisce che "Per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo".

Il che vuoi dire, da un lato, che la giurisdizione esclusiva ha un suo raggio ben delineato di operatività: esige, infatti, che sia esercitato, anche se in via mediata, un potere.

Dall'altro, che è definita la nozione di pubblica amministrazione alla quale sono applicabili le norme del codice del processo amministrativo con l'inserimento anche dei "soggetti ad esse equiparati".

Di qui - anche sotto questo profilo - l'utilizzabilità dell'art. 2932 c.c., con riguardo a tali specie di accordi.

Non senza sottolineare che, a questo punto, la possibilità di promuovere l'azione costitutiva di esecuzione dell'obbligo di contrarre, - nei casi in cui una tale azione risulti indispensabile per la soddisfazione concreta della pretesa sostanziale del ricorrente -, non potrebbe trovare ostacolo neppure nel principio di tipicità delle azioni.

La ragione è chiara: l'effettività della garanzia giurisdizionale può essere assicurata soltanto con l'atipicità delle forme di tutela.

Ove le azioni tipizzate, idonee a conseguire statuizioni dichiarative, di condanna e costitutive, non soddisfano in modo efficiente il bisogno di tutela, deve essere proponibile ogni altra azione che assicuri tale effettività, sulla base dei principi costituzionali e comunitari richiamati dall'art. 1 c.p.a., oltre che dai criteri di delega di cui alla L. n. 69 del 2009, art. 44 (Consiglio di Stato, sez. 5, 27 novembre 2012, n. 6002; Consiglio di Stato, ad. plen. del 23 marzo 2011 n. 3; Consiglio di Stato, ad.

plen. 29 luglio 2011, n. 15).

5. La soluzione.

La questione dell'esecuzione in forma specifica di obblighi che coinvolgono la P.A. si pone con maggiore frequenza con riguardo agli impegni assunti dall'amministrazione ed alle corrispettive promesse di trasferimento di proprietà di beni a vantaggio di questa, che rientrano nelle convenzioni stipulate tra un Comune o altro ente pubblico concedente ed un privato, della L. 7 agosto 1990, n. 241, ex art. 11, finalizzate a disciplinare il contenuto di una concessione.

Questi accordi sono qualificabili come integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo concessorio, del quale concorrono a determinare il contenuto, e sono devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, lett. a), n. 2 (S.U. ord. 24.1.2013 n. 1713;

Cass. ord. 9.3.2012 n. 3689; Cass. ord. 3.10.2011 n. 20143).

Ora, se si parte dal presupposto che da un accordo sorge l'obbligo - per la parte privata o pubblica - di concludere un contratto, in ipotesi, traslativo della proprietà di un bene, è innegabile che l'art. 2932 c.c. - che rappresenta un'ipotesi specifica rispetto alla figura di tutela giurisdizionale prevista dall'art. 2908 c.c. - consenta di azionare la tutela giurisdizionale dello specifico diritto, con la richiesta di una sentenza che produca gli effetti dell'obbligazione rimasta inadempiuta.

L'art. 7, comma 7, c.p.a. stabilisce - come già detto - che "il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi". Ed allora, la circostanza che gli artt. 29 e 30 cpa contemplino, in genere, l'azione di annullamento e di condanna, quali forme di tutela esperibili davanti al giudice amministrativo, e non anche specificamente quella di cui agli artt. 2932 e 2908 c.c., non può essere di ostacolo a che sia esperibile -e rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo - un'azione con la quale cui si chieda al giudice amministrativo di pronunciare sentenza con gli effetti previsti da questa norma.

Questa non è altro che la conseguenza del principio di effettività.

Nelle controversie rimesse alla giurisdizione esclusiva, infatti, rientra nei poteri del giudice amministrativo erogare ogni forma di tutela giurisdizionale prevista dalla legge per i diritti soggettivi, senza necessità di alcuna puntuale ricomprensione od esclusione, quanto alla natura della tutela, salvo soltanto eventuali specificazioni quanto a tempi e modalità di esercizio.

Pur nell'assenza di una previsione legislativa espressa, infatti, è proprio una tale azione costitutiva a costituire lo strumento idoneo a garantire una protezione adeguata ed immediata del diritto nascente dall'obbligo inadempiuto.

E sotto questo profilo, va ricordato che, in un quadro normativo sensibile all'esigenza di una piena protezione delle posizioni sostanziali interessate all'azione amministrativa e correlate ad un bene della vita, la mancata previsione, nel testo del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, dell'azione ex art. 2932 c.c., non può rappresentare un argomento preclusivo di una tecnica di tutela che trae il suo fondamento dalle norme immediatamente precettive dettate dalla Carta costituzionale al fine di garantire la piena tutela giurisdizionale (artt. 24, 103, 111 e 113 Cost.).

6. Il caso in esame.

E' stato più volte affermato dalle Sezioni Unite di questa Corte (fra le varie S.U. n. 9360/2007) che le convenzioni o gli atti d'obbligo, eventualmente stipulati fra Comune ed aspiranti alla concessione edilizia, qualora siano imposti come momento necessario del procedimento amministrativo, finalizzato al rilascio di tale provvedimento, non hanno specifica autonomia come fonte negoziale di regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti.

Le controversie ad esse relative, che si risolvono in controversie attinenti allo stesso provvedimento concessorio, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Nel caso in esame, la convenzione formalmente non c'è perchè non era prevista dalla L. n. 167 del 1962, artt. 10 e 11, all'epoca in vigore nel testo anteriormente alle modifiche apportate dalla L. n. 904 del 1965 e L. n. 865 del 1971.

La normativa, infatti, prevedeva una semplice assegnazione da parte della Pubblica Amministrazione.

Il mezzo era la redazione di un apposito verbale da parte di Commissione a tal fine nominata e presieduta dal Sindaco; a questa seguiva poi la sottoscrizione di un atto d'obbligo.

Ed è ciò che si è verificato nel caso in esame in cui il verbale della Commissione citata L. 22 aprile 1971, ex art. 11 - anteriore quindi alle modifiche apportate dalla L. n. 865 dell'ottobre di quello stesso anno -; al quale è seguita la sottoscrizione dell'atto d'obbligo "per l'assunzione degli oneri di urbanizzazione e della cessione gratuita di aree stradali e di servizi".

Atto d'obbligo ribadito nel verbale del 13.6.1990 sottoscritto da entrambe le parti: privato e Pubblica Amministrazione.

E', quindi, di tutta evidenza che gli atti d'obbligo, quali atti inseriti nel procedimento amministrativo, risultano step necessari al suo completamento ed, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 11 comma 5, trovano titolo proprio negli accordi che sostituiscono od integrano i provvedimenti amministrativi; indipendentemente dal ruolo che vi svolge la Pubblica Amministrazione (attrice o convenuta).

Di fronte al mancato spontaneo adempimento dell'obbligazione di contrarre, in conclusione, si versa in una controversia in materia di conclusione ed esecuzione di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo.

Materia, questa, di giurisdizione esclusiva - (art. 7, comma 1. e art. 133, comma 1, lett. a), n. 2) c.p.a. ed L. n. 241 del 1990, artt. 11, 3 e 7).

All'affermazione che si tratta di giurisdizione esclusiva, segue quale corollario indefettibile il riconoscimento al suo giudice naturale della tutela di tutte le situazioni giuridiche sottoposte al suo esame al fine di tutelare in concreto l'interesse sostanziale della parte.

6.1. Tuttavia, anche attraverso altro percorso argomentativo potrebbe giungersi all'affermazione della esperibilità dello strumento della esecuzione in forma specifica dell'obbligo di concludere un contratto nel giudizio amministrativo.

Infatti, una volta appurato che si tratti di controversie in materia di accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento, ovvero in materia di accordi fra pubbliche amministrazioni (in materia di urbanistica, edilizia ed espropriazione per pubblica utilità), può utilizzarsi il richiamo operato dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, comma 2 e art. 15, comma 2, ove non diversamente previsto, ai "principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili", tra i quali, ricomprendere, attraverso le norme degli artt. 1176, 1218, 1337 e 1375 c.c., anche la fattispecie costitutiva di cui all'art. 2932 c.c..

6.2. Le conclusioni cui si è giunti, e le ragioni che le hanno giustificate, rendono manifestamente infondata la questione di costituzionalità sollevata dagli attuali ricorrenti con riferimento al "plesso normativo costituito dagli artt. 4, 7, 29, 30, 31, 112 cpa e segg., per violazione degli artt. 25, 76, 103 e 113 Cost., sotto il parametro della violazione del principio di necessità della riserva di legge da un lato ... e dall'altro la violazione dell'art. 76 Cost., per eccesso di delega legislativa".

Sotto il primo profilo è sufficiente osservare che per riserva di legge non si intende riserva testuale della legge, secondo una concezione veteropositivista compendiata nel brocardo "ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit".

Invero, la riserva di legge è salvaguardata anche nel caso in cui dalla disposizione normativa è possibile estrarre in via interpretativa - utilizzando tutti i canoni ermeneutici indicati dall'art. 12 preleggi - una norma.

Ed è esattamente quello che è avvenuto nella materia in esame.

Sotto il secondo profilo, poi, vale rilevare che tra le finalità della delega quali riconosciute dalla L. n. 69 del 2009, art. 44, vi è quella di prevedere la concentrazione delle tutele e, tra i principali criteri di delega di ordine generale, emerge l'esigenza di assicurare la snellezza e l'effettività della stessa tutela - e quindi una molteplicità di forme di tutela -, anche in funzione di una durata ragionevole del processo.

Principi questi mutuati proprio dalla Carta Costituzionale.

Conclusivamente, il ricorso è rigettato.

La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese fra le parti.

P.Q.M.

La Corte a sezioni unite rigetta il ricorso. Compensa le spese fra le parti.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 2 dicembre 2014.

Depositato in Cancelleria il 9 marzo 2015.