APPALTI & PROCESSO: qualche riflessione estemporanea sul progresso del processo amministrativo (partendo dalla nullità della nomina di un membro della Commissione di gara e sulle relativa rilevanza in sede di questione processuali preliminari) - [T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, sentenza 4 maggio 2016, n. 5063].

APPALTI & PROCESSO: 

qualche riflessione estemporanea 

sul progresso del processo amministrativo 

(partendo dalla nullità della nomina 

di un membro della Commissione di gara 

e sulle relativa rilevanza 

in sede di questione processuali preliminari) - 

[T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis,
sentenza 4 maggio 2016, n. 5063]

La sentenza in esame è una delle poche d'accoglimento da parte del T.A.R. Lazio, Roma tra tutte quelle depositate il 4 maggio u.s.

Si dirà che si tratta di evenienza fisiologica.

Ho qualche dubbio.

Guardiamo (quasi) tutti i provvedimenti depositati nella predetta data e prendiamo atto che: 

• 74 le sentenze pubblicate (di cui 17 sentenze brevi): DI MERITO, 7 d'accoglimento pieno e 23 di rigetto - 17 sono sempre di accoglimento (di cui 6 sentenze brevi), con nomina del commissario, ma per ricorsi in ottemperanza in materia di equo indennizzo (legge Pinto); le rimanenti sono di cessata materia del contendere; DI RITO, 10 tra inammissibilità, improcedibilità ed irricevibilità (solo una);
• 44 le ordinanze cautelari depositate (quelle collegiali non rilevano): 30 di rigetto, 11 di accoglimento (con o senza fissazione dell'udienza pubblica) e 3 interlocutorie;

Il rapporto tra provvedimenti giurisdizionali favorevoli e provvedimenti sfavorevoli è, quindi, pari al rapporto 1/3 (a voler essere clementi: le sentenze in rito, non conteggiate, sono quasi sempre sfavorevoli).

Ora le ipotesi possono esser varie (con tutti i limiti di un'analisi riferita ad un solo giorno ed ad un solo TAR, per quanto importante): o gli Avvocati scrivono ricorsi pessimi o peggiori (rispetto a prima), o i Giudici tendono a mantenere fermi i provvedimenti amministrativi (per temperie culturale, politica, tendenza del TAR o delle Sezioni o dei Presidenti, etc.), oppure l'azione amministrativa è migliorata in termini di legittimità (non credo).

Una cosa è certa: il diritto amministrativo, che tuttoggi è essenzialmente pretorio, progredisce quando i Giudici accolgono le "novità" veicolate dai motivi elaborati dagli Avvocati in sede ricorsuale.

Ed il progresso del diritto amministrativo, inteso anche (anzi sopratutto) come effettività della tutela giurisdizionale dei privati contro i pubblici poteri, è interesse dei Giudici, degli Avvocati, dei ricorrenti delle pubbliche amministrazioni e della collettività intera.

Massima

1. In merito al vizio di irregolare costituzione della commissione giudicatrice della gara, la determinazione dirigenziale di nomina di un soggetto a Presidente della Commissione giudicatrice,  adottata assumendo a presupposto, ai sensi dell'art. 84, co. 3, del D.Lgs. n. 163/2006, un Decreto del Sindaco di nomina di quest’ultimo a dirigente a tempo determinato, affetto da invalidità insanabile, ai sensi dell’art. 17 del D.Lgs. n. 39/2013 - secondo cui sono nulli gli incarichi conferiti in violazione delle disposizioni del presente decreto - implica l'illegittimità, sub specie di nullità, della Composizione della Commissione di gara " a monte", ed "a valle" l'illegittimità derivata di tutti gli atti compiuti dalla medesima.

2. Giuridicamente irrilevante, a tal fine, risulta infatti la circostanza che il Presidente nominato non abbia comunicato, all’atto della nomina a dirigente, la sussistenza della riportata causa di inconferibilità e incompatibilità, in quanto personalmente non a conoscenza delle relative prescrizioni normative, nonché il dato che quest’ultimi elementi non erano stati documentalmente richiesti dal Comune interessato.

3. Né la suddetta nullità – nonché, come si vedrà oltre, gli atti medio tempore concretamente adottati dalla Commissione di gara – può ritenersi sanata ex post dall’intervenuta riconferma della nomina a dirigente adottata, nei confronti dello stesso, con successivo Decreto sindacale.

4. Ciò in ragione dei seguenti cumulativi elementi:

che la nullità, come è noto, non può essere sanata con effetti retroattivi;

4.1 che il Decreto di nomina della Commissione di gara del 27.11.2014, precedente al Decreto sindacale di rinnovo dell’incarico dirigenziale del 31.12.2014, non risulta essere stato a sua volta riconfermato ex post;

4.2 che anche gli atti medio tempore adottati dalla Commissione di gara illegittimamente costituita  non risultano essere stati “riconfermati” ex post, per cui almeno quest’ultimi risultano irreversibilmente affetti da illegittimità in via derivata.

5. Né coglie nel segno l’eccezione sollevata dall’aggiudicataria controinteressata, per cui entrambi i ricorsi introduttivi sarebbero in parte qua inammissibili per irregolare costituzione del contradditorio attesa l’omessa notifica degli atti introduttivi anche al predetto Presifente, tenuto conto, per un verso, che entrambi i ricorrenti non hanno in realtà impugnato in via principale il Decreto sindacale di nomina di quest’ultimo a dirigente, quanto piuttosto semplicemente dedotto tale invalidità come fonte giuridica dell’illegittimità degli atti di gara - unici provvedimenti amministrativi ad essere direttamente impugnati, con la conseguenza, quindi, che nella fattispecie non si tratterebbe, peraltro, di disapplicazione provvedimentale, quanto piuttosto di accertamento incidentale (relativo tra l’altro ad atti di natura privatistico – datoriale afferenti a diritti soggettivi e quindi conoscibili incidentalmente, appunto, ex art. 8 cpa) - incentrandosi difatti il loro interesse nella sola direzione della caducazione degli atti della procedura ad evidenza pubblica in esame; per altro verso, che ai sensi dell’art. 31, comma 4, del c.p.a. “la nullità dell'atto può sempre essere rilevata d'ufficio dal giudice”.

Infine, quanto all’invocata ricorrenza, in via subordinata, dei presupposti della figura giuridica del c.d. funzionario di fatto - e, quindi, della conservazione degli effetti degli atti amministrativi invalidi – deve di contro rilevarsi che quest’ultima teoria “trova vita solo allorquando si tratti di esercizio di funzioni essenziali e/o indifferibili, che per loro natura riguardino i terzi con efficacia immediata e diretta”(CdS, sez. IV, 20 maggio 1999 n. 853), sicché è invocabile solo a vantaggio dei terzi medesimi, e non a discapito, come nella fattispecie, degli altri concorrenti non aggiudicatari.

5.1 La suddetta figura, infatti, assolve alla duplice esigenza di salvaguardare la continuità della azione amministrativa e di tutelare l’affidamento del soggetto terzo (l’amministrato) che, in buona fede ed incolpevolmente, ha ritenuto legittimo l’esercizio della pubblica funzione.

5.2 Elementi che non ricorrono, viceversa, nella vicenda in esame atteso che i terzi concorrenti non aggiudicatari della gara verrebbero eventualmente lesi dagli atti “sanati”, e non già tutelati.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15300 del 2015, proposto da:
Tekneko Sistemi Ecologici s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. Marcello Collevecchio, con domicilio eletto presso il suo studio sito in Roma, alla Via di Porta Pinciana n. 6; 

contro

Comune di Cerveteri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. Valerio Morini, con domicilio eletto presso il suo studio sito in Roma, al Viale delle Milizie n. 1; 

nei confronti di

Camassambiente s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio ed in qualità di capogruppo/mandataria del A.T.I. con A.S.V. s.p.a., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Andrea Manzi e Felice Mangieri, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Andrea Manzi sito in Roma, alla Via F. Confalonieri n. 5;
Azienda Servizi Vari s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore; 

sul ricorso numero di registro generale 15605 del 2015, proposto da:
Massimi Aurelio e figli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. Sabatino Alessio Marrama, con domicilio eletto presso il suo studio sito in Roma, alla Via Oslavia n. 14; 

contro

Comune di Cerveteri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Valerio Morini, con domicilio eletto presso il suo studio sito in Roma, al Viale delle Milizie n. 1; 

nei confronti di

Camassambiente s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio ed in qualità di capogruppo/mandataria del A.T.I. con A.S.V. s.p.a., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Felice Mangieri e Francesco Silvio Dodaro, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Andrea Manzi sito in Roma, alla Via F. Confalonieri n. 5;
Tekneko Sistemi Ecologici s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
A.T.I. CNS-Consorzio Nazionale Servizi soc. cooperativa e Paoletti Ecologica s.r.l., in persona del legale rappresentante della mandataria CNS-Consorzio Nazionale Servizi soc. cooperativa;
Impresa Sangalli Giancarlo & C. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore; 

per l'annullamento

A) quanto al ricorso R.G. n. 15300 del 2015:

- della Determina dirigenziale n. 1848, del 9.11.2015, del Comune di Cerveteri, di aggiudicazione all'ATI Camassambiente s.p.a.- Azienda Servizi Vari s.p.a. della gara di appalto per l'affidamento del servizio di igiene urbana e servizi complementari (CIG 5893414714);

- della Determina dirigenziale n. 1526 del 17.9.2015 di aggiudicazione provvisoria e di approvazione dei verbali della Commissione giudicatrice;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresi anche l’atto di nomina della commissione e i verbali di gara;

- nonché, come precisato nelle conclusioni del ricorso, per la dichiarazione di inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato e, in via gradatamente subordinata, per il subentro nel contratto e/o la condanna al risarcimento dei danni.

B) quanto al ricorso R.G. n. 15605 del 2015:

- della Determina dirigenziale n. 1848, del 9.11.2015, del Comune di Cerveteri di aggiudicazione all'ATI Camassambiente s.p.a.- Azienda Servizi Vari s.p.a. della gara di appalto per l'affidamento del servizio di igiene urbana e servizi complementari (CIG 5893414714);

- della Determina dirigenziale n. 1526, del 17.9.2015, di aggiudicazione provvisoria e di approvazione dei verbali della Commissione giudicatrice;

- della Determina dirigenziale n. 2083, del 27.11.2014, di nomina della Commissione di gara della suddetta procedura di affidamento ad evidenza pubblica:

- di tutti i verbali di gara nonché di tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali.

Visti i ricorsi introduttivi e i relativi allegati;

Visti altresì gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cerveteri e i ricorsi incidentali della Camassambiente s.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto infine l’art. 35, lett. C), c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2016 il dott. Francesco Elefante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso iscritto al R. G. n. 15300/2015 la società ricorrente TEKNEKO Sistemi Ecologici s.r.l. adiva l’intestato T.A.R. deducendo l’illegittimità degli atti di cui in epigrafe ed allegando in punto si fatto, a tal fine, quanto segue:

- che con bando del 14 agosto del 2014 il Comune di Cerveteri indiceva una procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di igiene urbana e servizi complementari, per la durata di 7 anni, prevedendo come criterio di aggiudicazione il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

- che il disciplinare di gara richiedeva, relativamente ai requisiti di ammissione afferenti la capacità tecnica e professionale dei concorrenti, di aver espletato negli ultimi tre anni, regolarmente e con buon esito, “servizi rientranti nella stessa tipologia dei servizi in appalto” “per una popolazione amministrata non inferiore a complessivi 120. 000 abitanti nel triennio” di cui “almeno un servizio di raccolta differenziata, per conto di committente pubblico, con le modalità porta a porta, avente una popolazione servita alla data del 31 dicembre 2013 non inferiore a quella del comune di Cerveteri di 55. 315 abitanti”;

- che all’esito delle operazioni di gara si posizionava al secondo posto immediatamente dopo l’A.T.I. Camassambiente s.p.a. (mandataria)/A.S.V. s.p.a. (mandante),che veniva quindi dichiarata aggiudicataria in via provvisoria dell’appalto dalla Commissione;

- che con nota datata 9 novembre 2015 la stazione appaltante comunicava altresì l’avvenuta aggiudicazione in via definitiva della gara alla citata A.T.I.

2. In ragione di quanto sinteticamente riportato parte ricorrente deduceva, in punto di diritto, i seguenti motivi di gravame:

1) “Violazione falsa applicazione degli articoli 41, 42 e 48, del D.Lgs n. 163/ 2006 nonché dei paragrafi 6.1.C2 e 8.4.B5 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, insussistenza dei presupposti, difetto di istruttoria. Mancato possesso del requisito tecnico relativo al servizio di raccolta porta a porta” in capo alla aggiudicataria atteso che quest’ultima aveva dichiarato, con il modulo predisposto dalla stazione appaltante, di avere svolto, a seguito di avvalimento da parte dell’A.S.V. s.p.a. il servizio richiesto soltanto presso il Comune di Bitonto (BA), avente una popolazione di 57. 000 abitanti e “resa di raccolta differenziata al 31.12.2013: 29%”. Dichiarazione quest’ultima viceversa inidonea, perché generica, a dimostrare il possesso dei requisiti richiesti dal disciplinare di gara, in quanto non attestante l’effettivo svolgimento del servizio della raccolta differenziata in modalità “porta porta”. Senza tacere, peraltro, che oltre al citato vizio formale l’A.S.V. s.p.a. non aveva mai effettivamente svolto, nel merito, la dichiarata attività di raccolta “porta a porta” presso il Comune di Bitonto, essendosi piuttosto limitata al servizio di mera raccolta stradale dei rifiuti;

2) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 49 del D.Lg. n. 163/ 2006 ed 88 del D.P.R. n. 207/2010. Violazione falsa applicazione dell’art. 1376 c.c. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di istruttoria” atteso che l’insussistenza del requisito di capacità tecnica in capo alla aggiudicataria, di cui al precedente motivo, era ulteriormente suffragato dal generico tenore delle clausole contenute nel richiamato contratto di avvalimento e nella dichiarazione dell’ausiliaria A.S.V. s.p.a., entrambi carenti di qualsiasi specificazione relativamente al contenuto del servizio;

3) “Violazione falsa applicazione dell’art. 75 del D.Lgs. n. 163/2006 e dell’art. 8.7. del disciplinare di gara. Eccesso di potere per mancata declaratoria di invalidità della fideiussione presentata dall’ATI ” aggiudicataria atteso che la polizza quest’ultima presentata era stata stipulata con la società “Lig Insurance” colpita da un provvedimento di inibizione all’esercizio dell’attività assicurativa da parte dell’IVASS, mentre in realtà le offerte dovevano essere viceversa garantite da un operatore finanziario per tutta la durata delle fasi di gara;

4) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 38, comma 1, lettera f), del D.Lgs. n. 163/ 2006 e dell’art. 6.1 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per mancata esclusione della controinteressata” atteso che la Commissione di gara non aveva provveduto ad escludere l’ATI aggiudicataria nonostante fosse pienamente al corrente dell’esistenza di errori gravi nell’esecuzione del servizio di raccolta differenziata in precedenza svolto presso il Comune di Binetto;

5) in via subordinata “Violazione e falsa applicazione dell’art. 84, comma 3, del D.L.gs. n. 163/2006, nonché degli artt. 7 e 20 del D.Lgs n. 39/ 2013 e 10 del Regolamento Uffici e Servizi del Comune di Cerveteri. Errata composizione della commissione giudicatrice” attesa l’illegittima composizione della Commissione giudicatrice, di cui alla determina dirigenziale n. 2083 del 27 novembre 2014, considerato che il Presidente del Seggio non poteva in realtà rivestire la carica di dirigente, quale presupposto di cui all’art. 84 del c.c.p. (come altresì chiarito dalla Commissione audit del Comune di Cerveteri con provvedimento del 14 aprile 2015).

3. Si costituiva in giudizio la controinteressata aggiudicataria Camassambiente s.p.a. che, nel proporre ricorso incidentale, deduceva ex adverso i seguenti profili di illegittimità:

- inammissibilità del ricorso principale per “Violazione falsa applicazione degli articoli 41, 42 e 48, del D.Lgs. n. 163/2006 nonché dei paragrafi 6.1.C2 e 8.4.B5 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, insussistenza dei presupposti e difetto di istruttoria. Mancato possesso del requisito tecnico relativo alla gestione di un Comune di almeno 55.315 abitanti”atteso che la ricorrente non aveva mai gestito servizi di igiene urbana in un unico Comune con popolazione pari a 55.315 abitanti non potendo a tali fine essere computata, infatti, la maggiore affluenza stagionale;

- inammissibilità del ricorso principale per “Violazione falsa applicazione dell’art. 75 del D.L.gs n. 163/2006 nonché dell’art. 8.7 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per mancata declaratoria di invalidità della fideiussione presentata dalla TEKNEKO” atteso che la ricorrente si era rivolta ad una compagnia non abilitata (FINWORD) perché cancellata dalla Banca d’Italia, con provvedimento del 30 giugno 2015, dall’albo speciale di cui all’art. 107 T.U.B.;

- “Violazione e falsa applicazione dell’articolo 38, comma 1, lett. f) del D.L.gs. n. 163/ 2006 nonché dell’articolo 6.1. del disciplinare di gara. Eccesso di potere per mancata esclusione della TEKNEKO” avendo quest’ultima commesso gravi inadempimenti nell’espletamento di commesse di igiene urbana, ivi compresa quella affidata dallo stesso Comune di Cerveteri;

- in via gradata, “Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per travisamento dell’erroneità di presupposto. Violazione degli articoli 2 e 42 del decreto legislativo 163 del 2006” atteso che gli artt. 6.1.C2 e 8.4.B5 del disciplinare di gara non potevano essere interpretati nel senso di richiedere che l’esecuzione della raccolta differenziata, con modalità porta a porta, fosse relativa ad ogni tipo di rifiuto per 55.315 abitanti, come viceversa erroneamente argomentato dalla ricorrente;

- in via ulteriormente gradata, “Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per travisamento ed erroneità di presupposto. Violazione degli artt. 2 e 38, lettera f), del D.Lgs. n. 163/2006 nonché del principio di massima partecipazione” non potendosi ritenere rilevante, ai fini dell’esclusione dalla gara in esame, qualsiasi inadempimento anche ove successivo alla presentazione delle offerte.

4. Si costituiva altresì in giudizio il resistente Comune di Cerveteri deducendo, di contro, quanto segue:

- in via prioritariamente logica, con specifico riferimento al quinto motivo di gravame proposto avanzato dalla ricorrente - involgente l’asserita illegittima costituzione della Commissione di gara - l’inammissibilità del motivo di impugnazione per intervenuto decorso del termine di impugnazione del provvedimento di nomina del citato organo, risalente al 27 novembre 2014 nonché, in ogni caso, l’infondatezza nel merito della dedotta censura. Senza tacere l’applicabilità alla fattispecie in esame, in ogni caso, del c.d. principio di conservazione dell’atto amministrativo nonché dell’istituto giuridico del “funzionario di fatto”;

- l’infondatezza del primo motivo di ricorso atteso che il disciplinare di gara richiedeva solamente, in capo alle concorrenti, di aver svolto solo un singolo servizio di raccolta porta a porta, il quale poteva anche coincidere con una singola tipologia di rifiuti (per l’ATI aggiudicataria, il servizio di raccolta porta a porta dei rifiuti ingombranti e il cartone);

- l’infondatezza del secondo motivo di ricorso, atteso che il contratto di avvalimento prodotto dalla aggiudicataria trovava la sua compiuta disciplina, in via integrativa, nel codice degli appalti nonché nel relativo regolamento di attuazione;

- l’infondatezza del terzo motivo di ricorso, atteso che alla data di presentazione delle offerte la compagnia LIG (fideiubente) era in realtà abilitata e regolarmente iscritta all’IVASS, essendo stata sospesa solo successivamente. Senza tacere che le concorrenti avevano in ogni caso la possibilità di presentare altra compagnia assicurativa in sede di aggiudicazione definitiva;

- infine, l’infondatezza del quarto motivo di ricorso, attesa l’insussistenza in fatto delle asserite gravi inadempienze in capo all’aggiudicataria.

5. Al suddetto ricorso si aggiunge, nella presente trattazione, quello iscritto al R.G. n. 15605/2015, proposto dalla società Massimi Aurelio e figli s.r.l. (quinta classificata nella medesima gara di cui si è già detto), con il quale venivano dedotti, avverso gli atti in epigrafe specificati, i seguenti motivi di gravame:

1)“ Illegittimità e nullità dei Decreti sindacali nn. 40 del 1 ottobre 2014 e 48 del 31 dicembre 2014 di nomina dell’Ing. Mauro Nunzi alla carica di dirigente a tempo determinato del Comune di Cerveteri e di dirigente responsabile della Struttura apicale del Comune di Cerveteri denominata III° Area Assetto Uso e Sviluppo del territorio, per violazione delle disposizioni di cui agli artt. 7 e 20 del D.L.gs n. 39/2013, nonché dell’art. 10 del Regolamento sull’ordinamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Cerveteri. Violazione di legge. Eccesso di potere. Errore nei presupposti”. Premesso, da un lato, che ai sensi del citato art. 7 “a coloro che nell’anno precedente abbiano fatto parte della Giunta o del Consiglio di una Provincia, di un Comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione, nella stessa regione dell’amministrazione locale conferisce l’incarico” non potevano essere conferiti “incarichi dirigenziali”; e, dall’altro, che l’art. 10 del citato Regolamento comunale prevedeva espressamente che la Presidenza delle commissioni di gara doveva essere assegnata, in via esclusiva, al dirigente o responsabile della Ripartizione gare e contratti del Comune di Cerveteri, deduceva che l’Ing. Mauro Nunzi era stato Consigliere Comunale presso il Comune di Civitavecchia fino alla data del 25 novembre 2013, per cui, in base alla riportata normativa, non poteva essere destinatario di alcun incarico, presso i Comuni della stessa Regione Lazio, fino al 24 novembre 2014, ivi compreso quindi il Comune di Cerveteri. Dal che ne conseguiva, per un verso, l’illegittimità e nullità del decreto del Sindaco del Comune di Cerveteri n. 40, del 1 ottobre 2014, di nomina dello stesso a dirigente a tempo determinato; per altro verso, e per quegli stessi motivi, l’illegittimità e nullità del successivo decreto del Sindaco del Comune di Cerveteri n. 48 del 31 dicembre 2014 di conferma del medesimo incarico dirigenziale a tempo determinato, precedentemente assegnato, nonché di conferimento, nel contempo, con effetto dal 1 gennaio 2015, dell’incarico di dirigente responsabile della Struttura apicale III° Area Assetto Uso e Sviluppo del territorio;

2) “Illegittimità e nullità della Determinazione Dirigenziale n. 2083 del 27 novembre 2014 del Comune di Cerveteri di nomina della commissione della gara […] per violazione delle disposizioni di cui all’art. 84 del codice dei contratti pubblici; degli articoli 7 e 20 del D.Lgs. n. 39/2013 e dell’art. 10 del Regolamento sull’ordinamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Cerveteri. Illegittimità e nullità di tutti i verbali da 1 a 16 della commissione di gara per gli stessi motivi. Violazione di legge. Eccesso di potere per errore sui fatti presupposti” atteso che in sede di costituzione della commissione giudicatrice era stato nominato come Presidente del seggio l’Ing. Mauro Nunzi pur non potendo quest’ultimo rivestire, viceversa, la carica di dirigente comunale ai sensi dell’art. 7 del D.Lgs. n. 49/2013;

3) “Illegittimità in via derivata” di tutti gli atti di gara (ivi compresa l’aggiudicazione definitiva).

6. Si costituiva in giudizio, anche nel citato ricorso riunito, l’aggiudicataria Camassambiente s.p.a. la quale, mediante proposizione di ricorso incidentale, deduceva il seguente profilo di illegittimità:

inammissibilità del ricorso principale per “Violazione e falsa applicazione degli articoli 41,42 e 48, del decreto legislativo numero 163 del 2006, dei paragrafi 6.1.C2 e 8.4.B5 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, insussistenza dei presupposti, difetto di istruttoria. Mancato possesso del requisito tecnico relativo alla gestione di un Comune di almeno 55.315 abitanti” atteso che la ricorrente aveva dichiarato di aver gestito, nel triennio 2011-2013, il Comune di Ladispoli, avente tuttavia una popolazione pari a 41. 000 abitanti, non potendo infatti essere computato l’incremento di presenze stagionale.

7. Si costituiva altresì in giudizio il Comune di Cerveteri deducendo, in sintesi, le medesime argomentazioni difensive già spiegate nel ricorso RG n. 15300/2015.

All’udienza del 13 aprile 2016 le citate cause, previa riunione, venivano chiamate e trattenute in decisione. La ricorrente Tekneko deduceva, quale elemento nuovo sopravvenuto, l’intervenuta stipula del contratto tra l’aggiudicataria e la stazione appaltante.

DIRITTO

8. I ricorsi di cui in epigrafe, in quanto oggettivamente e soggettivamente connessi, vanno anzitutto riuniti, per essere trattati congiuntamente e decisi con una sola sentenza.

9. Ciò posto, il ricorso introduttivo del giudizio recante R.G. n. 15605/2015 nonché il ricorso introduttivo del giudizio recante R.G. n. 15300/2015, quest’ultimo limitatamente al quinto motivo di gravame, devono essere accolti perché fondati. Tutti i restanti motivi di gravame dedotti con il citato ultimo ricorso principale nonché entrambi i ricorsi incidentali, proposti dall’aggiudicataria controinteressata nell’ambito dei suddetti giudizi riuniti, devono conseguentemente essere dichiarati improcedibili.

10. In limine litis, tuttavia, è doveroso dare atto di alcuni profili pregiudiziali strettamente processuali.

10.1. Preliminarmente, infatti, deve evidenziarsi in via generale che risulta logicamente prioritaria l’analisi del motivo di gravame – dedotto sia in via principale con il ricorso introduttivo “riunito” recante R.G. 15605/215, sia in via subordinata (quinto e ultimo motivo) con il ricorso principale recante R.G. n. 15300/2015 – involgente l’illegittima costituzione della Commissione giudicatrice della gara in esame.

A tale ordine di esame dei motivi di impugnazione complessivamente dedotti con entrambi i ricorsi riuniti si giunge, invero, in base al ragionamento per cui la verifica della regolare costituzione della Commissione di gara costituisce ictu oculi antecedente logico rispetto all’accertamento dell’illegittimità degli atti della procedura dalla stessa adottati ed in questa sede impugnati.

In tal senso depone, ad adiuvandum, il principio di diritto recentemente stabilito da Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 27 aprile 2015, n. 5, secondo cui “in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio” - nonché di irregolare costituzione, come nella fattispecie, dell’organo deliberante - “si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus” in quanto “taluni vizi di legittimità esprimono una così radicale alterazione dell'esercizio della funzione pubblica che il codice” del processo amministrativo “ha imposto al giudice amministrativo di non ritenersi vincolato, a tutela della legalità dell'azione amministrativa e degli interessi pubblici sottostanti, dalla prospettazione del ricorrente e dalla eventuale graduazione dei motivi da quest'ultimo effettuata”.

10.2. A quanto esposto, inoltre, deve altresì aggiungersi, sempre in via generale, che l’analisi del dedotto motivo di gravame di “errata composizione della commissione giudicatrice” - in quanto astrattamente espressivo, come detto, di una “radicale alterazione dell'esercizio della funzione pubblica” - si impone, in via preliminare, anche rispetto ai profili di illegittimità avanzati in giudizio dall’impresa aggiudicataria controinteressata mediante la proposizione dei ricorsi incidentali.

In tale direzione, infatti, si muove il recente pronunciamento della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Grande Sezione, sentenza 5 aprile 2016, C-689, secondo cui è irrilevante, ai fini della corretta applicazione dei principi affermati nella sentenza CGUE, sez. X, 4 luglio 2013, C-100/2012 (c.d. sentenza Fastweb) il numero di partecipanti alla procedura di aggiudicazione dell’appalto pubblico, il numero di partecipanti che hanno presentato ricorsi e la divergenza dei motivi dai medesimi dedotti ( nello specifico, “l’articolo 1, paragrafi 1, terzo comma, e 3, della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2007, deve essere interpretato nel senso che osta a che un ricorso principale proposto da un offerente, il quale abbia interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici o delle norme che traspongono tale diritto, e diretto a ottenere l’esclusione di un altro offerente, sia dichiarato irricevibile in applicazione di norme processuali nazionali che prevedono l’esame prioritario del ricorso incidentale presentato da detto altro offerente”).

Dal che ne consegue, nella fattispecie, che l’astratta fondatezza, o meno, dei motivi di gravame proposti dalla ricorrente incidentale – afferenti, viceversa, esclusivamente l’illegittimità ex adverso ed utiliter degli atti adottati “a valle” dalla Commissione di gara - non precluderebbe in ogni caso l’esame del vizio inerente l’irregolare costituzione, “a monte”, del suddetto consesso.

Con l’ulteriore conseguenza, dal punto di vista processuale, che ragioni di ordine ed economia processuale impongono ancora una volta, in definitiva, che sia comunque sottoposto al vaglio giurisdizionale, innanzitutto, il più volte richiamato profilo di impugnazione.

10.3. Ciò premesso, occorre tuttavia dare atto dell’infondatezza dell’eccezione di tardività del ricorso su tale specifico punto dedotta, nell’ambito di entrambi i riuniti giudizi, dall’ente locale resistente.

Come in precedenza riportato, infatti, il Comune di Cerveteri ha sollevato al riguardo l’eccezione di inammissibilità (rectius, tardività) in parte qua dei ricorsi introduttivi per intervenuto decorso del termine decadenziale di impugnazione della Determina dirigenziale n. 2083, del 27.11.2014, di nomina della Commissione di gara, sul rilievo che i citati atti introduttivi sono stati rispettivamente proposti in date 7.12.2015 e 9.12.2015.

Come anticipato, la suddetta eccezione deve essere rigettata atteso che - come correttamente evidenziato al riguardo dalla ricorrente TEKNEKO (cfr. memoria del 25.3.2016) - “nel processo amministrativo il ricorso di primo grado non è inammissibile per mancata immediata impugnazione del provvedimento di nomina della commissione di gara pubblica, dal momento che l'onere di immediata impugnativa è circoscritto alle clausole del bando di gara impeditive della partecipazione alla procedura o impositive di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale, e pertanto immediatamente lesive sotto questi profili mentre ogni altra questione, ivi compresa la legittima composizione della commissione di gara, è rimessa all'impugnazione contro l'altrui aggiudicazione, perché è solo in questo momento che si concretizza la lesione” –e quindi l’interesse al ricorso - “per le altre partecipanti alla procedura e può conseguentemente ritenersi sorto l'onere di impugnazione”.

11. Così sinteticamente risolte le questioni processuali richiamate dalla vicenda scrutinata, può quindi passarsi al vaglio, nel merito, del dedotto vizio di irregolare costituzione della commissione giudicatrice della gara in esame.

Il citato motivo va accolto perché fondato.

Le risultanze probatorie, infatti, hanno evidenziato che la determinazione dirigenziale n. 2083, del 27.11.2014, di nomina dell’Ing. Mauro Nunzi a Presidente della Commissione giudicatrice, è stata adottata assumendo a presupposto - ex art. 84, comma 3, del D.Lgs. n. 163/2006 – il Decreto del Sindaco del Comune di Cerveteri n. 40, del 1 ottobre 2014, di nomina di quest’ultimo a dirigente a tempo determinato.

Decreto, quest’ultimo, viceversa affetto da invalidità insanabile, ai sensi dell’art. 17 del D.Lgs. n. 39/2013, secondo cui sono nulli gli incarichi conferiti in violazione delle disposizioni del presente decreto.

Al momento di adozione del suddetto decreto sindacale n. 40 del 1 ottobre 2014, infatti, non poteva essere affidato all’Ing. Nunzi alcun incarico dirigenziale nell’ambito della Regione Lazio posto che questi era già stato nominato Consigliere Comunale presso il Comune di Civitavecchia fino alla data del 25 novembre 2013, per cui - ai sensi dell’art. 7, comma 2, lett. b), del D.L.gs. n. 39/2013 – lo stesso non poteva in realtà essere destinatario di alcun incarico dirigenziale, fino al 24 novembre 2014, da parte del Comune di Cerveteri (come, peraltro, correttamente accertato dalla Commissione Anticorruzione del Comune di Cerveteri con atto prot. n. 17840 del 14 maggio 2015).

Giuridicamente irrilevante, a tal fine, risulta infatti la circostanza che l’Ing. Nunzi non abbia comunicato, all’atto della nomina a dirigente, la sussistenza della riportata causa di inconferibilità e incompatibilità, in quanto personalmente non a conoscenza delle relative prescrizioni normative, nonché il dato che quest’ultimi elementi non erano stati documentalmente richiesti dal Comune interessato (nei moduli sottoposti alla sua firma in sede di conferimento dell’incarico a Presidente del seggio di gara).

Né la suddetta nullità – nonché, come si vedrà oltre, gli atti medio tempore concretamente adottati dalla Commissione di gara – può ritenersi sanata ex post dall’intervenuta riconferma della nomina a dirigente adottata, nei confronti dello stesso, con successivo Decreto sindacale del 31.12.2014.

Ciò in ragione dei seguenti cumulativi elementi:

- che la nullità, come è noto, non può essere sanata con effetti retroattivi;

- che il Decreto di nomina della Commissione di gara del 27.11.2014, precedente al Decreto sindacale di rinnovo dell’incarico dirigenziale del 31.12.2014, non risulta essere stato a sua volta riconfermato ex post;

- che anche gli atti medio tempore adottati dalla Commissione di gara illegittimamente costituita tra il 27.11.2014 ed il 31.12.2014 (nello specifico: i verbali nn. 1, 2, e 3, rispettivamente del 1.12.2104, 4.12.2104 e 23.12.2014) non risultano essere stati “riconfermati” ex post, per cui almeno quest’ultimi risultano irreversibilmente affetti da illegittimità in via derivata.

Né coglie nel segno l’eccezione sollevata dall’aggiudicataria controinteressata, per cui entrambi i ricorsi introduttivi sarebbero in parte qua inammissibili per irregolare costituzione del contradditorio attesa l’omessa notifica degli atti introduttivi anche all’Ing. Nunzi, tenuto conto, per un verso, che entrambi i ricorrenti non hanno in realtà impugnato in via principale il Decreto sindacale n. 40 di nomina di quest’ultimo a dirigente, quanto piuttosto semplicemente dedotto tale invalidità come fonte giuridica dell’illegittimità degli atti di gara - unici provvedimenti amministrativi ad essere direttamente impugnati, con la conseguenza, quindi, che nella fattispecie non si tratterebbe, peraltro, di disapplicazione provvedimentale, quanto piuttosto di accertamento incidentale (relativo tra l’altro ad atti di natura privatistico – datoriale afferenti a diritti soggettivi e quindi conoscibili incidentalmente, appunto, ex art. 8 cpa) - incentrandosi difatti il loro interesse nella sola direzione della caducazione degli atti della procedura ad evidenza pubblica in esame; per altro verso, che ai sensi dell’art. 31, comma 4, del c.p.a. “la nullità dell'atto può sempre essere rilevata d'ufficio dal giudice”.

12. Infine, quanto all’invocata ricorrenza, in via subordinata, dei presupposti della figura giuridica del c.d. funzionario di fatto - e, quindi, della conservazione degli effetti degli atti amministrativi invalidi – deve di contro rilevarsi che quest’ultima teoria “trova vita solo allorquando si tratti di esercizio di funzioni essenziali e/o indifferibili, che per loro natura riguardino i terzi con efficacia immediata e diretta”(CdS, sez. IV, 20 maggio 1999 n. 853), sicché è invocabile solo a vantaggio dei terzi medesimi, e non a discapito, come nella fattispecie, degli altri concorrenti non aggiudicatari.

La suddetta figura, infatti, assolve alla duplice esigenza di salvaguardare la continuità della azione amministrativa e di tutelare l’affidamento del soggetto terzo (l’amministrato) che, in buona fede ed incolpevolmente, ha ritenuto legittimo l’esercizio della pubblica funzione.

Elementi che non ricorrono, viceversa, nella vicenda in esame atteso che i terzi concorrenti non aggiudicatari della gara verrebbero eventualmente lesi dagli atti “sanati”, e non già tutelati.

13. In definitiva, per le ragioni esposte, il ricorso introduttivo del giudizio recante R.G. n. 15605/2015 nonché il ricorso introduttivo del giudizio recante R.G. n. 15300/2015, quest’ultimo limitatamente al quinto motivo di gravame, devono essere accolti perché fondati.

Dall’accoglimento dei suddetti ricorsi deriva, in primo luogo, l’illegittimità e, per effetto, l’annullamento di tutti gli atti impugnati, di cui in epigrafe.

In secondo luogo, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., l’inefficacia del contratto medio tempore eventualmente stipulato dalla stazione appaltante con l’ATI Camassambiente s.p.a/Azienda Servizi vari s.p.a. – elemento sopravvenuto dedotto, sebbene dubitativamente, all’udienza del 13.4.2016 – a decorrere, ove il contratto stesso sia stato effettivamente stipulato per iniziale esecuzione dell’affidamento in discussione, dal 120° giorno successivo al deposito della presente sentenza, avuto riguardo all’essenzialità del servizio di cui trattasi e alla necessità di rinnovare la gara (cfr. al riguardo CdS, Ad. Pl., n. 13/2013 che, argomentando dal contenuto dell’art. 122 cpa, precisa che i vizi della specie comportano appunto, in ogni caso, “l’obbligo di rinnovare la gara”).

Infine, ai sensi dell’art. 35, lett. C), c.p.a., l’improcedibilità per difetto di interesse dei restanti motivi di gravame dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio recante R.G. 15300/2015 nonché quelli dedotti con ambedue i ricorsi incidentali proposti nell’ambito dei suddetti giudizi riuniti.

14. Atteso l’esito del giudizio, il Comune di Cerveteri deve essere condannato al pagamento delle spese di lite - liquidate come in dispositivo - nei confronti di ciascuno dei ricorrenti, in base al principio della soccombenza.

Spese compensate con riguardo a tutti gli altri rapporti processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando e previa riunione dei ricorsi in epigrafe, così dispone:

a) accoglie in parte il ricorso introduttivo recante R.G. n. 15300/2015, per le ragioni di cui in parte motiva, nonché pienamente il ricorso introduttivo recante R.G. n. 15605/2015 e, per l’effetto, dispone l’annullamento di tutti gli atti rispettivamente impugnati nonché l’inefficacia del pedissequo contratto, ove stipulato dalla stazione appaltante, con la decorrenza stabilita, ex art. 122 cpa, nella parte motiva della presente sentenza;

b) dichiara l’improcedibilità, per la restante parte, del ricorso introduttivo recante R.G. n. 15300/2015, come da motivazione;

c) dichiara altresì l’improcedibilità dei ricorsi incidentali;

c) condanna il Comune di Cerveteri al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente Tekneko Sistemi Ecologici s.r.l. e della ricorrente Massimi Aurelio e figli s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore, che liquida in complessivi euro 3.500,00 (euro tremilacinquecento/00) cadauno, oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato. Spese compensate relativamente a tutti gli altri rapporti processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:

Domenico Lundini, Presidente

Antonella Mangia, Consigliere

Francesco Elefante, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/05/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

PROCESSO & ENTI LOCALI: sull'immediata o differita degli atti normativi degli Enti locali (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, sentenza 22 febbraio 2016, n. 2283).

PROCESSO & ENTI LOCALI: 

sull'immediata o differita 

degli atti normativi degli Enti locali 

(T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 

sentenza 22 febbraio 2016, n. 2283)

Massima

La deliberazione di Giunta Capitolina n. 50 del 2014 - specie nella parte in cui va a modificare il regime transitorio di cui all'art. 34 del Regolamento comunale in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni e a ridurre la tipologia dei formati ammessi per i cartelloni pubblicitari - contiene vere e proprie "volizioni-azione" - da distinguere dalle c.d. "volizioni preliminari" -, ossia previsioni che, essendo destinate ad una immediata applicazione producono un immediato effetto lesivo nella sfera giuridica dei destinatari e, quindi, devono essere impugnate immediatamente, a prescindere, quindi, dall'adozione di atti applicativi, pena l'irricevibilità del ricorso per tardività.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

- sul ricorso numero di registro generale 3006 del 2014, proposto dall’AIPE - Associazione Imprese di Pubblicità Esterna, nonché dalle società AP Italia Srl in liquidazione, Wayap Srl, Moretti Pubblicità Srl, Pateo Srl uninominale e APA - Agenzia Pubblicità Affissioni Srl, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Paola Conticiani, Fabio Massimo Ventura, Ettore Corsale e Antonio Lirosi ed elettivamente domiciliati in Roma, via Giovanni Bettolo n. 17, presso lo studio dell’avvocato Ettore Corsale;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Maggiore e Domenico Rossi, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

- sul ricorso numero di registro generale 14401/2014, proposto dalla società Defi Italia Spa, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Patrizia Maria Rosa Zingone ed Angelo Clarizia, ed elettivamente domiciliato in Roma, via Principessa Clotilde n. 2, presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Ciavarella, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

- sul ricorso numero di registro generale 14431 del 2014 proposto dalla società Fox ADV Srl, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Massimo Ventura, Paola Conticiani e Ettore Corsale ed elettivamente domiciliato in Roma, via Giovanni Bettolo n. 17, presso lo studio dell’avvocato Ettore Corsale;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Rossi, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

nei confronti di

società Clear Channel Affitalia Srl, non costituita in giudizio; 

- sul ricorso numero di registro generale 14433 del 2014 proposto dalla società D&D Srl Outdor Advertising, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Massimo Ventura, Paola Conticiani e Ettore Corsale, ed elettivamente domiciliato in Roma, via Giovanni Bettolo n. 17, presso lo studio dell’avvocato Ettore Corsale;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Rossi, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

nei confronti di

società Clear Channel Affitalia Srl, non costituita in giudizio; 

e con l'intervento di

ad opponendum:
Verdi Ambiente e Società - V.A.S. APS Onlus, Associazione Bastacartelloni - Francesco Fiori, Cittadinanzaattiva Lazio Onlus, Istituto Internazionale per il Consumo e l’Ambiente - I.I.C.A. e Centro di Iniziativa per la Legalità Democratica - C.I.L.D., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Mazzarella, Giuseppe Lo Mastro e Romana D’Ambrosio, con domicilio eletto in Roma, viale delle Milizie n. 9, presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lo Mastro; 

- sul ricorso numero di registro generale 14435 del 2014, integrato con motivi aggiunti, proposto dalle società Wayap Srl e AP Italia Srl in liquidazione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Massimo Ventura, Ettore Corsale e Paola Conticiani, con domicilio eletto in Roma, via G. Bettolo n. 17, presso l’avvocato Ettore Corsale;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Baroni, Domenico Rossi ed Enrico Maggiore, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

nei confronti di

società Clear Channel Affitalia Srl, non costituita in giudizio; 

- sul ricorso numero di registro generale 14436 del 2014, integrato con motivi aggiunti, proposto dalla società APA - Agenzia Pubblicità Affissioni Srl, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Lirosi e Marco Martinelli, con domicilio eletto in Roma, via delle Quattro Fontane n. 20, presso Studio legale Gianni, Origoni, Grippo & Partners; 

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Baroni, Domenico Rossi ed Enrico Maggiore, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

nei confronti di

società Clear Channel Affitalia Srl, non costituita in giudizio; 

- sul ricorso numero di registro generale 14526 del 2014 proposto dalle società Ars Pubblicità Srl, Cosmo Pubblicità Srl, G.B.E. Srl e New Poster Srl in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Antonino Galletti ed elettivamente domiciliato in Roma, piazzale Don Minzoni n. 9, presso lo studio del predetto avvocato; 

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Rossi ed Enrico Maggiore, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

- sul ricorso numero di registro generale 15194 del 2014 proposto dalla associazione CONF. IRPA – Confederazione Imprese Pubblicitarie Romane Associate e dalla società O.P.A. Srl, D.D.N. Srl, Studio Immagine Srl, F.A.R.G. Pubblicità di Tonatti Maria & C. Sas, Sarila Srl, Mediacom Srl, Battage Srl, Puntoline Srl, Tre C Pubblicità Srl, Joint Media Srl, Fabiano Pubblicità Srl, Pubbli Toni Srl, OR.SA. Pubblicità Sas di Orecchio F. & Co. Srl, Pubblistudio Srl, Gmpshop.Com Sas di Giovanni Masto & C., Unigamma Srl, Publi Media Srl, Graficolor New Srl e Comunicando Leader Srl, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Scavuzzo e Marco Luzza, con domicilio eletto in Roma, via Germanico n. 24, presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Scavuzzo;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Rossi, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

- sul ricorso numero di registro generale 15195 del 2014 proposto dalle società Pubbli Roma Srl, Gregor Srl, R.B. Pubblicità - Realizzazione Budget Pubblicità Srl, Spot Pubblicità Srl, Nuovi Spazi Srl, Stunt Pubblicity Srl e My Max Srl, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Scavuzzo, Marco Luzza e Monica Gelli, con domicilio eletto in Roma, via Germanico n. 24, presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Scavuzzo; 

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Rossi, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

- sul ricorso numero di registro generale n. 15651 del 2014 proposto dall’AIPE - Associazione Imprese di Pubblicità Esterna, nonché dalle società Moretti Pubblicità Srl e Pateo Srl uninominale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Massimo Ventura, Paola Conticiani e Ettore Corsale, ed elettivamente domiciliati in Roma, via Giovanni Bettolo n. 17, presso lo studio dell’avvocato Ettore Corsale;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Rossi, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

- sul ricorso numero di registro generale 15804 del 2014 proposto dalla società Opera Srl, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Patricelli e Francesco Mingiardi con domicilio eletto in Roma, via Archimede n. 143, presso lo studio dei predetti avvocati; 

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Rossi ed Enrico Maggiore, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

- sul ricorso numero di registro generale 15806 del 2014 proposto dalla società ATC Communications, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Patricelli e Francesco Mingiardi con domicilio eletto in Roma, via Archimede n. 143, presso lo studio dei predetti avvocati, nonché dalla Fallimento A.R.P. Srl (già società A.R.P. Srl), in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Mirabile, con domicilio eletto in Roma, via Borgognona n. 47, presso lo studio del predetto avvocato;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Rossi ed Enrico Maggiore, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

- sul ricorso numero di registro generale 15829 del 2014 proposto dalla società Sipea Srl, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Ruggieri e Guido Rinaldi, ed elettivamente domiciliato in Roma, via Casperia n. 20, presso lo studio dell’avvocato Guido Rinaldi;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Rossi, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

- sul ricorso numero di registro generale 3553 del 2015 proposto dalle società Ars Pubblicità Srl, Cosmo Pubblicità Srl, G.B.E. Srl e New Poster Srl in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Antonino Galletti ed elettivamente domiciliato in Roma, piazzale Don Minzoni n. 9, presso lo studio del predetto avvocato;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Rossi, dell’Avvocatura capitolina, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21; 

nei confronti di

società Clear Channel Affitalia Srl, non costituita in giudizio; 

per l'annullamento

- quanto al ricorso n. 3006 del 2014, della deliberazione della Giunta Capitolina n. 425 del 13 dicembre 2013, recante “indirizzi finalizzati alla chiusura del procedimento di riordino degli impianti pubblicitari di cui alla delibera della Giunta Comunale n. 1689/1997 e ss.mm.ii. e contestuale modifica e revoca parziale della deliberazione della Giunta Capitolina n. 116 del 5 aprile 2013”, nelle parti indicate nel ricorso, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso n. 14401 del 2014, della deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 49 del 30 luglio 2014, pubblicata dall’11 al 25 agosto 2014, con la quale è stato approvato il “Piano Regolatore degli Impianti Pubblicitari”, della deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, pubblicata dall’11 al 25 agosto 2014, e successivamente modificata e ripubblicata dal 19 settembre al 3 ottobre 2014, recante “modifiche ed integrazioni alla deliberazione consiliare n. 37 del 30 marzo 2009, avente ad oggetto modifiche ed integrazioni alla deliberazione consiliare n. 100 del 12 aprile 2006, riguardante il Regolamento comunale recante norme in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni”, della nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014, a firma del dirigente della Direzione Attività Economiche e Produttive, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso n. 14431 del 2014, della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresi: A) i verbali della IX Commissione capitolina permanente relativi all’iter di approvazione della predetta deliberazione; B) la suddetta nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014; C) il nuovo regolamento della pubblicità approvato con la predetta deliberazione;

- quanto al ricorso n. 14433 del 2014, della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresi: A) i verbali della IX Commissione capitolina permanente relativi all’iter di approvazione dell’impugnata deliberazione; B) la suddetta nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014; C) il nuovo regolamento della pubblicità approvato con la predetta deliberazione;

- quanto al ricorso n. 14435 del 2014, della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresi: A) i verbali della IX Commissione capitolina permanente relativi all’iter di approvazione dell’impugnata deliberazione; B) la suddetta nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14435 del 2014, dei seguenti atti: A) la deliberazione della Giunta capitolina n. 380 del 30 dicembre 2014, pubblicata in data 22 gennaio 2015, avente il seguente oggetto: “Affidamento ad Æqua Roma S.p.A. della redazione dei Piani di Localizzazione dei mezzi e degli impianti pubblicitari e indirizzi per la gestione temporanea degli impianti pubblicitari inseriti nella nuova Banca Dati”, nelle parti indicate nel ricorso; B) la nota in data 27 gennaio 2015, con la quale l’Amministrazione capitolina ha portato a conoscenza di tutte le società inserite nella Nuova Banca Dati e, dunque, anche della ricorrente l’adozione della predetta deliberazione n. 380 del 20 dicembre 2014, diffidandole ad adeguare gli impianti secondo le prescrizioni contenute in tale deliberazione entro il termine del 20 maggio 2015; C) ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso n. 14436 del 2014, della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresi: A) i verbali della IX Commissione capitolina permanente relativi all’iter di approvazione dell’impugnata deliberazione; B) la suddetta nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso 14436 del 2014, della suddetta deliberazione della Giunta capitolina n. 380 del 30 dicembre 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso n. 14526 del 2014, della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14526 del 2014, della determinazione dirigenziale rep. n. QH/1689/2015, prot. n. QH/53707 in data 27 luglio 2015, avente il seguente oggetto “Approvazione Lavori Conferenza di Sevizi di cui alle DD n. 815/2015 e n. 856/2015 – Piani di Localizzazione Impianti Pubblicitari – Art. 32 della Deliberazione A.C. n. 49/2014”, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi comprese: A) la determinazione dirigenziale n. 815 in data 1° aprile 2015; B) la determinazione dirigenziale n. 856 in data 8 aprile 2015; C) il verbale della conferenza di servizi del 13 luglio 2015; d) la nota del 27 luglio 2015, di trasmissione delle risultanze della conferenza di servizi;

- quanto al ricorso n. 15194 del 2014 della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso n. 15195 del 2014 della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso n. 15651 del 2014, della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresi: A) i verbali della IX Commissione capitolina permanente relativi all’iter di approvazione dell’impugnata deliberazione; B) la suddetta nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014; C) il nuovo regolamento della pubblicità approvato con la predetta deliberazione;

- quanto al ricorso n. 15804 del 2014, delle suddette deliberazioni dell’Assemblea capitolina n. 49 e n. 50 del 30 luglio 2014, nonché della suddetta nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014 e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso n. 15806 del 2014, delle suddette deliberazioni dell’Assemblea capitolina n. 49 e n. 50 del 30 luglio 2014, nonché della suddetta nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014 e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

- quanto al ricorso n. 15829 del 2014, della suddetta deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50 del 30 luglio 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresa la suddetta nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014;

- quanto al ricorso n. 3553 del 2015, della suddetta deliberazione della Giunta capitolina n. 380 del 20 dicembre 2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e l’atto di costituzione in giudizio di Verdi Ambiente e Società - V.A.S. APS Onlus, Associazione Bastacartelloni - Francesco Fiori, Cittadinanzaattiva Lazio Onlus, Istituto Internazionale per il Consumo e l’Ambiente - I.I.C.A. e Centro di Iniziativa per la Legalità Democratica - C.I.L.D.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2016 il dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Associazione Imprese di Pubblicità Esterna - AIPE e le imprese operanti nel settore della pubblicità che con il ricorso n. 3006/2014 hanno impugnato la deliberazione della Giunta capitolina n. 425/2013 hanno dettagliatamente illustrato la complessa evoluzione della disciplina in materia di istallazione di impianti pubblicitari sul territorio di Roma Capitale, sulla quale si vanno ad innestare: A) le deliberazioni n. 49/2014 e n. 50/2014, da ultimo adottate dall’Assemblea capitolina per porre fine alla c.d. procedura di riordino di cui alla deliberazione n. 254/1995, anch’esse impugnate con gran parte dei ricorsi in epigrafe indicati; B) gli ulteriori provvedimenti attuativi di tali deliberazioni, che formano oggetto di taluni dei ricorsi in epigrafe indicati.

2. In particolare nella parte in fatto del predetto ricorso n. 3006/2014 viene posto in rilievo quanto segue: A) il decreto legislativo n. 507/1993 ha demandato ai Comuni il compito di adottare un apposito regolamento per disciplinare le modalità di rilascio dei titoli per l’installazione di impianti pubblicitari e determinare la relativa imposta di pubblicità; B) in attuazione di tale decreto legislativo l’Assemblea capitolina con la deliberazione n. 289/1994 ha adottato il Regolamento sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni (di seguito denominato “Regolamento”), prevedendo che l’assegnazione degli impianti sarebbe stata effettuata a mezzo di gara pubblica, ma introducendo (all’art. 30) una disciplina transitoria in base alla quale le concessioni e le autorizzazioni per l’istallazione degli impianti rilasciate con provvedimenti adottati entro il 31 dicembre 1993 erano confermate per un periodo, rispettivamente, di cinque o tre anni ed erano rinnovabili per un ulteriore periodo di pari durata; C) l’Assemblea capitolina con la successiva deliberazione n. 254/1995 ha approvato il primo piano dell’impiantistica pubblicitaria, ma - preso atto della complessità della situazione che si sarebbe venuta a determinare in caso di aggiudicazione dei nuovi titoli a mezzo gara pubblica senza aver preventivamente censito quelli vigenti, eliminato il fenomeno dell’abusivismo ed esaminato le istanze ancora pendenti - ha previsto un nuovo periodo transitorio, durante il quale le imprese operanti nel settore avrebbero avuto diritto ad ottenere i titoli richiesti ovvero al rinnovo di quelli già rilasciati; D) tale periodo transitorio era caratterizzato da una “procedura riordino”, nell’ambito della quale ogni impresa del settore avrebbe dovuto presentare, entro 90 giorni dalla pubblicazione della predetta deliberazione, un’apposita domanda di partecipazione alla procedura stessa (autodenunciandosi, qualora in possesso di impianti già installati con autorizzazione, ovvero richiedendo l’esame delle istanze già presentate, anche nel caso di impianti già installati), mentre i competenti uffici comunali avrebbero dovuto provvedere all’esame delle domande nel termine di 90 giorni dalla presentazione delle stesse; E) per la regolamentazione della procedura del riordino è intervenuta la deliberazione della Giunta capitolina n. 1689/1997, ove è stata prevista la compilazione di quattro distinti modelli, denominati Modelli R (da compilare per gli impianti muniti di autorizzazione alla data del 31 dicembre del 1993, per la quale veniva chiesto il rinnovo), Modelli E (da compilare per la segnalazione di istanze presentate negli anni precedenti per nuovi impianti ancora da installare e in attesa di risposta alla data del 31 dicembre del 1994), Modelli ES (da compilare per gli impianti installati senza autorizzazione, ma con domanda già presentata e in attesa di risposta alla medesima data del 31dicembre del 1994) e Modelli SPQR (da compilarsi per gli impianti di proprietà comunale, per i quali veniva chiesto il rinnovo della concessione); F) l’art. 14 di tale deliberazione prevedeva che il rinnovo dei titoli avrebbe avuto una durata di cinque anni per le concessioni e di tre anni per le autorizzazioni, fatto salvo l’ulteriore rinnovo previsto dal Regolamento; G) ulteriori integrazioni alla disciplina della procedura del riordino sono intervenute dapprima con la deliberazione della Giunta capitolina n. 426/2004 e poi con le deliberazioni del Commissario straordinario n. 6/2008 e n. 38/2008; H) in particolare, la deliberazione n. 38/2008 ha modificato l’art. 14 della deliberazione n. 1689/1997 (già novellato dalla deliberazione n. 6/2008) prevedendo che “la durata delle autorizzazioni e delle concessioni già rilasciate o da rilasciare attinenti alla procedura del riordino è unificata e la scadenza del primo quinquennio è fissata al 31.12.2009. Si rimanda a quanto previsto dalla deliberazione di Consiglio Comunale n. 100/2006 per la disciplina dei rinnovi”; I) nelle more della conclusione della procedura di riordino l’Assemblea capitolina ha adottato le deliberazioni n. 100/2006 e n. 37/2009, con le quali è stato dapprima approvato e poi modificato il nuovo Regolamento; L) in particolare il nuovo Regolamento (nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla deliberazione n. 37/2009), nel ribadire la regola della gara pubblica per il rilascio di nuovi titoli (cfr. gli articoli 7 e 10), ha introdotto una nuova disciplina transitoria per gli impianti inseriti nella procedura di riordino prevedendo, in particolare, al comma 5-bis dell’art. 34, che “l’esame delle domande di riordino ancora nella fase istruttoria è sospeso e sarà effettuato sulla base dei criteri introdotti dai piani previsti dall’art. 19 del Regolamento” (ossia dal piano regolatore e dai piani di localizzazione degli impianti pubblicitari) e, al comma 9 dell’art. 34, che “le concessioni e le autorizzazioni rinnovate, rispettivamente per cinque o tre anni, all’esito del procedimento di riordino ... possono essere rinnovate per ulteriori periodi ciascuno non superiore, rispettivamente, a cinque e tre anni”; M) in seguito è intervenuta la deliberazione della Giunta Capitolina n. 116/2013, nella quale è stato ribadito (al quinto capoverso) quanto già disposto dall’art. 34 del Regolamento, confermando che “l’efficacia nel tempo della posizione amministrativa degli impianti di cui al precedente capoverso è regolata dal combinato disposto dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità, come modificato dalla deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri della Giunta Comunale n. 38/2008, e dall’art. 64 del D. Lgs. n. 446/1997, a condizione che sia ottemperato alle prescrizioni impartite dall’Amministrazione nei modi e nelle forme di cui al comma 10 dell’art. 34”, ed è stato disposto (al sesto capoverso) che, “sempre ai fini della chiusura del procedimento di riordino, … gli impianti di cui ai predetti due ultimi capoversi, se rispettano le condizioni ivi stabilite, costituiscono parte integrante dei Piani di Localizzazione adottati in conseguenza del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari, e ove in contrasto con le prescrizioni stabilite da quest’ultimo, sono ammessi prioritariamente alla trasformazione in componenti e complementi di arredo urbano di cui all’art. 4 comma 1 lett. I del Regolamento di Pubblicità, anche nell’ambito dei progetti di cui all’art 6 commi 1 bis e 5 del predetto Regolamento”; N) tuttavia la Giunta capitolina è nuovamente intervenuta sulla disciplina della procedura di riordino con l’impugnata deliberazione n. 425/2013; P) tale deliberazione - nel disporre la “modifica e revoca parziale” della deliberazione n. 116/2013 - lede gli interessi delle imprese che hanno preso parte alla procedura di riordino sia nella parte (primo capoverso) in cui dispone che la permanenza sul territorio degli impianti inseriti nella Nuova Banca Dati degli impianti pubblicitari (di seguito denominata “NBD”) è assicurata “a titolo temporaneo” nelle more dell’adozione del Piano Regolatore degli Impianti Pubblicitari (di seguito denominato “PRIP”), perché così esclude la possibilità che gli impianti oggetto della procedura di riordino confluiscano nei piani di localizzazione che saranno adottati in base al PRIP, sia nella parte (terzo capoverso) in cui sostituisce il quinto capoverso della deliberazione di Giunta Capitolina n. 116/2013, perché espunge il riferimento all’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997 erroneamente ritenendolo “un mero errore materiale”, sia nella parte (quarto capoverso) in cui dispone che, “in riferimento al sesto capoverso della deliberazione di Giunta Capitolina n. 116/2013, ... il recepimento automatico delle risultanze del procedimento di riordino all’interno del Piano Regolatore e nei conseguenti Piani di Localizzazione non altera, tuttavia, la scadenza naturale dei titoli degli impianti di cui alla medesima procedura di riordino”, perché in tal modo limita nel tempo la posizione amministrativa degli impianti ivi indicati, ancorandola alla “scadenza naturale dei titoli”.

3. Quindi le ricorrenti avverso la deliberazione n. 425/2013 deducono le seguenti censure: violazione e falsa applicazione degli articoli 34, commi 9 e 10 del Regolamento, nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla deliberazione n. 37/2009; violazione e falsa applicazione dell’art.3 della legge n. 241/1990, violazione e falsa applicazione degli articoli 62 e 64 del decreto legislativo n. 446/1997; eccesso di potere per illogicità, per ingiustizia manifesta, per difetto dei presupposti e per difetto di istruttoria. Innanzi tutto le ricorrenti sostengono che l’impugnata deliberazione sarebbe viziata per difetto di motivazione, perché dal riferimento alla “scadenza naturale dei titoli” (contenuto nel quarto capoverso) non si comprende quale sia la durata dell’efficacia dei titoli ai quali la Giunta intende riferirsi, né quale sia il dies a quo al quale ancorare la durata dell’efficacia dei titoli. Inoltre sostengono che la previsione di una “scadenza naturale dei titoli” relativi agli impianti inseriti nella procedura di riordino, disancorata dalla conclusione della procedura stessa, sarebbe viziata da eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta. Difatti, secondo le ricorrenti, dall’art. 34 del Regolamento (nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla deliberazione n. 37/2009) e dalla stessa deliberazione della Giunta Capitolina n. 116/2013 si desume che la conclusione della procedura di riordino è propedeutica alla pianificazione futura, perché le risultanze di tale procedura devono essere recepite nei piani di localizzazione degli impianti (cfr. il sesto capoverso del dispositivo della deliberazione n. 116/2013) e, quindi, sarebbe irragionevole ed ingiusto limitare l’efficacia di titoli rilasciati all’esito della procedura di riordino prima che la procedura stessa si sia conclusa, anche perché la decorrenza dell’efficacia di un titolo autorizzatorio si giustifica solo se il titolare dello stesso sia stato posto in condizione di operare nella legalità. Del resto uno dei presupposti della procedura di riordino era costituito proprio dalla necessità di eliminare il fenomeno dell’abusivismo e di consentire alle imprese regolarmente autorizzate di operare nella legalità, mentre le imprese ricorrenti - a fronte dei ritardi dell’Amministrazione nella conclusione della procedura di riordino e nella repressione del fenomeno dell’abusivismo - hanno visto fortemente limitata la propria azione e, quindi, era ragionevole attendersi che l’Amministrazione rinnovasse i titoli per il tempo necessario per rientrare degli investimenti effettuati. A ciò si deve poi aggiungere, sempre secondo le ricorrenti, che la previsione di una “scadenza naturale” delle posizioni amministrative relative agli impianti inseriti nella procedura di riordino contrasta con l’art. 34, comma 9, del Regolamento (nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla deliberazione n. 37/2009), nella parte in cui dispone che le concessioni e le autorizzazioni sono rinnovate “all’esito del procedimento di riordino di cui alle deliberazioni del Consiglio Comunale n. 289/1994 e n. 254/1995”; difatti da tale disposizione si desumerebbe che fino a quando non sia conclusa la procedura di riordino non sono configurabili né il primo rinnovo, né l’ulteriore rinnovo dei titoli. Parimenti illegittimo risulterebbe il terzo capoverso del dispositivo della deliberazione n. 425/2013, che ha sostituito il quinto capoverso del dispositivo della deliberazione n. 116/2013 espungendo il riferimento all’art. 64 del D. Lgs. n. 446/1997. Difatti la Giunta capitolina non avrebbe considerato che il riferimento a tale articolo si pone come base legale necessaria per legittimare, nelle more della conclusione della procedura di riordino, la permanenza degli impianti a suo tempo autorizzati. Infine le ricorrenti sostengono che la disposizione di cui al primo capoverso della impugnata deliberazione - ove è previsto che la permanenza sul territorio degli impianti inseriti nella NBD è assicurata “a titolo temporaneo” nelle more dell’adozione del PRIP - «svela la malcelata scelta della Giunta capitolina di derogare a quanto previsto dal Regolamento comunale in ordine al transito ed all’adeguamento degli impianti regolari nel futuro piano regolatore».

4. La società Fox ADV Srl con il ricorso n. 14431/2014 - avente ad oggetto le deliberazioni dell’Assemblea capitolina n. 49/2014 e n. 50/2014 e la nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014 - in punto di fatto premette quanto segue: A) essa operava nel settore della progettazione, produzione, istallazione su strade e noleggio di impianti pubblicitari e disponeva di una serie di impianti autorizzati sul territorio del Comune di Roma; B) per tale ragione ha partecipato alla c.d. procedura di riordino degli impianti pubblicitari a suo tempo avviata dal Comune di Roma; C) nel febbraio 2013 ha ceduto il ramo di azienda relativo alla proprietà ed alla gestione degli impianti pubblicitari alla società Gregor Srl. Quindi la società Fox ADV Srl - dopo aver illustrato anch’essa la complessa evoluzione della disciplina in materia di istallazione di impianti pubblicitari e dopo ricordato che la deliberazione n. 425/2013 è stata impugnata da taluni operatori del settore con il suddetto ricorso n. 3006/2014 - riferisce che l’Assemblea Capitolina nella seduta del 30 luglio 2014: A) nel dichiarato intento di dare attuazione agli articoli 19 e 20 del Regolamento, con la deliberazione n. 49/2014 ha finalmente approvato il PRIP; B) nonostante la pendenza della procedura di riordino, con la deliberazione n. 50/2014 ha nuovamente modificato il Regolamento introducendo disposizioni che frustrano le consolidate certezze delle imprese partecipanti alla procedura di riordino, perché contrastano con quanto previsto dai previgenti commi 9 e 10 dell’art. 34 del Regolamento. In particolare la deliberazione n. 50/2014: A) prevede che l’inserimento degli impianti nella NBD - creata al solo fine di censire tutti gli impianti pubblicitari presenti sul territorio capitolino alla data del 31 dicembre 2009 - “ha determinato la chiusura della procedura di riordino ad essi relativo, condizionatamente al rispetto delle prescrizioni del codice della strada, come derogato dalla deliberazione del Commissario straordinario n. 45/2008, nonché delle vigenti disposizioni regolamentari, ivi compresa la relativa posizione contabile a partire dal titolo sottostante” (art. 34, comma 14, del Regolamento, come modificato dalla deliberazione n. 50/2014); B) limita la permanenza sul territorio degli impianti “riconosciuti come validi” nella NBD soltanto “fino al 31.12.2014 senza possibilità di rinnovo o rilascio di nuove autorizzazioni, e comunque non oltre l’esito delle procedure di gara conseguenti alla redazione dei piani di localizzazione” (art. 34, comma 9, primo periodo, del Regolamento, come modificato dalla deliberazione n. 50/2014); C) dispone che “non si procede al rilascio dei singoli atti autorizzatori relativamente agli impianti predetti” (art. 34, comma 9, secondo periodo, del Regolamento, come modificato dalla deliberazione n. 50/2014); D) prevede per i “progetti specifici”, per i “progetti di impiantistica pubblicitaria connotati da caratteristiche innovative” e per gli “impianti funzionali a progetti di sicurezza urbana e di monitoraggio della viabilità” la possibilità di derogare ai limiti massimi di superficie espositiva ed alle localizzazioni del PRIP e dei piani di localizzazione, sottoponendo tali progetti all’approvazione della Giunta, ma non fissa i criteri per l’esercizio di tale potere di deroga (art. 6 del Regolamento, come modificato dalla deliberazione n. 50/2014); E) attribuisce alla Giunta un analogo potere di deroga alle prescrizioni introdotte dagli strumenti di pianificazione per i formati degli impianti (art. 20, comma 1, lett. f, punto 5, del Regolamento, come modificato dalla deliberazione n. 50/2014). Inoltre la società ricorrente riferisce che l’Amministrazione con la nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014, indirizzata a tutte le imprese titolari di impianti inseriti nella NBD, nell’evidenziare gli aspetti salienti della nuova disciplina regolamentare introdotta con la deliberazione n. 50/2014, ha ribadito che: A) l’inserimento nella NBD comporta la “chiusura del procedimento di riordino”; B) gli impianti possono essere mantenuti sul territorio comunale anche oltre il 31 dicembre 2014, “ma solo fino all’espletamento delle procedure di gara” di cui all’articolo 7, comma 2, del Regolamento. Infine la ricorrente precisa che, nonostante la cessione del ramo d’azienda, persiste il suo interesse all’annullamento degli atti impugnati; difatti essa: A) al pari della società Gregor, cessionaria del ramo d’azienda, non ha mai ricevuto l’atto attestante la voltura dei titoli; B) ha ceduto un ramo d’azienda costituito da impianti autorizzati con titoli (le istanze di riordino) per i quali era previsto il rinnovo e, quindi, rischia che la società cessionaria, a causa dei provvedimenti impugnati, chieda la risoluzione del contratto ed il risarcimento dei danni subiti conseguenti alla frustrazione dell’aspettativa al rinnovo dei titoli; C) continua ad operare nel settore in qualità di agente per il reperimento di clientela, in favore di alcune aziende operanti a Roma con titoli scaturiti dalla procedura di riordino, tra cui la stessa società Gregor Srl.

5. Avverso i provvedimenti impugnati la società Fox ADV Srl deduce quindi le seguenti censure:

I) Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 25, 41 e 97 Cost., dell’art. 11 delle preleggi, degli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 241/1990, degli articoli 62 e 64 del decreto legislativo n. 446/1997 e dei principi di certezza del diritto, di legalità, di buon andamento e di imparzialità, di correttezza e buona fede, del legittimo affidamento, di proporzionalità e di irretroattività degli atti amministrativi; eccesso di potere per sviamento, per illogicità, per irragionevolezza, per contraddittorietà, per ingiustizia grave e manifesta, per travisamento in fatto ed in diritto, per difetto di istruttoria e di motivazione.

Il presente motivo si articola su tre distinte censure, la prima delle quali mira a denunciare l’illegittimità delle nuove disposizioni dell’art. 34 del Regolamento, introdotte dalla deliberazione n. 50/2014, nella parte in cui consentono all’Amministrazione di sottrarsi all’obbligo di provvedere sulle istanze presentate nell’ambito della procedura di riordino. In particolare la ricorrente - premesso che tali disposizioni, pur essendo inserite in un atto di natura regolamentare, sono prive dei requisiti di generalità ed astrattezza perché si riferiscono a fattispecie specifiche ed a soggetti determinati, da identificare nelle imprese che hanno partecipato alla procedura di riordino - sostiene che la fittizia conclusione di tale procedura, prevista dalle nuove disposizioni dei commi 9 e 14 dell’art. 34: A) è affetta da sviamento di potere, perché si pretende di utilizzare una dotazione informatica avente rilevanza meramente contabile - qual è la NBD - per eludere l’obbligo di concludere i singoli procedimenti; B) contrasta non solo con gli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 241/1990, ma anche con le precedenti determinazioni dell’Amministrazione (e, in particolare, con l’art. 34, comma 9, del Regolamento, come modificato dalla deliberazione n. 100/2006), ove viene ribadita l’esigenza di concludere i singoli procedimenti mediante l’adozione di provvedimenti espressi. Del resto l’inserimento nella NBD aveva il solo scopo di censire gli impianti esistenti sul territorio e di costituire una dotazione informatica per esigenze essenzialmente contabili, con la conseguenza che tale adempimento non avrebbe potuto sostituire l’esame delle singole istanze presentate nell’ambito della procedura di riordino, perché l’istruttoria richiedeva non solo l’accertamento del possesso del titolo sottostante, ma anche la verifica della corretta collocazione dell’impianto con riferimento alle norme del codice della strada, come dimostra la previsione secondo la quale un’eventuale ricollocazione dell’impianto sarebbe stata disposta sulla base delle risultanze dei piani di cui agli articoli 19 e 20 del Regolamento. La ricorrente deduce poi che l’esistenza dell’obbligo di concludere la procedura di riordino con l’adozione di provvedimenti espressi - oltre ad essere stata accertata da questo Tribunale con la sentenza n. 5288/2014 - è stata riconosciuta dalla stessa Assemblea capitolina con l’art. 33 del Regolamento, ove si prevede che gli Uffici comunali continuino ad esercitare la competenza in ordine alla “gestione del procedimento di riordino degli impianti pubblicitari di cui alla deliberazione del C.C. n. 254/95 e della deliberazione di Giunta comunale n. 1689 del 9.5.1997 e dei connessi adempimenti, per quanto previsti dal presente regolamento”. Inoltre, secondo la ricorrente, che il mero inserimento degli impianti nella NBD non potesse determinare la chiusura della procedura di riordino si desumerebbe anche: A) dal fatto che fino all’abrogazione dell’art. 34, comma 5-bis, del Regolamento (disposta dalla impugnata deliberazione n. 50/2014) la procedura di riordino era sospesa, perché la verifica delle domande avrebbe dovuto essere effettuata sulla base del PRIP e dei piani di localizzazione degli impianti previsti dall’art. 19 del Regolamento, sicché l’inserimento nella NBD, essendo avvenuto dopo la sospensione della procedura di riordino disposta dall’art. 34, comma 5-bis, non poteva comportare la chiusura un procedimento che risultava sospeso; B) dall’esigenza di stabilire una data certa per la decorrenza dei titoli rilasciati all’esito della procedura del riordino. Né potrebbe opinarsi diversamente in ragione di quanto evidenziato dall’Assemblea capitolina nelle premesse della deliberazione n. 50/2014; difatti: A) l’inerzia protrattasi per circa venti anni è un fatto imputabile esclusivamente all’Amministrazione, sicché non giova invocare il “lungo tempo trascorso dall’avvio” della procedura di riordino ed alla “diversa ubicazione in cui si sono trovati moltissimi impianti rispetto alla posizione originale di cui all’istanza di riordino”, si deve considerare che; B) la collocazione degli impianti sul territorio comunale costituiva comunque il presupposto per attivare la procedura riordino, sicché l’Amministrazione non può invocare la “insistenza sul territorio” di cui gli impianti inseriti nella procedura di riordino avrebbero beneficiato nel tempo; C) il principio della certezza del diritto impone comunque l’adozione di provvedimenti espressi, sicché non rilevano le invocate esigenze di non aggravamento del procedimento.

La seconda censura riguarda l’ulteriore disposizione dell’art. 34, comma 9, del Regolamento relativa alla cessazione degli effetti dei titoli alla data del 31 gennaio 2014, “senza possibilità di rinnovo o rilascio di nuove autorizzazioni, e comunque non oltre l’esito delle procedure di gara conseguenti alla redazione dei piani di localizzazione”. Secondo la ricorrente tale disposizione, implicando la decorrenza retroattiva dell’efficacia di titoli mai rilasciati, contrasterebbe - oltre che con i principi di ragionevolezza e di irretroattività degli atti amministrativi - anche con l’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997. In particolare nel caso in esame la retroattività del provvedimento amministrativo - comunque di per sé illegittima - non sarebbe neppure collegata al rilascio di titoli formali, ma alla mera fictio juris per cui l’inserimento nella NBD avrebbe determinato la chiusura della procedura del riordino. Inoltre la retrodatazione della decorrenza dell’efficacia dei titoli (a far data dal 2009) sarebbe incompatibile con la disciplina transitoria prevista dall’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997 (secondo il quale “Le autorizzazioni alla installazione di mezzi pubblicitari e le concessioni di spazi ed aree pubbliche, rilasciate anteriormente alla data dalla quale hanno effetto i regolamenti previsti negli articoli 62 e 63, sono rinnovate a richiesta del relativo titolare o con il pagamento del canone ivi previsto, salva la loro revoca per il contrasto con le norme regolamentari”), perché tale disposizione riguarda il rinnovo di autorizzazioni e concessioni rilasciate prima dell’adozione del regolamento di cui all’art. 62 (avvenuta con la deliberazione n. 100/2006) e comunque fino all’approvazione definitiva dei piani di localizzazione ed al conseguente rilascio dei nuovi titoli, mentre Roma Capitale non ha ancora approvato i piani di localizzazione. Pertanto i titoli vigenti al momento dell’adozione della deliberazione n. 100/2006 dovrebbero considerarsi rinnovati ai sensi dell’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997, come dimostra il fatto che la stessa Amministrazione capitolina dal 2009 in poi ha rilasciato ogni anno copia dello stralcio della NBD riferita alle singole aziende, da intendersi come titolo annuale transitorio ai sensi del citato art. 64.

La terza censura è incentrata sulla lesione del principio del legittimo affidamento e mira a dimostrare che la disciplina introdotta nell’art. 34 del Regolamento non tiene conto del legittimo affidamento ingenerato dai precedenti atti e comportamenti dell’Amministrazione, che hanno indotto le imprese del settore a realizzare cospicui investimenti nell’ottica di poter continuare a gestire i propri impianti e di inserirli nella pianificazione futura. In particolare Roma Capitale avrebbe deciso di non concludere i procedimenti afferenti alla procedura riordino, sebbene dagli atti adottati nel corso dei vent’anni precedenti emergesse l’esigenza di concludere tali procedimenti con provvedimenti espressi (cfr. le deliberazioni n. 254/1995, n. 1689/1997 e n. 100/2006). Inoltre Roma Capitale avrebbe violato il legittimo affidamento delle imprese che hanno preso parte alla procedura di riordino perché ha limitato l’efficacia dei “titoli” rilasciati all’esito di tale procedura a soli cinque mesi, prevedendo la scadenza degli stessi al 31 dicembre 2014 e comunque non oltre l’esito delle gare di prossima indizione, così omettendo di considerare le proprie precedenti determinazioni in forza delle quali le concessioni e le autorizzazioni venivano rinnovate rispettivamente per cinque e per tre anni dal momento del rilascio, con possibilità di un ulteriore rinnovo (cfr. l’art. 34, comma 9, del Regolamento adottato con la deliberazione n. 100/2006); del resto tale affidamento neppure poteva ritenersi intaccato dalle previsioni contenute nella deliberazione di Giunta n. 426/2004 e nelle deliberazioni commissariali n. 6/2008 e 38/2008, perché tali provvedimenti erano diretti a fissare un termine meramente acceleratorio per la conclusione della procedura di riordino (31 dicembre 2009) e non potevano certo derogare alle previsioni regolamentari all’epoca vigenti, perché la Giunta e il Commissario straordinario difettano del potere di modificare norme regolamentari. Un’ulteriore lesione del legittimo affidamento deriverebbe dalla previsione dell’art. 34 che, assimilando l’inserimento degli impianti nella NBD al rilascio dei titoli, fa retroagire la decorrenza dei titoli al 2009, con conseguente scadenza degli stessi al 31 dicembre 2014. Parimenti lesiva del legittimo affidamento sarebbe la nuova disciplina transitoria posta dall’art. 34 del Regolamento nella parte in cui non tiene conto dell’aspettativa delle imprese che hanno partecipato alla procedura di riordino a veder inseriti gli impianti che rispettano determinate condizioni (conformità al codice della strada e regolarità contabile) nella pianificazione futura; del resto prima della deliberazione n. 50/2014 la procedura di riordino era propedeutica alla pianificazione futura, con la conseguenza che le risultanze del riordino avrebbero dovuto essere recepite nei piani di localizzazione (cfr. le deliberazioni n. 116/2013 e 425/2013).

II) Sviamento di potere per compromissione della finalità della disciplina transitoria; eccesso di potere per illogicità, per irragionevolezza, per contraddittorietà, per travisamento in fatto ed in diritto, per manifesta e grave ingiustizia, per disparità di trattamento, per difetto di istruttoria e di motivazione; violazione dei principi di ragionevolezza, di proporzionalità e di effettività del regime transitorio; di certezza del diritto, del legittimo affidamento e dei principi di buon andamento e di imparzialità.

La ricorrente lamenta che l’art. 34, commi 9 e 14, del Regolamento, come modificato dalla deliberazione n. 50/2014, abbia azzerato il regime transitorio relativo al passaggio dal regime di rilascio dei titoli su domanda individuale al regime fondato sulla gara pubblica. In particolare la previsione di un termine incongruo (31 dicembre 2014) per l’efficacia di titoli mai rilasciati e di un ulteriore incerto termine di tolleranza della permanenza degli impianti sul territorio comunale (fino all’espletamento delle gare) si porrebbe in contrasto con i principi di certezza del diritto, di ragionevolezza e di proporzionalità, ai quali ogni disciplina transitoria deve uni formarsi. Infatti, se è vero che nel dettare una disciplina transitoria il legislatore (o comunque l’ente titolare della potestà regolamentare) gode di un’ampia discrezionalità, tuttavia non si può dubitare che - come riconosciuto anche dalla Corte Costituzionale (ex multis, la sentenza n. 325/2010) - i limiti di durata di una disciplina transitoria per essere “congrui” e “ragionevoli” debbono essere “sufficientemente ampi”, in modo da consentire un passaggio graduale alla nuova disciplina e attenuare le conseguenze negative dell’eventuale passaggio da un regime più favorevole ad uno meno favorevole. Ciò posto, la previsione del termine del 31 dicembre 2014 non garantirebbe un periodo transitorio sufficientemente ampio, perché la permanenza degli impianti sul territorio comunale è prevista per un periodo di soli cinque mesi dalla data di adozione delle modifiche regolamentari. Parimenti incongruo risulterebbe l’ulteriore termine riferito alla conclusione delle procedure di gara, perché l’assoluta indeterminatezza di tale termine contrasterebbe con la finalità stessa della disciplina transitoria. La irragionevolezza della nuova disciplina transitoria determinerebbe poi un’ulteriore lesione del legittimo affidamento, perché la previgente disciplina transitoria comportava un più graduale passaggio al regime delle gare pubbliche, perché era previsto che i titoli avrebbero potuto essere rinnovati.

III) Violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, travisamento in fatto ed in diritto, manifesta e grave ingiustizia; disparità di trattamento, difetto di istruttoria e di motivazione; violazione dei principi di ragionevolezza, di proporzionalità, di effettività del regime transitorio e di certezza del diritto; illegittimità derivata.

La ricorrente si duole del fatto che non siano state evidenziate le ragioni che hanno indotto Roma Capitale: A) a modificare i formati precedentemente ammessi escludendo il formato 4x3, sebbene tale formato rappresenti uno di quelli più diffusi sia in Italia che all’estero; B) ad obbligare gli operatori ad un’immediata e costosissima attività di adeguamento degli impianti difformi. Inoltre l’irragionevolezza della nuova disciplina risulterebbe ancor più evidente perché gli attuali possessori di impianti formato 4x3 devono adeguarsi alle nuove prescrizioni regolamentari entro il ravvicinato termine ultimo del 31 gennaio 2015, sebbene la l’Amministrazione stessa abbia già espresso la sua volontà di porre termine ai rapporti alla data dal 31 dicembre 2014 o, comunque, all’esito delle imminenti gare. In altri termini, Roma Capitale avrebbe imposto un adempimento che - oltre ad essere gravoso e di difficile esecuzione, per il brevissimo termine assegnato per l’adeguamento degli impianti - sarebbe anche inutile, in ragione della imminente scadenza dei titoli, ed ingiusto, perché in caso di inadempimento all’obbligo di adeguamento degli impianti sono previste sanzioni che (in forza dell’art. 7, comma 4, della deliberazione n. 50/2014) impediscono di partecipare alle procedure di gara. Infine l’impugnata nota del 23 settembre 2014 sarebbe illegittima, oltre che per tutti i vizi che inficiano la deliberazione n. 50/20144, anche in via autonoma, nella parte in cui prevede un termine troppo ravvicinato (31 gennaio 2015) per l’adeguamento degli impianti formato 4x3.

IV) Illegittimità delle previsioni contenute nell’art. 6, commi 1-ter, 1-quater e 5, e nell’art. 20, comma 1, lett. f), n. 5, del regolamento approvato con deliberazione n. 50/2014 per violazione del riparto di competenze delineato dagli artt. 42, comma 2, lett. b), e 48 del decreto legislativo n. 267/2000; eccesso di potere per violazione dei principi in materia di esercizio del potere di deroga e per illogicità ed irragionevolezza.

La ricorrente - premesso che l’art. 6, comma 1-ter, del Regolamento attribuisce alla Giunta il potere di derogare alla quantità massima di esposizione della superficie dei mezzi pubblicitari qualora vengano presentati progetti speciali - sostiene che tale disposizione contrasta con la disciplina del riparto di competenze tra gli organi dell’Ente locale, perché in base all’art 42 del decreto legislativo n. 267/2000 è il Consiglio comunale l’organo chiamato non solo ad adottare i piani territoriali, ma anche a disciplinare eventuali deroghe. Del resto, di ciò era ben consapevole anche Roma Capitale, che nella versione precedente dell’art. 6, comma 5, prevedeva l’esercizio del potere di deroga non già in capo alla Giunta, bensì in capo all’Amministrazione intesa nella sua interezza, così implicitamente rinviando al riparto di competenze previsto dagli articoli 42 e 48 del decreto legislativo n. 267/2000.

Analoghe considerazioni varrebbero per le ulteriori previsioni con le quali viene attribuito alla Giunta il potere di: A) derogare ai limiti della superficie massima prevista dalla pianificazione generale nei casi di “progetti di impianti relativi a sistemi di comunicazione ed informazione turistico-culturale” e di “progetti di impiantistica pubblicitaria connotati da caratteristiche innovative” (art. 6, comma 1-quater), nonché di “impianti funzionali a progetti di Sicurezza Urbana o di monitoraggio della viabilità” (cfr. art. 6, comma 5); B) ai formati e tipi ammessi per gli impianti speciali (cfr. art. 20, comma 1, lett. f), n. 5). Infatti - fermo restando che il potere di deroga non è delegabile - il conferimento di tale potere alla Giunta comunque sarebbe avvenuto in assenza di una sua precisa delimitazione, mentre la natura straordinaria del potere di deroga impone quantomeno la fissazione dei limiti entro i quali lo stesso può essere esercitato.

V) Violazione e falsa applicazione degli articoli 7 e ss. della legge n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., dei principi del giusto procedimento, di proporzionalità e di buon andamento dell’azione amministrativa, violazione e falsa applicazione della deliberazione consiliare n. 57/2006 e della deliberazione di Giunta comunale n. 621/2002; eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà e violazione di norme interne e della prassi amministrativa.

La società ricorrente - premesso la disciplina posta dagli articoli 7 e ss. della legge n. 241/1990 deve ritenersi applicabile anche alla chiusura della procedura di riordino, perché la deliberazione n. 50/2014 difetta dei requisiti di generalità ed astrattezza - sostiene che nel caso in esame la partecipazione al procedimento delle imprese interessate avrebbe consentito di sottoporre all’attenzione dell’Amministrazione capitolina tutte le incongruenze e criticità relative ad un repentino passaggio dal regime del rilascio di autorizzazioni singole al regime della gara. Del resto di ciò si trarrebbe conferma: A) dal fatto che nell’ordinamento generale sia stato introdotto (dall’art. 14 della legge n. 246/2005) l’istituto dell’analisi di impatto della regolazione (di seguito denominato “AIR”), che prevede quale momento necessario della regolazione la consultazione dei soggetti incisi dalla nuova normativa; B) dal fatto che Roma Capitale abbia introdotto tale istituto di partecipazione nel proprio ordinamento attraverso la deliberazione della Giunta comunale n. 621 del 29 ottobre 2002 (recante il “Regolamento sull’ordinamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Roma e s.m.i.”), nella quale sono stati previsti i criteri sulla base dei quali individuare le iniziative da sottoporre ad AIR, indicando tra queste proprio le modifiche al Regolamento e l’adozione del PRIP.

6. Anche le società D&D Srl Outdor Advertising (nella dichiarata qualità di impresa operante nel settore della pubblicità), con il ricorso n. 14433/2014, le società Wayap Srl e AP Italia Srl (nella dichiarata qualità di imprese operanti nel settore della pubblicità), con il ricorso n. 14435/2014, nonché l’AIPE - Associazione Imprese di Pubblicità Esterna e le società Moretti Pubblicità Srl e Pateo Srl uninominale, con il ricorso n. 15651/2014, hanno impugnato la deliberazione n. 50/2014 e la nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014, deducendo censure pressoché identiche a quelle proposte con il ricorso n. 14431/2014.

7. Ulteriori impugnazioni della deliberazione n. 50/2014 sono state proposte: A) dalla società Defi Srl, con il ricorso n. 14401/2014; B) dalla società APA - Agenzia Pubblicità Affissioni Srl, con il ricorso n. 14436 del 2014; C) dalle società Ars Pubblicità Srl, Cosmo Pubblicità Srl, G.B.E. Srl e New Poster Srl, con il ricorso n. 14526/2014; D) dall’associazione CONF. IRPA – Confederazione Imprese Pubblicitarie Romane Associate e dalle società O.P.A. Srl, D.DN. Srl, Studio Immagine Srl, F.A.R.G. Pubblicità di Tonatti Maria & C. Sas, Sarila Srl, Mediacom Srl, Battage Srl, Puntoline Srl, Tre C Pubblicità Srl, Joint Media Srl, Fabiano Pubblicità Srl, Pubbli Toni Srl, OR.SA. Pubblicità Sas di Orecchio F. & Co., Pubblistudio Srl, GMPSHOP.COM Sas di Givanni Masto & C., Unigamma Srl, Publi Media Srl, Graficolor New Srl e Comunicando Leader Srl, con il ricorso n. 15194/2014; E) dalle società Pubbli Roma Srl, Gregor Srl, R.B. Pubblicità (Realizzazione Budget Pubblicità) Srl, Spot Pubblicità Srl, Nuovi Spazi Srl, Stunt Pubblicity Srl e My Max Srl, con il ricorso n. 15195/2014; F) dalla società Opera Srl, con il ricorso n. 15804/2014; G) dalle società Fallimento A.R.P. Srl (già società A.R.P. Srl) e ATC Communications Srl, con il ricorso n. 15806/2014; H) dalla società Sipea Srl, con il ricorso n. 15829/2014.

8. In particolare la società Defi Srl - nella dichiarata qualità di impresa operante nel settore della pubblicità sui tetti degli edifici e di soggetto che ha partecipato alla procedura di riordino - con il ricorso n. 14401/2014, oltre ad impugnare la deliberazione n. 50/2014, ha impugnato anche la deliberazione n. 49/2014 deducendo le seguenti censure.

I) Illegittimità delle deliberazioni n. 49/2014 n. 50/2014 per violazione dei principi preposti alla regolare formazione della volontà assembleare; nullità per violazione dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990.

La ricorrente lamenta innanzi tutto che l’Assemblea capitolina abbia anteposto l’adozione del PRIP all’adozione delle modifiche al Regolamento, evidenziando che tale modus operandi non può ritenersi ammissibile perché il PRIP ha valore attuativo rispetto al Regolamento. Inoltre lamenta che la deliberazione n. 50/2014 nella sua parte dispositiva non riporti alcune delle modifiche che invece si riscontrano nel testo del Regolamento allegato alla deliberazione medesima.

II) Illegittimità della deliberazione n. 49/2014 per violazione dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990 per totale indeterminatezza del PRIP; eccesso di potere per contraddittorietà tra il PRIP ed il Regolamento approvato con la deliberazione n. 50/2014; violazione dell’art. 97 della Costituzione.

La ricorrente - premesso che il PRIP divide il territorio comunale in due zone (A e B), la seconda delle quali è suddivisa in tre sottozone (B1, B2 e B3) - lamenta la totale indeterminatezza del piano, evidenziando che la zonizzazione non è graficamente intellegibile perché le 14 tavole allegate recano mappe colorate che non consentono di distinguere le singole zone.

III) Illegittimità della deliberazione n. 49/2014 per eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà e disparità di trattamento.

La ricorrente si limita ad affermare che il PRIP, anche nelle parti in cui non risulta viziato per la sua indeterminatezza, risulta comunque illegittimo perché «la discrezionalità amministrativa incontra il limite della ragionevolezza, della logicità e della non contraddittorietà dei provvedimenti che ne costituiscono l’esercizio».

IV) Illegittimità della deliberazione n. 50/2014 per violazione degli articoli 25 e 41 e 97 della Costituzione, dell’art. 11 delle preleggi, degli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per contraddittorietà.

La ricorrente si limita ad affermare che l’insieme delle modifiche apportate al Regolamento «stravolge l’impostazione data al riordino delle attività pubblicitarie sul territorio capitolino nei vent’anni precedenti. Tanto fa in violazione dei principi afferenti la vigenza delle norme nel tempo, dei principi, costituzionali e non, concernenti l’efficacia e il buon andamento della pubblica amministrazione, le norme basilari poste a presidio della regolarità dei procedimenti amministrativi, il conseguente legittimo affidamento dei cittadini».

V) Illegittimità della deliberazione n. 50/2014 per violazione dell’art. 42 del decreto legislativo n. 267/2000; incompetenza.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il quarto motivo del ricorso n. 14431/2014. Anche la ricorrente sostiene che la nuova disciplina introdotta negli articoli 6, 7, 19, comma 3, e 20, comma 1, lett. f), del Regolamento contrasta con la disciplina del riparto di competenze tra gli organi dell’Ente locale, perché viene conferito alla Giunta il potere di modificare il Regolamento per il tramite di provvedimenti da emanarsi caso per caso e sulla scorta di presupposti generici ed indefiniti.

9. La società APA Srl - nella dichiarata qualità di impresa operante nel settore della pubblicità e di soggetto che ha preso parte alla procedura di riordino - con il ricorso n. 14436 del 2014 deduce le seguenti censure.

I) Violazione e falsa applicazione dei principi di certezza del diritto e delle regole in materia di formazione della volontà degli organi collegiali; nullità per carenza degli elementi essenziali del provvedimento; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto dei presupposti, illogicità manifesta, irragionevolezza e sviamento.

La ricorrente - premesso che la deliberazione n. 50/2014 è stata oggetto di due distinte pubblicazioni - osserva innanzi tutto che la seconda pubblicazione si è resa necessaria per porre rimedio al fatto che la parte dispositiva della deliberazione oggetto della prima pubblicazione non riportava alcune disposizioni (come, ad esempio, quella dell’art. 6, comma 1-quater, che costituisce oggetto del quinto motivo di ricorso) che risultavano invece dal testo del Regolamento allegato alla deliberazione. Ciò posto, la ricorrente sostiene che la seconda pubblicazione non sarebbe sufficiente per emendare un vizio che attiene alla fase della formazione della volontà dell’organo collegiale, perché sarebbe stato invece necessario procedere ad una nuova convocazione dell’organo stesso.

Inoltre la ricorrente sostiene che la seconda pubblicazione non avrebbe comunque emendato tutti i vizi strutturali dell’impugnata deliberazione; infatti: A) la parte dispositiva della deliberazione oggetto della seconda pubblicazione non riporta la clausola (presente, invece, nella precedente deliberazione n. 37/09) secondo la quale “il testo del regolamento come sopra modificato risulta quello allegato, parte integrante al presente atto”; B) il testo del Regolamento oggetto della seconda pubblicazione continua a riportare talune disposizioni che non sono presenti nella parte dispositiva della deliberazione; C) nel testo del Regolamento oggetto della seconda pubblicazione si registra in più casi la mancata corrispondenza con le modifiche regolamentari apportate con l’impugnata deliberazione. Pertanto non sarebbe possibile ritenere che sul testo del Regolamento oggetto della seconda pubblicazione si sia formata la volontà dell’organo collegiale e ciò vizierebbe radicalmente l’impugnata deliberazione, al punto da renderla radicalmente nulla ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990, per carenza degli elementi essenziali del provvedimento.

II) Violazione e falsa applicazione degli articoli 25, comma 2, 41 e 97 Cost., dell’art. 11 delle preleggi, degli articoli 1, 2, 3 e 21-bis della legge n. 241/1990 e degli articoli 62 e 64 del decreto legislativo n. 446/1997, nonché dei principi di irretroattività degli atti amministrativi, certezza del diritto, legittimo affidamento, correttezza e buona fede, legalità, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa e proporzionalità. eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento, illogicità, ingiustizia grave e manifesta, contraddittorietà, irragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e di motivazione.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014. Anche la ricorrente: A) si duole del fatto che le nuove disposizioni dell’art. 34 del Regolamento consentano all’Amministrazione di sottrarsi all’obbligo di provvedere sulle istanze presentate nell’ambito della procedura di riordino; B) contesta la decorrenza retroattiva dell’efficacia di titoli mai rilasciati; C) lamenta la lesione del suo legittimo affidamento evidenziando che, a seguito della presentazione delle domande di partecipazione alla procedura di riordino, confidava nel rilascio di provvedimenti espressi con efficacia quinquennale o triennale, nella possibilità di ulteriori rinnovi e nell’inserimento automatico degli impianti assentiti in sede di riordino all’interno dei piani di localizzazione.

III) Violazione e falsa applicazione degli articoli 41 e 97 Cost. e degli articoli 62 e 64 del decreto legislativo n. 446/1997, nonché dei principi di effettività e gradualità del regime transitorio, certezza del diritto, legittimo affidamento, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa e proporzionalità; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento, illogicità, ingiustizia grave e manifesta, contraddittorietà, irragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e di motivazione.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il secondo motivo del ricorso n. 14431/2014. Anche la ricorrente lamenta che le modifiche apportate all’art. 34, commi 9 e 14, del Regolamento abbiano azzerato il regime transitorio.

IV) Violazione e falsa applicazione degli articoli 41 e 97 Cost. e degli articoli 1 e 3 della legge n. 241/1990, nonché dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa e proporzionalità; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per illogicità, ingiustizia grave e manifesta, contraddittorietà, irragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e di motivazione.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il terzo motivo del ricorso n. 14431/2014, avente anch’esso ad oggetto la disposizione dell’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento, nella parte in cui è stato escluso il formato 4x3. In particolare la ricorrente sostiene che tale disposizione regolamentare e le relative disposizioni attuative (di cui all’impugnata nota del 23 settembre 2014): A) si pongono in contrasto con l’art. 34, comma 1, del Regolamento stesso, che sembrerebbe invece consentire tale formato; B) sono immotivate ed irragionevoli, perché si riferiscono a tutto il territorio comunale, senza operare alcun distinguo; C) sono ulteriormente irragionevoli perché viene prevista la decadenza automatica di tutti i titoli a decorrere 31 dicembre 2014 e viene imposto l’adeguamento degli impianti ai nuovi formati entro il 31 gennaio 2015, così obbligando gli operatori del settore a farsi carico di ingenti investimenti per l’adeguamento di impianti che saranno solo tollerati fino all’assegnazione dei nuovi titoli e senza accordare un congruo periodo per l’ammortamento delle spese sostenute; D) fissano un termine per l’adeguamento degli impianti (31 gennaio 2015) che risulta troppo breve ed inadeguato, sia in ragione della mole degli interventi da eseguire (posto che la ricorrente medesima ha ben 270 impianti dislocati su tutto il territorio comunale), sia in ragione della mancata adozione delle norme tecniche recanti le caratteristiche estetiche e costruttive degli impianti; E) prevedono conseguenze sproporzionate per il caso di mancato adeguamento degli impianti, come il divieto di partecipare alle gare di imminente indizione.

V) Violazione e falsa applicazione degli articoli 41 e 97 Cost., degli articoli 42 e 48 del decreto legislativo n. 267/2000 e degli articoli 16 e 25 dello Statuto di Roma Capitale, nonché dei principi di correttezza e buona fede, legalità, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa e proporzionalità; incompetenza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento, illogicità manifesta e irragionevolezza.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il quarto motivo del ricorso n. 14431/2014. Anche la ricorrente sostiene che la nuova disciplina introdotta nell’art. 6 del Regolamento contrasta con la disciplina del riparto di competenze tra gli organi dell’Ente locale.

VI) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 7 della legge n. 241/1990, nonché dei principi di legalità, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, giusto procedimento e proporzionalità; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, perplessità, contraddittorietà e violazione della prassi.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il quinto motivo del ricorso n. 14431/2014. Anche la ricorrente lamenta: A) di non essere stata ammessa a partecipare al procedimento; B) che l’impugnata deliberazione n. 50/2014 non è stata preceduta dall’AIR.

10. Le società Ars Pubblicità Srl, Cosmo Pubblicità Srl, G.B.E. Srl e New Poster Srl - nella dichiarata qualità di soggetti operanti nel settore della pubblicità - con il ricorso n. 14526/2014 deducono le seguenti censure.

I) Violazione e falsa applicazione dell’articolo 62 del decreto legislativo n. 446/1997, degli articoli 1 e 2 della legge n. 241/1990 e dell’art. 97 Costituzione; eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei fatti, difetto assoluto di motivazione, illogicità, irrazionalità e perplessità dell’azione amministrativa.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014. Anche le ricorrenti si dolgono del fatto che Roma Capitale: A) abbia deciso di non definire i procedimenti relativi alla procedura di riordino mediante l’adozione di provvedimenti espressi; B) abbia fissato la scadenza dei rapporti in essere alla data del 31 dicembre 2014, facendo decorrere retroattivamente l’efficacia dei titoli; C) pur ricevendo con puntualità il pagamento dei canoni relativi agli impianti, abbia negato, senza un’adeguata motivazione, il rinnovo dei titoli.

II) Violazione dell’art. 41 della Costituzione, dell’art. 1375 cod. civ. e dei principi del legittimo affidamento, correttezza, equità, efficienza economicità e ragionevolezza dell’azione amministrativa; eccesso di potere per ingiustizia manifesta.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014, incentrate sulla lesione del legittimo affidamento.

III) Violazione dell’art. 97 della Costituzione ed eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, irrazionalità e perplessità dell’azione amministrativa.

Il presente motivo reca una censura analoga a quella dedotta con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014, incentrata sul fatto che Roma Capitale - invece di adottare singoli provvedimenti sulle istanze presentate nell’ambito della procedura di riordino - abbia definito i procedimenti con una disposizione valida erga omnes, senza tener conto della peculiare situazione di ciascun impianto.

IV) Violazione dell’art. 97 della Costituzione e degli articoli 2-bis, 7 e 10-bis della legge n. 241/1990.

Il presente motivo reca una censura sostanzialmente analoga a quella dedotta con il quinto motivo del ricorso n. 14431/2014, incentrata sul fatto che la deliberazione n. 50/2014 sia stata adottata in assenza del necessario contraddittorio procedimentale.

11. La Confederazione Imprese Pubblicitarie Romane Associate e le società che, nella dichiarata qualità di soggetti operanti nel settore della pubblicità, unitamente ad essa hanno proposto il ricorso n. 15194/2014, avverso la deliberazione n. 50/2014 deducono le seguenti censure.

I) Violazione e falsa applicazione degli articoli 2, 3, 4, 25, 41 e 97 Costituzione, degli articoli 3 e 36 del decreto legislativo n. 507/1993, dell’art. 52 del decreto legislativo n. 446/1997 e del D.P.R. n. 495/1992, nonché dei principi in materia di irretroattività degli atti amministrativi, diritti quesiti e diritto di insistenza; eccesso di potere.

Il presente motivo reca censure sostanzialmente analoghe a quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014. Anche le ricorrenti sostengono che l’impugnata deliberazione incide ingiustamente sulla consolidata posizione degli operatori del settore, in violazione dei principio di irretroattività degli atti amministrativi e ledendo i diritti quesiti ed il diritto di insistenza.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 52, comma 2, del decreto legislativo n. 446/1997.

Il presente motivo è incentrato sulla violazione dell’art. 52, comma 2, del decreto legislativo n. 446/1997, secondo il quale i regolamenti con i quali gli enti locali disciplinano le proprie entrate, anche tributarie, “sono approvati con deliberazione del comune e della provincia non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del 1° gennaio dell’anno successivo”, e sul fatto che Roma Capitale con la deliberazione n. 50/2014 abbia svincolato l’esito della procedura di riordino dalla preventiva approvazione del PRIP e dei piani di localizzazione. In particolare, secondo le ricorrenti, posto che il Regolamento è stato adottato ai sensi del decreto legislativo n. 446/1997, nel caso in esame la violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi assumerebbe un particolare rilievo perché gli effetti della deliberazione n. 50/2014 non sono subordinati all’approvazione del PRIP e dei piani di localizzazione. Pertanto, posto che le modifiche del Regolamento non avrebbero potuto produrre effetti prima del prossimo anno, la procedura di riordino non poteva essere dichiarata conclusa, essendo suo presupposto indefettibile il vaglio delle singole posizioni alla luce del PRIP e dei piani di localizzazione.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 34, comma 9, della deliberazione n. 100/2006; eccesso di potere per errore su presupposti di fatto, e di diritto, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità ed ingiustizia grave e manifesta.

Le ricorrenti - premesso che a tutt’oggi la procedura di riordino non può ritenersi conclusa, perche esse non hanno ancora ottenuto i titoli richiesti, e che l’art. 34, comma 9, del Regolamento (nel testo adottato con la deliberazione n. 100/2006) faceva espresso riferimento ai titoli rilasciati all’esito della procedura di riordino - deducono che è contrario ad ogni principio giuridico stabilire la scadenza della validità di un titolo senza tener conto della data in cui il titolo stesso è stato rilasciato.

12. La società Pubbli Roma Srl, Gregor Srl, società R.B. Pubblicità Srl, Spot Pubblicità Srl, Nuovi Spazi Srl, Stunt Pubblicity Srl e My Max Srl - nella dichiarata qualità di soggetti operanti nel settore della pubblicità - con il ricorso n. 15195/2014 avverso la deliberazione n. 50/2014 deducono censure pressoché identiche a quelle proposte con il ricorso n. 15194/2014.

13. La società Opera Srl - nella dichiarata qualità di gestore degli impianti ubicati sui terrazzi di immobili siti in corso Francia, viale Rossini, viale dell’Alberone e via Gregorio VII - con il ricorso n. 15804/2014, oltre ad impugnare la deliberazione n. 50/2014, ha impugnato anche la deliberazione n. 49/2014 deducendo le seguenti censure.

I) Illegittimità della deliberazione n. 50/2014 per violazione dei principi preposti alla regolare formazione della volontà assembleare; violazione dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14401/2014.

II) Illegittimità della deliberazione n. 49/2014 per violazione dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990 per totale indeterminatezza del PRIP; eccesso di potere per contraddittorietà tra il PRIP ed il Regolamento approvato con la deliberazione n. 50/2014; violazione dell’art. 97 della Costituzione.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il secondo motivo del ricorso n. 14401/2014. In particolare la ricorrente evidenzia che: A) i suoi impianti sono collocati su tetti e terrazzi di edifici ubicati in zone più o meno limitrofe al centro delimitato dalle mura aureliane; B) alcuni di tali edifici sono molto vicini al c.d. anello ferroviario (limite esterno della zona B2) e non è facile stabilire, mancando un confine netto, se siano all’interno o all’esterno della zona B2, con conseguente difficoltà di comprendere la tipologia di impianti consentita.

III) Illegittimità della deliberazione n. 49/2014 per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per carenza di motivazione; eccesso di potere per irragionevolezza, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta.

In relazione alle scelte operate con la deliberazione n. 49/2014 la ricorrente deduce che: A) non si comprende perché Roma Capitale abbia riservato una diversa disciplina alle diverse aree del territorio capitolino; B) in particolare, fatta eccezione per il centro storico - per il quale una distinzione potrebbe risultare comprensibile, anche se non condivisibile - non sono state indicate le ragioni per cui alcuni mezzi pubblicitari possono essere utilizzati nella zona B3 e non nella zona B2, anche perché la zona B3 è più periferica, ma certo non può dirsi che la zona B2 (per lo più coincidente con l’anello ferroviario) sia centralissima; B) non si comprende neppure per quale motivo siano state operate discriminazioni tra le diverse tipologie di impianti; D) in particolare non sono state indicate le ragioni per cui nella zona B2 sono ammessi gli impianti su pareti cieche, ma non gli impianti sui terrazzi.

IV) Illegittimità della deliberazione n. 50/2014 e della nota del 23 settembre 2014 per violazione degli articoli 25, 41 e 97 della Costituzione, dell’art. 11 delle preleggi e degli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per contraddittorietà.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014. In particolare la ricorrente - premesso che la deliberazione n. 50/2014 stravolge e rinnega l’impostazione data nei vent’anni precedenti alla procedura di riordino - deduce: A) che per effetto del nuovo regolamento «tutti gli impianti, a prescindere dal fatto che abbiano partecipato al riordino degli anni ‘90 e a prescindere dalla presenza nella NBD, saranno sacrificati sull’altare dell’attribuzione degli spazi tramite gara, con buona pace dei principi che impongono di tutelare l’aspettativa dei destinatari dell’attività amministrativa»; B) la deliberazione n. 50/2014 lede i diritti delle imprese del settore, che «sono trattati alla stregua di sudditi, chiamati ad horas a demolire a loro spese il lavoro di anni», e viola i principi di irretroattività degli atti amministrativi e del legittimo affidamento.

14. Anche le società Fallimento A.R.P. Srl e ATC Communications Srl - nella dichiarata qualità, rispettivamente, di proprietaria di impianti pubblicitari tra i quali spicca l’insegna luminosa “Martini”, collocata sul lastrico solare del palazzo di via Bissolati n. 20, e di affittuaria del ramo d’azienda costituito dalla predetta insegna luminosa - con il ricorso n. 15806/2014 hanno impugnato sia la deliberazione n. 49/2014, sia la deliberazione n. 50/2014, deducendo le seguenti censure.

I) Illegittimità della deliberazione n. 50/2014 per violazione dei principi preposti alla regolare formazione della volontà assembleare; violazione dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990.

Il presente motivo reca censure pressoché identiche a quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 15804/2014.

II) Illegittimità della deliberazione n. 49/2014 per violazione dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990 per totale indeterminatezza del PRIP; eccesso di potere per contraddittorietà tra il PRIP ed il Regolamento approvato con la deliberazione n. 50/2014; violazione dell’art. 97 della Costituzione.

Il presente motivo reca una censura pressoché identica a quella dedotta con il secondo motivo del ricorso n. 15804/2014.

III) Illegittimità della deliberazione n. 49/2014 per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per carenza di motivazione; eccesso di potere per irragionevolezza, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta.

Il presente motivo reca una censura pressoché identica a quella dedotta con il terzo motivo del ricorso n. 15804/2014.

IV) Illegittimità della deliberazione n. 49/2014 per eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, irragionevolezza e disparità di trattamento.

La società ricorrente - premesso che dal combinato disposto degli articoli 13 e 15 del PRIP si desume l’incompatibilità con le norme di piano dell’insegna luminosa “Martini”, perché l’impianto ricade nella zona B1, all’interno della quale non sono ammessi gli impianti su terrazzi - deduce che, se è vero che tale insegna ha una notevole incidenza sul tessuto urbano di via Veneto, è altrettanto vero che «tale incidenza ha finito per caratterizzare, in maniera fortissima e tipizzante, quel determinato contesto urbano», come dimostrano: A) sia il fatto che «da quando via Veneto è divenuta il luogo simbolo della “Dolce vita” romana, l’impianto Martini è presente e ben visibile»; B) sia il fatto che «l’impianto Martini figura, non a caso, ma per il forte valore simbolico, che lo contraddistingue, in innumerevoli fotografie storiche e, soprattutto, in due grandi opere della filmografia italiana: la “Dolce vita” di Federico Fellini e “La grande bellezza” di Sorrentino, recentemente premiato con l’Oscar». Pertanto la scelta operata con il PRIP «rischia di togliere l’ultimo e più caratteristico fregio commerciale di via Veneto, a dispetto della tradizione e del radicamento nel tessuto urbano dell’insegna Martini».

V) Illegittimità della deliberazione n. 50/2014 e della nota del 23 settembre 2014 per violazione degli articoli 25, 41 e 97 della Costituzione, dell’art. 11 delle preleggi e degli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per contraddittorietà.

Il presente motivo reca censure pressoché identiche a quella dedotta con il quarto motivo del ricorso n. 15804/2014.

VI) Illegittimità delle deliberazioni n. 49/2014 n. 50/2014 e della nota del 23 settembre 2014 per violazione degli articoli 25, 41 e 97 della Costituzione, e dell’art. 3 della legge n. 241/1990.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il terzo motivo del ricorso n. 14431/2014. Difatti anche la ricorrente si duole del fatto che non siano state evidenziate le ragioni che hanno indotto ricorrente l’Assemblea capitolina ad escludere il formato 4x3.

15. La società Sipea Srl - nella dichiarata qualità di soggetto operante nel settore della pubblicità, risultante dalla fusione con la società Ettore Sibilia Pubblicità e Affissioni Srl - con il ricorso n. 15829/2014 ha impugnato la deliberazione n. 50/2014 deducendo le seguenti censure.

I) Illegittimità dell’art. 34, comma 9, del Regolamento, come modificato dalla deliberazione n. 50/2014.

Il presente motivo reca una censura analoga ad una di quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014. Difatti, secondo la ricorrente, l’Assemblea capitolina non avrebbe considerato che tutti i titoli concessori relativi agli impianti oggetto della procedura di riordino si sarebbero rinnovati per ulteriori 5 anni a far data dal 1° gennaio 2015.

II) Violazione e falsa applicazione degli articoli 1175 e 1375 cod. civ., dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 della legge n. 241/1990 e del principio della tutela dell’affidamento; eccesso di potere sotto molteplici profili.

Anche il presente motivo reca una censura analoga ad una di quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014. In particolare la nuova disciplina regolamentare non terrebbe alcun conto della consolidata posizione della ricorrente, che nel 2008 ha effettuato un investimento di ben 9 milioni di euro per acquisire le quote della società Ettore Sibilia Pubblicità e Affissioni Srl.

III) Violazione e falsa applicazione delle deliberazioni della Giunta Capitolina n. 116/2013 e n. 423/2013; eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e difetto di motivazione e di istruttoria.

Anche il presente motivo reca una censura analoga ad una di quelle dedotte con il primo motivo del ricorso n. 14431/2014. In particolare la ricorrente sostiene che l’impugnata deliberazione si fonda sull’erroneo presupposto che l’inserimento degli impianti nella NBD abbia comportato la chiusura della procedura di riordino, mentre l’istituzione della NBD rispondeva solo ad esigenze di natura contabile.

IV) Violazione dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990; eccesso di potere sotto ulteriori profili.

La ricorrente si duole del fatto che la disciplina introdotta con l’art. 34, comma 9, del Regolamento abbia determinato la revoca generalizzata di tutte le autorizzazioni relative ad impianti ubicati sul suolo privato (per i quali il rinnovo in atto verrebbe a scadenza il 31 dicembre 2016), in assenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela previsti dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990.

V) Invalidità derivata dell’art. 34, comma 9, del Regolamento.

La ricorrente - premesso che la limitazione della permanenza sul territorio comunale degli impianti inseriti nella NBD fino al 31 dicembre 2014 si fonda sulla deliberazione del Commissario Straordinario n. 38 del 2008, con la quale la scadenza del primo quinquennio di efficacia delle autorizzazioni e delle concessioni, già rilasciate o da rilasciare, è stata fissata al 31 dicembre 2009 - deduce che tale deliberazione è anch’essa illegittima per i motivi indicati nel ricorso n. 5659/2009, che risulta tuttora pendente innanzi a questo Tribunale.

VI) Illegittimità della nota prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014.

Il presente motivo reca censure analoghe a quelle dedotte con il terzo motivo del ricorso n. 14431/2014. In particolare la ricorrente deduce che: A) la nuova disciplina introdotta con l’art. 34, commi 9 e 10, del Regolamento non impone nessun adeguamento degli impianti formato 4x3; B) diversamente opinando, l’impugnata deliberazione sarebbe illegittima perché la trasformazione degli impianti 4x3 entro il ravvicinato termine del 31 gennaio 2015 comporterebbe ingentissimi investimenti in un periodo di grave crisi economica, a distanza di pochi anni dalla trasformazione degli impianti da 6x3 a 4x3 e in assenza delle norme tecniche che dovrebbero determinare le caratteristiche estetiche e costruttive dei nuovi impianti.

16. Roma Capitale si è costituita in giudizio per resistere ai ricorsi in epigrafe indicati e con memorie depositate in data 12 e 23 dicembre 2014 (nei giudizi introdotti con i ricorsi n. 14431/2014, n. 14433/2014, n. 14435/2014, n. 14436/2014 e n. 14526/2014) ha illustrato, a sua volta, il contesto giuridico e fattuale nel quale vanno ad inserirsi le impugnate deliberazioni n. 49 e 50 del 2014, evidenziando innanzi tutto quanto segue: A) tali provvedimenti sono oggetto di plurime impugnazioni da parte delle imprese del settore, molte delle quali operano sul territorio comunale da oltre quarant’anni o quantomeno da vent’anni anni se si tratta di imprese che hanno preso parte alla procedura di riordino, avviata nel 1994; B) se non si fosse provveduto alla chiusura di tale procedura, l’avvio delle procedure di gara per il rilascio dei nuovi titoli sarebbe stato «solo l’ennesimo esercizio teorico di buone intenzioni». Quindi Roma Capitale ha replicato a molte delle suesposte censure osservando quanto segue.

16.1. In particolare, in relazione alla violazione dei principi di ragionevolezza e di irretroattività degli atti amministrativi - connessa al fatto che l’Assemblea capitolina con la deliberazione n. 50/2014 abbia ritenuto di far decorrere l’efficacia dei titoli relativi agli impianti dal 2009, ossia dall’inserimento degli impianti stessi nella NBD - si deve considerare che: A) come evidenziato nel punto 7 del dispositivo della deliberazione n. 254/1995, la procedura di riordino rappresentò lo strumento per avere un quadro esaustivo di tutti gli impianti esistenti sul territorio e dei titoli relativi, al fine di rinnovare i titoli già esistenti, ove rinnovabili; B) con riferimento agli impianti denunziati nell’ambito della procedura di riordino l’Amministrazione nel corso degli ultimi vent’anni ha dovuto verificare la rinnovabilità dei titoli, tenendo conto della ricorrenza delle condizioni previste dal Regolamento e dal codice della strada, e da oltre un decennio ha stabilito (con la deliberazione di Giunta n. 426/2004, che ha modificato l’art. 14 della precedente deliberazione n. 1689/1997) che “per tutte le concessioni il primo quinquennio, rinnovabile, avrà termine il 31 dicembre 2009”; C) anche la successiva deliberazione commissariale n. 38/2008 ha confermato che “la durata delle autorizzazioni e delle concessioni già rilasciate o da rilasciare attinenti alla procedura del riordino è unificata e la scadenza del primo quinquennio è fissata al 31.12.2009”; D) nell’aprile del 2009 è stato poi avviato una censimento, in contraddittorio con le imprese del settore, di tutti gli impianti pubblicitari, finalizzato alla costituzione della NBD, che doveva servire (al pari della procedura di riordino) ad avere contezza di tutti gli impianti esistenti sul territorio capitolino e, in primo luogo, di quelli denunziati nell’ambito della procedura di riordino; E) in perfetta sintonia con tali premesse, la Giunta capitolina con due successive deliberazioni, la n. 116/2013 e la n. 425/2013, ha disposto (con riferimento ai modelli R, E, E+S e SPQR) che l’avvenuto inserimento degli impianti all’interno della NBD avrebbe determinato “la chiusura del procedimento di riordino ad essi relativo”; F) tale disposizione, già contenuta nella deliberazione n. 116/2013 e poi confermata con la successiva deliberazione n. 425/2013, è oramai divenuta definitiva, perché la deliberazione 116/2013 non è stata impugnata; G) la deliberazione n. 50/2014 si configura, quindi, come un provvedimento «meramente ricognitivo di un fatto - l’avvenuta chiusura del riordino con la NBD del 2009 - già definitivamente proclamato dai precedenti provvedimenti»; H) l’Assemblea capitolina - nel prevedere la data del 31 dicembre 2014 come termine ultimo per l’insistenza degli impianti sul territorio comunale - si è avvalsa della facoltà, già prevista dal Regolamento, di non concedere alcun ulteriore rinnovo dei titoli.

16.2. Quanto alla dedotta elusione dell’obbligo di provvedere sulle istanze presentate nell’ambito della procedura di riordino si deve considerare che: A) rispetto alla disciplina prevista dalla deliberazione n. 254/1995 e dalla deliberazione 1689/1997, l’Assemblea Capitolina ha confermato la chiusura della procedura di riordino per tutti gli impianti inseriti nella NBD e di vietare la possibilità di rinnovo o rilascio di nuovi titoli, ritenendo «superata l’esigenza di esaminare tutte le ulteriori istanze presentate all’interno del procedimento di riordino e non confluite nella predetta Nuova Banca Dati, trattandosi di richieste di posizioni non solo confliggenti con il modello legislativo di pianificazione territoriale da attuarsi con procedure ad evidenza pubblica, ma ormai tanto risalenti nel tempo da essere non più riconducibili all’attuale assetto del territorio»; B) stante quanto precede, la pretesa delle controparti, relativa all’adozione di provvedimenti espressi, non tiene conto del fatto che i titoli già esistevano e dovevano essere solo rinnovati, previa verifica della ricorrenza dei presupposti per il rinnovo (operazione effettuata con la deliberazione n. 50/2014); C) la riprova della valenza dell’attività istruttoria svolta dall’Amministrazione nella fase di formazione della NBD si desume da molteplici decisioni assunte dal Consiglio di Stato in sede cautelare (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, ordinanza n. 2241 del 28 maggio 2014), con le quali la consultazione della NBD, finalizzata all’adozione di ordini di rimozione di impianti pubblicitari abusivi, è stata ritenuta un «atto istruttorio sufficientemente approfondito».

16.3. Quanto alla dedotta violazione del principio del legittimo affidamento si deve considerare che: A) al momento dell’adozione dei primi provvedimenti inerenti la procedura di riordino l’Amministrazione era intenzionata - «di certo con una alta dose di ottimismo» - a concludere il procedimento in poco tempo, come dimostra la previsione nella deliberazione n. 254/1995 con la quale l’Amministrazione si impegna ad attuare, sia pure in via sperimentale, i primi due piani particolareggiati su aree di rilevante interesse pubblicitario entro 120 giorni lavorativi (punto 19); B) stante la previsione regolamentare di un eventuale ulteriore (ed unico) rinnovo quinquennale, le imprese partecipanti alla procedura di riordino potevano sperare di mantenere i propri impianti, al più, sino all’anno 2005/2006, mentre l’attività svolta da tali soggetti si è protratta ben oltre i due lustri previsti come termine massimo di permanenza sul territorio comunale (periodo che, per l’appunto, avrebbe potuto ingenerare un legittimo affidamento), coprendo un arco temporale di ben venti anni (1994-2014).

16.4. Con particolare riferimento alla dedotta incompatibilità della retrodatazione della decorrenza dell’efficacia dei titoli (a far data dal 2009) con la disciplina transitoria prevista dall’art. 64, comma 1, del decreto legislativo n. 446/1997 - che, secondo la tesi delle controparti, comporterebbe l’automatico rinnovo di tutti titoli fino alla completa attuazione del PRIP e dei piani di localizzazione - si deve considerare che: A) il decreto legislativo n. 446/1997 ha completato un lungo percorso di semplificazione del settore, perché dopo una prima fase nella quale per collocare regolarmente un impianto pubblicitario su suolo pubblico dovevano essere corrisposti il canone di pubblicità, la tassa per l’occupazione di suolo pubblico (TOSAP) e l’imposta di pubblicità, si è passati al regime del pagamento della sola imposta e del canone (che nel frattempo aveva assorbito la TOSAP) e, da ultimo, con l’art. 62 del decreto legislativo n. 446/1997 è stata prevista la possibilità, per gli enti pubblici, di adottare il c.d. “canone a tariffa”, con contestuale abolizione dell’imposta di pubblicità; B) tale radicale semplificazione necessitava dell’adozione di un nuovo Regolamento, espressamente previsto dall’art. 62, comma 1 (previsione attuata con la deliberazione n. 100/2006); C) in tale contesto deve essere collocata la norma invocata dalle parti ricorrenti, ossia l’art. 64, comma 1, del decreto legislativo n. 446/1997, nel senso che, nel momento in cui è stato previsto il passaggio dal regime del canone/imposta a quello del canone unico a tariffa, è stata prevista anche la possibilità, per il soggetto titolare dell’autorizzazione, di proseguire nel rapporto con l’Amministrazione, facendone esplicita istanza, ovvero continuando a corrispondere le somme dovute; D) la deliberazione n. 50/2014 non contrasta, quindi, con l’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997, perché - avendo Roma Capitale effettuato nell’anno 2006 il passaggio al regime del canone a tariffa per le iniziative pubblicitarie (cfr. la deliberazione consiliare n. 100/2006) - al momento dell’istituzione della NBD (anno 2009) non c’era alcun regime transitorio da applicare in quanto tutti i titoli relativi agli impianti inseriti nella procedura di riordino sono stati rinnovati nel corso del tempo, di fatto sino al 2009 e formalmente dal 2009 al 2014.

16.5. Con particolare riferimento alla dedotta illegittimità dell’abrogazione dell’art. 34, comma 5-bis, del Regolamento - secondo il quale (in base al testo novellato dalla deliberazione n. 37/2009) “l’esame delle domande di riordino ancora in fase istruttoria è sospeso e sarà effettuato sulla base dei criteri introdotti dai Piani di cui al precedente articolo 19” - si deve considerare che le “domande di riordino ancora in fase istruttoria” (da identificare con le domande di cui ai modelli E ed E+S) non si riferiscono ad impianti presenti sul territorio e in precedenza autorizzati, per i quali vale quanto già detto in merito alla contestata elusione dell’obbligo di provvedere, sicché nessuna violazione è stata commessa con riferimento agli impianti già assistiti da titoli (oggetto dei modelli R), rispetto ai quali nessuna sospensione era stata disposta perché non vi era alcuna specifica istruttoria da compiere.

16.6. Quanto all’esclusione degli impianti formato 4x3, si deve considerare che: A) la deliberazione n. 50/2014 non ha imposto alcuna trasformazione di tali impianti fino alla data del 31 dicembre 2014, perché solo successivamente a tale data - nell’ottica di ridurre l’impatto di tali impianti pubblicitari nel panorama di una città come Roma, dotata di un enorme patrimonio culturale, artistico e paesaggistico - viene chiesto ai soggetti che intendano continuare ad operare sul territorio comunale di ridurre le dimensioni degli impianti stessi, adottando entro il 1° febbraio 2015 il meno invasivo formato 3x2, con conseguente riduzione della complessiva superficie espositiva da 168.000 mq a 138.000 mq; B) il cambio del formato si configura, quindi, come un necessario adeguamento alle scelte discrezionali operate dall’Amministrazione nell’ambito delle competenze in materia di cura del territorio, ad essa affidate dall’art. 62 dal decreto legislativo n. 446/1997 (il quale prevede che regolamento di cui al comma 1 deve individuare la tipologia dei mezzi di effettuazione della pubblicità esterna che incidono sull’arredo urbano o sull’ambiente) e dal Codice della Strada (ove si prevede che i cartelli, le insegne di esercizio egli altri mezzi pubblicitari installati entro i centri abitati sono soggetti alle limitazioni dimensionali previsti dai regolamenti comunali).

16.7. Quanto alle ulteriori censure incentrate sul fatto che il passaggio al formato 3x2, anche in ragione dei ridotti tempi concessi per effettuare le modifiche richieste, comporterebbe costi elevatissimi, sì da risultare inattuabile, si deve considerare che: A) come evidenziato dall’Ufficio Affissioni e Pubblicità nella nota prot. n. 85723 in data 11 dicembre 2014, molti operatori del settore hanno già provveduto spontaneamente ad adeguarsi ai nuovi formati, così dimostrando l’infondatezza della tesi delle controparti; B) analizzando i dati forniti dall’Ufficio Affissioni e Pubblicità con la predetta nota emerge che il costo per la realizzazione del formato SPQR (ossia quello approvato dall’Amministrazione capitolina e dalla Sovrintendenza, che sarà obbligatorio a seguito dell’espletamento della gara ad evidenza pubblica per l’individuazione dei soggetti titolari delle future concessioni e che fino all’effettuazione della gara è solo facoltativo, ben potendo gli operatori decidere di adottare un diverso modello, purché di formato 3x2) si aggira tra i 500 e gli 800 euro, sicché solo con il risparmio del CIP per un anno (pari a 700 euro) il costo della sostituzione è ammortizzato in un solo anno; C) non giova alle controparti invocare l’incertezza del periodo intercorrente tra il cambio di formato e l’espletamento delle gare pubbliche, sia perché fino all’espletamento delle gare verosimilmente passerà un periodo di tempo che permetterà di giustificare, anche economicamente (risparmio del CIP unito agli incassi nel periodo transitorio), l’adeguamento ai nuovi formati, sia perché tale adeguamento non è oggetto di un obbligo, ma solo di una facoltà riconosciuta a coloro che intendano continuare ad operare sul territorio comunale.

16.8. Infine, quanto alla concessione di un termine estremamente ridotto per l’adeguamento degli impianti al nuovo formato, si deve considerare che: A) tutte le imprese del settore erano ben a conoscenza della scadenza dei titoli alla data del 31 dicembre 2014 e, proprio per evitare che tali soggetti non potessero più svolgere alcuna attività fino alla conclusione delle procedure di gara, l’Amministrazione ha previsto la facoltà di continuare ad operare, temperata dall’obbligo di provvedere all’adeguamento degli impianti ai nuovi formati; B) per consentire tale adeguamento è stato concesso anche tutto il mese di gennaio 2015, sicché il termine del 31 gennaio 2015 non può essere considerato eccessivamente breve.

17. Questa Sezione con le ordinanze n. 6524, n. 6523, n. 6522 e n. 6508 in data 18 dicembre 2014 ha accolto le domande cautelari proposte unitamente ai ricorsi n. 14431/2014, n. 14433/2014, n. 14435/2014 e n. 14436/2014 solo limitatamente al termine stabilito per la conversione degli impianti in formato 4x3 ed ha disposto una «proroga» di tale termine fino alla data del 20 maggio 2015 (data fissata per la trattazione, nel merito, dei predetti ricorsi).

18. Con atto depositato in data 27 marzo 2015 sono intervenuti, ad opponendum, nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14433/2014, i seguenti soggetti: Verdi Ambiente e Società (V.A.S.) APA Onlus, Associazione Bastacartelloni Francesco Fiori, Cittadinanza Lazio Onlus, Istituto Internazionale per il Consumo e l’Ambiente (I.I.C.A.) e Centro di Iniziativa per la Legalità Democratica (C.I.L.D.).

19. Talune delle società ricorrenti in data 17 e 18 aprile 2015 hanno presentato memorie con le quali hanno illustrato le suesposte censure.

20. Le società Wayap Srl e AP Italia Srl, con ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14435/2014, hanno impugnato: A) la deliberazione della Giunta capitolina n. 380/2014, con la quale è stato affidato alla società Æqua Roma il compito di redigere i piani di localizzazione degli impianti pubblicitari e sono stati forniti indirizzi per la gestione temporanea degli impianti pubblicitari inseriti nella NBD, nelle more della conclusione delle procedure di gara all’esito delle quali saranno assegnati i nuovi titoli; B) la nota in data 27 gennaio 2015, con la quale l’Amministrazione ha portato a conoscenza di tutte le società censite nella NBD l’adozione della predetta deliberazione di Giunta, diffidandole all’adeguamento degli impianti secondo le prescrizioni contenute in tale deliberazione entro il 20 maggio 2015. Avverso tali provvedimenti le ricorrenti deducono le seguenti censure.

I) Elusione del giudicato cautelare; violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 3 della legge n. 241/1990, nonché dei principi di buon andamento e di imparzialità della P.A., di parità di trattamento e di concorrenza; eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza.

Tale motivo concerne la deliberazione n. 380/2014 nella parte in cui - nel dichiarato intento di ottemperare alle suddette ordinanze cautelari - dispone che entro il termine del 20 maggio 2015: A) “tutti gli impianti SPQR, ivi compresi quelli già inseriti nella Nuova Banca Dati, devono essere installati o mantenuti sul territorio solo se presentano le caratteristiche dei progetti tipo di cui alla deliberazione G.C. 25/2010, allo scopo di proseguire in tutti i Municipi con l’azione di adeguamento già avviata con la deliberazione predetta”; B) “tutti gli impianti pubblicitari, sia SPQR che di proprietà privati, già inseriti nella Nuova Banca Dati e mantenuti sul territorio ai sensi dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità devono presentare la caratteristica tecnica del colore grigio antracite RAL 7016 Pantone 3305, allo scopo di assicurare uniformità tra gli impianti installati sul territorio e migliorarne l’impatto visivo complessivo nonché l’inserimento nel contesto urbano”. A tal riguardo le ricorrenti - premesso che trattasi di obblighi di adeguamento ulteriori rispetto all’obbligo di trasformare gli impianti formato 4x3 - deducono che la deliberazione n. 380/2014 non è conforme a quanto disposto da questo Tribunale con l’ordinanza cautelare n. 6522 del 2014, perché tale provvedimento «ha chiaramente rinviato ogni disposizione in ordine al termine di trasformazione del formato alle decisioni che verranno assunte all’udienza di merito». Inoltre, per il caso in cui si ritenesse che questo Tribunale abbia inteso accordare una mera proroga del termine del 31 gennaio 2015, le ricorrenti deducono che anche il termine del 20 maggio 2015 risulta irragionevole e inadeguato in ragione: A) della mole di attività necessarie per l’adeguamento degli impianti; B) del fatto che le deliberazioni n. 50/2014 e n. 380/2014 non indicano una data certa che consenta alle imprese interessate di sapere fino a quando potranno mantenere gli impianti trasformati.

II) Violazione dell’art. 19, comma 2, del Regolamento; carenza di potere; violazione dell’art. 42 del decreto legislativo n. 267/2000; eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto assoluto di motivazione.

Tale motivo concerne la deliberazione n. 380/2014 nella parte in cui: A) sancisce che “in applicazione dell’art. 19, comma 2, del Regolamento … tutti gli impianti pubblicitari, sia SPQR che di proprietà privati, già inseriti nella Nuova Banca Dati e mantenuti sul territorio ai sensi dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità devono presentare la caratteristica tecnica del colore grigio antracite RAL 7016 Pantone 3305, allo scopo di assicurare uniformità tra gli impianti installati sul territorio e migliorarne l’impatti visivo complessivo nonché l’inserimento nel contesto urbano”; B) prevede (tra i criteri per la redazione dei piani di localizzazione) che “gli impianti SPQR sono previsti nel formato mt 3x2, mt 1,40x2 e palina mt 1x1”; C) prevede (sempre tra i criteri per la redazione dei piani di localizzazione) che “gli impianti privati devono essere suddivisi in lotti. Ogni lotto deve ricomprendere circuiti di impianti pubblicitari localizzati in più Municipi” e che “ogni lotto deve ricomprendere circuiti di impianti localizzati in più Municipi. Ogni lotto deve avere impianti con un dimensionamento misto mt. 3x2; mt. 1,40x2 e mt. 1x1. Uno dei lotti deve essere destinato a fornire il servizio di pubblica utilità di Bike Sharing, e dovrà essere dimensionato ed ubicato sul territorio in termini di sostenibilità economica del servizio. Il lotto del Bike Sharing, tenuto conto di quanto previsto dal PGTU, dovrà prevedere una superficie espositiva di minimo 8.000 mq. Un altro lotto, con una superficie espositiva di massimo 5.000 mq., deve essere destinato a finanziare servizi di pubblica utilità, quali ad esempio servizi igienici pubblici, elementi di arredo urbano, il servizio di pubbliche affissioni. È possibile prevedere anche ulteriori lotti destinati a servizi di pubblica utilità. I formati degli impianti per i lotti funzionali ai servizi di pubblica utilità sono esclusivamente mt. 1,20x1,80 e mt. 3,2x1,40. Un altro lotto dovrà essere dedicato al Circuito Cultura e Spettacolo con impianti modello SPQR mt. 2x2 distribuiti su tutti i Municipi”. In proposito le ricorrenti deducono che: A) sebbene l’art. 19, comma 2, del Regolamento attribuisca alla Giunta la competenza ad approvare le norme tecniche per l’installazione degli impianti, tuttavia la prescrizione relativa al colore degli impianti non può essere ricondotta all’art. 19, comma 2, sia perché le norme tecniche alle quali tale disposizione regolamentare si riferisce riguardano gli impianti da installare in forza dei titoli che verranno rilasciati in base al PRIP e all’esito delle procedure di gara, mentre gli impianti ai quali si riferisce la suddetta prescrizione sono quelli inseriti nella NBD, il mantenimento dei quali è consentito dalla nuova disciplina regolamentare solo fino alla conclusione delle procedure di gara, sia perché le competenze attribuite ai Consigli comunali sono esclusive e, quindi, solo i Consigli possono esercitarle; B) parimenti estranea alle competenze della Giunta - oltre che immotivata - risulta l’ulteriore prescrizione che limita il formato degli impianti SPQR ammessi, perché i formati relativi a tali impianti sono stabiliti dall’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento; C) analoghe considerazioni valgono per la disciplina relativa alla composizione dei lotti, trattandosi di materia di competenza dell’Assemblea capitolina, disciplinata dall’art. 7, comma 1-bis, del Regolamento.

III) Illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati.

Le ricorrenti deducono che i provvedimenti impugnati sono illegittimi anche per effetto dei vizi dell’atto presupposto, costituito dalla deliberazione n. 50/2014, già denunciati con il ricorso introduttivo.

21. Anche la società APA Srl, con ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14436/2014, ha impugnato la deliberazione n. 380/2014 deducendo le seguenti censure.

I) Illegittimità derivata del criterio prescelto per l’ubicazione degli impianti pubblicitari.

Tale motivo concerne la deliberazione n. 380/2014 nella parte in cui dispone che “per le ubicazioni verrà fatto prioritario riferimento alle attuali localizzazioni e formati riportati nella Nuova Banca Dati”. In particolare la ricorrente deduce che l’impugnata deliberazione è illegittima per effetto dei vizi della deliberazione n. 50/2014, già denunciati con il ricorso introduttivo.

II) Illegittimità della mancata previsione di taluni formati ammessi dal Regolamento per violazione e falsa applicazione degli articoli 41 e 97 Cost., 1 e 3 della legge n. 241/1990, degli articoli 42 e 48 del decreto legislativo n. 267/2000, degli articoli 16 e 25 dello Statuto di Roma Capitale e dell’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento, nonché dei principi certezza del diritto, legittimo affidamento, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa e proporzionalità; incompetenza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia grave e manifesta, contraddittorietà, irragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento e difetto di motivazione e di istruttoria.

Tale motivo concerne la deliberazione n. 380/2014 nella parte in cui prevede (tra i criteri per la redazione dei piani di localizzazione) che: A) “gli impianti SPQR sono previsti nel formato mt 3x2, mt 1,40x2 e palina mt 1x1”; B) per gli impianti privati da suddividere in lotti, ogni lotto “deve avere impianti con un dimensionamento misto mt. 3x2; mt. 1,40x2 e mt. 1x1”. In particolare la ricorrente deduce che tali previsioni: A) contrastano con la disposizione dell’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento, che contempla un numero di formati notevolmente superiore rispetto a quelli previsti dalla Giunta; B) sono affette da un difetto assoluto di motivazione, perché non è possibile comprendere le ragioni della preferenza accordata ad alcuni formati piuttosto che ad altri; C) sono viziate per incompetenza, perché nessuna disposizione del Regolamento prevede il potere della Giunta di limitare i formati ammessi; D) costituiscono un’indebita limitazione dei diritti delle imprese.

III) Illegittimità derivata della mancata previsione del formato 4x3.

Tale motivo concerne la deliberazione n. 380/2014 nella parte in cui non prevede il formato 4x3. In particolare la ricorrente deduce che l’impugnata deliberazione è illegittima per effetto dei vizi della deliberazione della n. 50/2014, già denunciati con il ricorso introduttivo.

IV) Illegittimità della nuova prescrizione relativa al colore degli impianti per violazione e falsa applicazione degli articoli 25, comma 2, 41 e 97 Cost., 11 delle preleggi, 1, 2 3, 7 e 21-bis della legge n. 241/1990, degli articoli 62 e 64 del decreto legislativo n. 446/1997, degli articoli 42 e 48 del decreto legislativo n. 267/2000, degli articoli 16 e 25 dello Statuto di Roma Capitale, della deliberazione di Giunta n. 621 del 2002 e dell’art. 19 del Regolamento, nonché delle regole in materia di formazione della volontà degli organi collegiali e dei principi certezza del diritto, legittimo affidamento, correttezza e buona fede, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, proporzionalità e giusto procedimento; incompetenza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento, difetto dei presupposti, illogicità manifesta, ingiustizia grave e manifesta, perplessità contraddittorietà, irragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, violazione della prassi e difetto di motivazione e di istruttoria; illegittimità derivata.

Tale motivo concerne la deliberazione n. 380/2014 nella parte in cui impone di adeguare entro il 20 maggio 2015 il colore degli impianti mantenuti sul territorio capitolino ai sensi dell’art. 34, comma 9, del Regolamento. Innanzi tutto la ricorrente deduce che tale previsione è illegittima per effetto dei vizi di legittimità della deliberazione della n. 50/2014, già denunciati con il ricorso introduttivo. Inoltre deduce che tale previsione è illegittima anche per vizi propri perché: A) viene imposta una nuova ed onerosa attività di adeguamento in relazione ad impianti che (per effetto della delibera n. 50/2014) già versano in una condizione di precarietà e in assenza delle norme tecniche, sicché sussiste il rischio di dover sostenere gravosi oneri in relazione ad impianti che in futuro potrebbero non permanere sul territorio comunale o potrebbero essere oggetto di nuovi interventi per adeguarli alle norme tecniche; B) il termine del 20 maggio 2015 risulta comunque incongruo, specie se rapportato al gran numero di impianti gestiti dalla ricorrente medesima, ed è stato erroneamente ancorato al termine assegnato con l’ordinanza cautelare n. 6508 del 2014, perché la Giunta ha erroneamente interpretato tale ordinanza nel senso che questo Tribunale abbia ritenuto il predetto termine (di appena quattro mesi) comunque congruo per l’esecuzione di ogni ulteriore adempimento imposto alle imprese nelle more dell’udienza pubblica; C) l’attività di adeguamento è concretamente inattuabile perché la Giunta ha imposto la verniciatura degli impianti indicando la caratteristica tecnica del colore grigio antracite che corrisponde al codice RAL (il 7016), ma non corrisponde al Pantone (il 3305), che sta ad indicare il colore verde bottiglia; D) non può fondarsi sull’art. 19, comma 2, del Regolamento perché in forza dell’art. 4, comma 3, e dell’art. 12, comma 3, del Regolamento, le norme tecniche devono essere intese come un corpus unitario di prescrizioni, coerenti e coordinate, che disciplina tutte le caratteristiche degli impianti.

22. Anche le società Ars Pubblicità Srl, Cosmo Pubblicità Srl, G.B.E. Srl e New Poster Srl con il ricorso n. 3353/2015 hanno impugnato la deliberazione n. 380/2014, deducendo le seguenti censure.

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 62, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 446/1997; violazione dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, illogicità, irrazionalità e perplessità dell’azione amministrativa, disparità di trattamento, nonché per contraddittorietà con l’art. 20,comma 1, lett. f), del Regolamento, con l’art. 35 del PRIP e con la Deliberazione n. 25 del 10 febbraio 2010.

Innanzi tutto le ricorrenti sostengono che l’impugnata deliberazione contrasta con l’art. 62, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 446/1997, perché tale disposizione non conferisce all’Amministrazione il potere di incidere sulle autorizzazioni già rilasciate, potendo la stessa soltanto regolamentare, per il futuro, le modalità per ottenere il rilascio di nuove concessioni. Inoltre ribadiscono che, per effetto delle nuove disposizioni in tema di localizzazione degli impianti pubblicitari, esse subiscono un rilevante pregiudizio dovuto al fatto che Roma Capitale ha arbitrariamente stravolto le regole per la permanenza degli impianti SPQR sul territorio capitolino. Quindi, si dolgono del fatto che l’Amministrazione: A) non abbia chiarito da cosa sia dipesa la restrizione alla persistenza di alcune tipologie impianti pubblicitari sul territorio capitolino, né perché abbia unilateralmente deciso di avviare la predisposizione dei piani di localizzazione degli impianti in prossimità dell’udienza pubblica fissata per la decisione sulle impugnazioni proposte avverso le deliberazioni n. 49 e n. 50; B) non abbia individuato idonee soluzioni alternative, non pregiudizievoli per i consolidati interessi degli operatori del settore. In particolare lamentano l’illegittimità della previsione secondo la quale entro il 20 maggio 2015, in applicazione dell’art. 19, comma 2, del Regolamento, “tutti gli impianti pubblicitari, sia SPQR che di proprietà privati, già inseriti nella Nuova Banca Dati e mantenuti sul territorio ai sensi dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità devono presentare la caratteristica tecnica del colore grigio antracite PAL 7016 Pantone 335”. Deducono poi che la disciplina introdotta con l’impugnata delibera contrasta: A) con la disposizione dell’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento, che contempla un numero di formati notevolmente superiore rispetto a quelli indicati dalla Giunta; B) con gli articoli 34 e 35 della delibera n. 49 del 2014, ove agli sono fissate le caratteristiche degli impianti ammessi; C) con la deliberazione della Giunta Comunale n. 25/2010, con la quale sono stati approvati i progetti tipo per una serie di tipologie di impianti, fra i quali gli impianti di proprietà comunale da concedere in locazione a terzi (c.d. impianti SPQR). Infine sostengono che l’impugnata delibera - nel prevedere che “un altro lotto dovrà essere dedicato al Circuito Cultura e Spettacolo con impianti modello SPQR mt. 2X2 distribuiti su tutti i Municipi” - determina una grave disparità di trattamento tra gli operatori del settore, perché il formato 2x2 dovrebbe essere utilizzato per la sponsorizzazione di tutte le attività e non solo di quelle attinenti il settore cultura e spettacolo.

II) Violazione dell’art. 1375 cod. civ. e dei principi di buon andamento, correttezza, equità, efficienza, economicità e ragionevolezza; eccesso di potere per ingiustizia manifesta; violazione dell’art. 41 Cost.

Le ricorrenti lamentano la violazione dei principi di buona fede, correttezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, che dovrebbero sovrintendere i rapporti tra soggetti pubblici e privati, in modo da imporre a questi ultimi, specie se titolari di posizioni qualificate e consolidate, il minor sacrificio possibile della loro sfera giuridica.

III) Violazione dell’art. 97 Cost. e degli articoli 7 e ss. della legge n. 241/1990.

Le ricorrenti si dolgono del fatto che l’Amministrazione non abbia comunicato l’avvio del procedimento, nonostante i destinatari dell’impugnata delibera fossero facilmente identificabili, così precludendo ogni possibile apporto delle imprese del settore all’elaborazione dei criteri per la redazione dei piani di localizzazione degli impianti pubblicitari.

23. Roma Capitale con memorie depositate in data 10 e 18 aprile 2015 ha replicato alle censure proposte con i suddetti ricorsi avverso la deliberazione n. 380/2014 evidenziando innanzi tutto che tale provvedimento si pone come il necessario completamento del complesso processo di riassetto della disciplina del settore delle affissioni, concluso con l’adozione delle deliberazioni n. 49 e 50 del 2014, e rappresenta la prima fase di attuazione del PRIP.

23.1. Inoltre, quanto alle censure incentrate sull’erronea interpretazione delle ordinanze cautelari con le quali è stato prorogato al 20 maggio 2015 il termine per l’adeguamento degli impianti formato 4x3, Roma Capitale ha replicato che nessuna sospensione dell’obbligo di porre in essere le attività di adeguamento può essere invocata dalle parti ricorrenti, perché questo Tribunale ha accordato unicamente una proroga del termine per ultimare la trasformazione degli impianti. Del resto, secondo Roma Capitale, si deve considerare che: A) molte società - tra le quali anche alcune ricorrenti - hanno proseguito nell’attività di trasformazione degli impianti anche dopo l’emissione delle ordinanze cautelari, mentre l’Amministrazione con la nota prot. n. 5093 del 2015 si è pienamente conformata al giudicato cautelare stabilendo di non sanzionare gli impianti non ancora trasformati sino alla data del 20 maggio 2015; B) la deliberazione n. 380/2014, da un lato, si configura come un atto dovuto, perché consente l’avvio della fase di attuazione del PRIP, consistente nella redazione dei piani di localizzazione, e dall’altro completa il processo di adeguamento degli impianti SPQR alle disposizioni già approvate con la deliberazione della Giunta capitolina n. 25 del 2010, ma vincolanti unicamente per il I municipio. Difatti con tale deliberazione era stato disposto che con successivo atto sarebbero stati fissati gli obblighi per tutti gli altri municipi, circostanza nota a tutte le imprese del settore e mai contestata. Inoltre, secondo Roma Capitale, ad ulteriore conferma dell’infondatezza delle censure incentrate sull’elusione del giudicato cautelare rileva la circostanza che la prescrizione relativa al colore degli impianti che le imprese intendono mantenere sul territorio fino all’espletamento delle gare non è stata oggetto di valutazione da parte di questo Tribunale perché non era contenuta nel Regolamento. Inoltre tale prescrizione, essendo funzionale al decoro della città, è frutto di valutazioni attinenti al merito dell’azione amministrativa.

23.2. Quanto poi alle censure incentrate sulla mancata previsione del formato 4x3, Roma Capitale - premesso che i titoli relativi agli impianti formato 4x3 sono scaduti alla data del 31 dicembre 2014 - ha replicato che, come già evidenziato da questo Tribunale nell’ordinanza cautelare 2 aprile 2015, n. 1486: A) la temporanea permanenza degli impianti formato 4x3 costituisce una mera facoltà e non già un obbligo per le imprese interessate; B) la trasformazione di tali impianti è funzionale al decoro della città la cui tutela rientra nel merito dell’azione amministrativa e, quindi, non è sindacabile dagli operatori del settore; C) di conseguenza costoro, se vogliono continuare a mantenere gli impianti sul territorio comunale, devono attenersi alle prescrizioni dettate a protezione di interessi superiori, come quello ambientale, storico e architettonico.

23.3. Quanto alle censure incentrate sull’incompetenza della Giunta capitolina a fissare il colore degli impianti, Roma Capitale ha replicato evidenziando che: A) la Giunta è competente ad adottare norme tecniche, in forza di un’espressa previsione regolamentare; B) il colore in contestazione era già stato fissato, per gli impianti SPQR, con la predetta deliberazione n. 25/2010, che non risulta impugnata. Parimenti infondata, secondo Roma Capitale, risulta l’eccezione incentrata sulla incompetenza della Giunta a deliberare in tema di suddivisione del territorio in lotti, perché la Giunta ha formulato indirizzi funzionali e complementari alla localizzazione degli impianti, competenza questa di spettanza della Giunta stessa.

23.4. Alla censura incentrata sull’esclusione di taluni formati per gli impianti SPQR Roma Capitale ha replicato evidenziando che l’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento si limita ad elencare i formati ammissibili. Pertanto la Giunta con la deliberazione n. 380/14, nell’ambito delle possibilità fissate nel Regolamento, ha operato una suddivisione dei vari formati per tipologie di impianti, finalizzata ad omogeneizzare la pianificazione di dettaglio.

23.5. Alla censura incentrata sull’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento Roma Capitale ha replicato invocando l’inapplicabilità delle norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo in caso di di attività dirette all’emanazione di atti normativi e amministrativi generali.

24. Le società Ars Pubblicità Srl, Cosmo Pubblicità Srl, G.B.E. Srl e New Poster Srl con ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14526/2014 hanno impugnato anche la determinazione dirigenziale n. QH/1689/2015 in data 27 luglio 2015, con la quale sono stati approvati i lavori Conferenza di sevizi convocata, ai sensi dell’art. 32 delle NTA del PRIP, ai fini dell’adozione di piani di localizzazione degli impianti pubblicitari. Le società ricorrenti premettono che: A) nonostante la pendenza dei suddetti ricorsi - e, in particolare, del ricorso n. 3353 del 2015, avente ad oggetto i criteri dettati con la deliberazione n. 380/2014 per la redazione dei piani di localizzazione degli impianti - l’Amministrazione capitolina ha convocato la Conferenza di servizi prevista dall’art. 32 delle NTA del PRIP; B) con l’impugnata determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015 sono stati dichiarati conclusi i lavori e sono state approvate le risultanze della Conferenza di servizi; C) nel corso della Conferenza è stato chiesto alla Soprintendenza Capitolina ai Beni Culturali, alla Soprintendenza Speciale per i Beni Archeologici di Roma e alla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma il parere vincolante sui progetti redatti da Æqua Roma, relativi ai piani di localizzazione riguardanti impianti che insistono in aree ove sono presenti beni paesaggistici e culturali; D) i suddetti progetti sono stati inviati da Æqua Roma dapprima con nota del 30 marzo 2015 e poi, a seguito di alcune modifiche, con nota del 2 aprile 2015. Quindi le società ricorrenti deducono le seguenti censure.

I) Illegittimità derivata dalla deliberazione n. 50/2014 e dalla deliberazione n. 380/2014 per violazione e falsa applicazione dei principi di irretroattività dei provvedimenti amministrativi, di certezza del diritto, del legittimo affidamento, di correttezza e buona fede, di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa; violazione e falsa applicazione dell’art. 62, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 446/1997 e degli articoli 1 e 2 della legge n. 241/1990 per l’irragionevole durata del procedimento di riordino degli impianti pubblicitari; violazione dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento dei fatti, difetto assoluto-di motivazione, illogicità, irrazionalità e perplessità dell’azione amministrativa.

L’impugnata determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015 - nel recepire i criteri dettati dalla Giunta Capitolina per la redazione dei piani di localizzazione e, in particolare, quello secondo cui “per le ubicazioni verrà fatto prioritario riferimento alle attuali localizzazioni e formati riportati nella Nuova Banca Dati, in particolare per gli impianti SPQR, in considerazione dell’attività di controllo nel frattempo intervenuta a partire dal processo riorganizzativo del settore Affissioni e Pubblicità realizzato nel corso degli ultimi anni” - determinerebbe un’ulteriore lesione del legittimo affidamento delle imprese del settore. Difatti - come già dedotto nel ricorso introduttivo e nel ricorso n. 3553 del 2015 - Roma Capitale con la delibere n. 100/2006 e n. 37/2009 aveva rinnovato i rapporti concessori per un periodo di cinque anni, prorogabile di ulteriori cinque anni, con ciò radicando nelle ricorrenti stesse il legittimo affidamento, affinché si giungesse alla positiva definizione della procedura di riordino «con il recepimento automatico dei propri impianti nei piani di localizzazione», con conseguente sottrazione degli stessi e delle loro ubicazioni alle procedure di gara per tutta la durata dei titoli rinnovati o rilasciati all’esito del riordino, pari ad almeno 5 anni. Pertanto, secondo le ricorrenti, le conclusioni della Conferenza di Servizi sarebbero illegittime in quanto, come si può verificare dai progetti dei piani di localizzazione, i posizionamenti ed i formati degli impianti non corrispondono (se non in minima parte) con quelli degli impianti di proprietà delle ricorrenti medesime attualmente inseriti nella NBD. Inoltre le ricorrenti deducono che anche la determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015 si pone in contrasto con l’art. 62, comma 1, lett. b), del D. Lgs. n. 446/1997, perché tale disposizione non conferisce il potere di incidere sulle autorizzazioni già rilasciate.

II) Illegittimità derivata dalla deliberazione n. 380/2014 per violazione e falsa applicazione degli articoli 41 e 97 Cost., 1 e 3 della legge n. 241/1990, 42 e 48 del D.Lgs. 267/0000, 16 e 25 dello Statuto di Roma Capitale, nonché dell’art. 20, comma 1, lett. f), della deliberazione n. 50/2014; violazione del principio del legittimo affidamento e del minor sacrificio; violazione dell’art. 1375 cod. civ. e dei principi di buon andamento, correttezza, equità, efficienza, economicità e ragionevolezza; eccesso di potere per ingiustizia manifesta.

L’impugnata determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015 sarebbe illegittima, in via derivata, anche nella parte in cui perpetua i vizi della deliberazione n. 380/2014 che, nel dettare ad Æqua Roma i criteri per la realizzazione dei piani di localizzazione degli impianti, ha indebitamente ridotto il numero dei formati previsti dall’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento, così violando i principi di buona fede, correttezza e proporzionalità dell’azione amministrativa.

III) Illegittimità derivata dalla deliberazione n. 50/2014 e dalla deliberazione n. 380/2014 per violazione e falsa applicazione degli articoli 41 e 97 Cost., nonché degli articoli 1 e 3 della legge n. 241/1990, violazione dei principi di certezza del diritto, del legittimo affidamento, di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, di proporzionalità; eccesso di potere per illogicità, ingiustizia grave e manifesta, contraddittorietà, irragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e di motivazione, in ragione della omessa valutazione dei singoli titoli in possesso delle società ricorrenti.

L’impugnata determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015 sarebbe poi illegittima, sempre in via derivata, per le ragioni già esposte con il ricorso introduttivo e con il ricorso n. 3553/2015, per non aver previsto il formato 4x3. In proposito le ricorrenti osservano che: A) solo all’esito della Conferenza di servizi (o, quantomeno, al momento della trasmissione dei progetti da parte di Æqua Roma) l’Amministrazione ha potuto avere una seppur parziale cognizione della quantità e tipologia di impianti che nel nuovo regime potranno esser mantenuti sul territorio; B) tale circostanza rende ancor più evidente l’illegittimità della trasformazione degli impianti di formato 4x3, nonché la colorazione di tutti gli impianti del colore grigio antracite, adempimenti che sono state imposti a tutti gli operatori del settore già nell’attuale fase di transizione. Difatti sarebbe stato ragionevole imporre gli adeguamenti solo per i impianti destinati a permanere sul territorio anche in futuro.

IV) Violazione e falsa applicazione del principio della certezza del diritto; eccesso per difetto dei presupposti, illogicità manifesta, irragionevolezza e difetto di istruttoria; violazione degli articoli 7 e ss. della legge n. 241/1990; violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 2-bis della legge n. 241/1990.

Innanzi tutto le ricorrenti deducono che: A) Æqua Roma con nota del 2 aprile 2015 ha trasmesso nuove proposte dei piani di localizzazione, modificative ed integrative di quelle in precedenza inviate con nota del 30 marzo 2015; B) con la determinazione dirigenziale in data 8 aprile 2015 è stata modificata la precedente determinazione dirigenziale del 1° aprile 2015 - nella parte in cui stabilisce che l’indizione della Conferenza di Servizi è finalizzata ad ottenere i pareri “su tutte le 15 proposte di piani di localizzazione formulate dalla Società Æqua Roma con nota prot. QHH/22759 del 30.3.2015” - sostituendo tale frase con la seguente: “su tutte le proposte di Piani di Localizzazione formulate dalla Società Æqua Roma con nota prot. QH/23791 del 2.4.2015”; C) ciononostante con l’impugnata determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015 Æqua Roma è stata incaricata di apportare le “materiali modifiche” conseguenti ai pareri delle Sovraintendenze non già sulla proposta dei piani di localizzazione di cui alla nota del 2 aprile 2015, bensì ma su quella di cui alla nota del 30 marzo 2015. Infine le ricorrenti si dolgono del fatto che l’Amministrazione non abbia comunicato l’avvio del procedimento, così precludendo ogni possibile apporto delle imprese del settore alla redazione dei piani di localizzazione degli impianti pubblicitari.

25. Roma Capitale con memorie depositate in data 17 e 18 settembre 2015 ha insistito per la reiezione dei ricorsi in epigrafe indicati.

26. Talune delle società ricorrenti hanno presentato memorie con le quali hanno replicato alle difese di Roma Capitale.

27. Roma Capitale con memorie depositate in data 22 dicembre 2015 ha ulteriormente insistito per la reiezione dei ricorsi in epigrafe indicati.

28. Alla pubblica udienza del 27 gennaio 2016 i ricorsi in epigrafe indicati sono stati chiamati e trattenuti per la decisione.

DIRITTO 

1. In via preliminare il Collegio ravvisa i presupposti per disporre, ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., la riunione dei ricorsi in epigrafe indicati, sussistendo evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva.

2. Sempre in via preliminare, anche al fine di verificare l’interesse ad agire in relazione a ciascuno dei predetti ricorsi, occorre procedere alla qualificazione della deliberazione della Giunta capitolina n. 425/2013 e delle deliberazioni dell’Assemblea capitolina n. 49/2014 e n. 50/2014.

2.1. La deliberazione della Giunta capitolina n. 425/2013 (recante “Indirizzi finalizzati alla chiusura del procedimento di riordino degli impianti pubblicitari di cui alla deliberazione di Giunta comunale n. 1689/1997 e contestuale modifica e revoca parziale della deliberazione di Giunta capitolina n. 116 del 5 aprile 2013”), impugnata con il ricorso n. 3006/2014, si configura come un atto amministrativo generale con il quale è stato precisato il contenuto della precedente deliberazione della Giunta capitolina n. 116/2013 (recante “Indirizzi finalizzati alla chiusura del procedimento di riordino degli impianti pubblicitari di cui alla deliberazione di Giunta comunale n. 1689/1997”), a sua volta adottata al dichiarato fine di “fissare le disposizioni transitorie che consentano, al tempo stesso, sia di chiudere definitivamente la procedura di riordino ... (ad oltre 15 anni di distanza dal suo avvio, quanto, soprattutto, di pervenire ad un progressivo raggiungimento degli obiettivi del Piano Regolatore anticipandone alcuni effetti sulla base dei dati contenuti nella nuova Banca Dati”. Ciononostante tale deliberazione, secondo la prospettazione delle ricorrenti, sarebbe immediatamente lesiva perché andrebbe ad incidere, in modo innovativo, sull’efficacia temporale dei titoli rilasciati all’esito della procedura di riordino di cui alla deliberazione n. 254/1995.

2.2. Quanto alla deliberazione n. 50/2014 - con la quale è stata approvata la proposta della Giunta rubricata “Modifiche ed integrazioni alla deliberazione consiliare n. 37 del 30 marzo 2000, avente ad oggetto Modifiche ed integrazioni alla deliberazione consiliare n. 100 del 12 aprile 2006, riguardante il Regolamento comunale recante le norme in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni” - è un atto che rientra nella potestà regolamentare dell’Assemblea capitolina ai sensi del combinato disposto degli articoli 52 e 62 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, con l’art. 42, comma 2, lett. a), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. In particolare giova evidenziare che: A) quest’ultima disposizione attribuisce al Consiglio comunale la potestà regolamentare dell’Ente locale; B) l’art. 52 del decreto legislativo n. 446/1997 dispone che i Comuni “possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. ...”; C) il successivo art. 62 consente (al comma 1) ai Comuni di escludere, con apposito regolamento adottato a norma dell’art. 52, “l’applicazione, nel proprio territorio, dell’imposta comunale sulla pubblicità di cui al capo I del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, sottoponendo le iniziative pubblicitarie che incidono sull’arredo urbano o sull’ambiente ad un regime autorizzatorio e assoggettandole al pagamento di un canone in base a tariffa”, specificando (al comma 2), che in tale regolamento deve essere individuata la “tipologia dei mezzi di effettuazione della pubblicità esterna che incidono sull’arredo urbano o sull’ambiente ai sensi del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e del relativo regolamento di attuazione approvato con decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495”, e devono essere previste “le procedure per il rilascio e per il rinnovo dell’autorizzazione”. Ciò posto - sebbene la giurisprudenza, nell’affrontare il tema dell’impugnabilità immediata dei regolamenti, abbia anche recentemente ribadito (da ultimo Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 marzo 2015, n. 1596) che l’interessato non è, di regola, legittimato ad impugnare le norme regolamentari perché la generalità e l’astrattezza delle prescrizioni normative impedisce di ravvisare l’attualità della lesione e una posizione differenziata rispetto al quisque de populo - tuttavia nel caso in esame non v’è motivo di dubitare della sussistenza della legittimazione e dell’interesse a ricorrere. Infatti con alcuni dei predetti ricorsi viene impugnata anche la nota del 23 settembre 2014, con la quale l’Amministrazione - nel comunicare a tutte le imprese titolari di impianti inseriti nella NBD, ivi comprese le società ricorrenti, che l’inserimento nella NBD ha determinato la “chiusura del procedimento di riordino”, sicché esse “possono, sulla base di quanto previsto dall’art. 34, comma 9, mantenere i loro impianti sul territorio fino al 31.12.2014 e comunque non oltre l’esito delle procedure di gara di cui al medesimo comma 9, senza che si proceda al rilascio di singoli titoli autorizzatori” - ha contestualmente diffidato le predette imprese a procedere, entro la data del 31 gennaio 2015, “all’adeguamento degli impianti inseriti nella NBD” alle prescrizioni di cui all’art. 20, comma 1, lett. f) del Regolamento, con il quale è stata ridotta la tipologia dei formati ammessi, escludendo, tra gli altri, il formato 4x3. Inoltre, con particolare riferimento ai ricorsi con il quali non è stata impugnata la predetta nota del 23 settembre 2014, giova evidenziare che la deliberazione n. 50/2014 - specie nella parte in cui va a modificare il regime transitorio dell’art. 34 del Regolamento (come già modificato dalla deliberazione consiliare n. 37/2009) e a ridurre la tipologia dei formati ammessi - contiene vere e proprie “volizioni-azione”, ossia previsioni che, secondo la giurisprudenza (ex multis, T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. II, 4 dicembre 2014, n. 3167), essendo destinate a un’immediata applicazione producono un immediato effetto lesivo nella sfera giuridica dei destinatari e, quindi, devono essere impugnati immediatamente, a prescindere dall’adozione di atti applicativi.

2.3. Quanto al PRIP approvato con la deliberazione n. 49/2014, si configura come un atto generale di pianificazione territoriale, adottato dall’Assemblea capitolina ai sensi del combinato disposto dell’art. 42, comma 2, lett. b), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (che attribuisce alla competenza del Consiglio comunale l’adozione dei piani territoriali) con l’art. 3, comma 3, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (secondo il quale il regolamento per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità e per l’effettuazione del servizio delle pubbliche affissioni “deve in ogni caso determinare la tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari, le modalità per ottenere il provvedimento per l’installazione, nonché i criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti”) e gli articoli 19 e del Regolamento (che fissano, rispettivamente, le norme per la redazione ed approvazione del PRIP e i criteri per l’elaborazione del piano). Ne consegue che - con particolare riferimento ai ricorsi n. 14401/2014, n. 15804/2014 e n. 15806/2014 - non v’è motivo di dubitare della sussistenza dell’interesse a ricorrere avverso la predetta deliberazione, perché le impugnazioni riguardano la zonizzazione operata con il PRIP e, quindi, disposizioni che incidono in via immediata e diretta sulla sfera giuridica dei destinatari del piano.

3. Passando all’esame delle censure innanzi esposte, il Collegio osserva che rivestono carattere pregiudiziale quelle dedotte con il ricorso n. 3006/2014 avverso la deliberazione della Giunta capitolina n. 425/2013, nessuna delle quali può essere accolta alla luce delle seguenti considerazioni. Innanzi tutto dalle premesse alla precedente deliberazione della Giunta capitolina n. 116/2013 (in parte revocata e modificata dalla deliberazione n. 425/2013) si evince quanto segue: A) nell’aprile del 2009, nelle more della conclusione della procedura di riordino degli impianti pubblicitari di cui alla deliberazione n. 254/1995, a seguito della pubblicazione della deliberazione assembleare n. 37/2009 “è stato avviato un censimento straordinario di tutta l’impiantistica pubblicitaria esistente sul territorio comunale allo scopo di aggiornare archivi ormai datati, di rafforzare il recupero dell’evasione tributaria per mancato pagamento del canone di pubblicità, di contrastare in modo più efficace l’abusivismo e definire in modo agevolato il contenzioso pendente in funzione deflattiva della gran mole di procedimenti giurisdizionali pendenti”; B) “al raggiungimento di tutti i risultati predetti si è intervenuti con la creazione di una Nuova Banca Dati di tutta l’impiantistica pubblicitaria presente sul territorio capitolino alla data del 31 dicembre 2009, che costituisce una dotazione informatica strutturale di tutto il settore, sia sotto il profilo contabile che amministrativo”; C) nelle more dell’entrata in vigore del PRIP, e considerato che la concreta applicazione dello stesso avrebbe comunque richiesto l’adozione dei piani di localizzazione, si rendeva comunque necessario “fissare le disposizioni transitorie che consentano, al tempo stesso, sia di chiudere definitivamente la procedura di riordino (ad oltre quindici anni di distanza dal suo avvio), quanto soprattutto di pervenire ad un progressivo raggiungimento degli obiettivi del Piano Regolatore anticipandone alcuni effetti sulla base dei dati contenuti nella Nuova Banca Dati”. Sulla base di tali premesse la Giunta capitolina con la predetta deliberazione n. 116/2013 ha disposto (per quanto d’interesse in questa sede) di: A) “proseguire nell’implementazione della Nuova Banca Dati” (primo cpv.); B) “assicurare la permanenza sul territorio di tutti gli impianti pubblicitari in essa contenuti a titolo temporaneo nelle more dell’adozione del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari e dei suoi relativi Piani di localizzazione, a condizione che gli impianti rispettino le prescrizioni del Codice della strada e del suo Regolamento attuativo, come derogato dalla deliberazione del Commissario straordinario n. 45/2008” (secondo cpv.); C) “consentire la suddetta permanenza temporanea nella Nuova Banca Dati a condizione che siano rispettate le altre prescrizioni del vigente Regolamento di Pubblicità (deliberazione Consiglio Comunale n. 37/2009), ivi compresi gli adempimenti tributari connessi all’esposizione tributaria e quelle in tema di insistenza in aree vincolate come disciplinato dalla deliberazione del Commissario straordinario predetta” (terzo cpv.); D) “stabilire che l’inserimento nella Nuova Banca Dati degli impianti di tipo SPQR, R, ES, E, nonché di quelli di cui all’articolo 33-bis del Regolamento di Pubblicità e di quelli di tipo CONV, di cui all’art. 34, comma 4-bis, del Regolamento, determina la chiusura del procedimento di riordino ad essi relativo, a condizione che siano rispettate le prescrizioni del codice della strada, come derogato dalla deliberazione del Commissario straordinario n. 45/2008 e la relativa posizione contabile a far data dal titolo sottostante” (quarto cpv.); E) “confermare che l’efficacia nel tempo della posizione amministrativa degli impianti di cui al precedente capoverso è regolata dal combinato disposto dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità, come modificato dalla deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri della Giunta Comunale n. 38/2008, e dell’art. 64 del D. Lgs. n. 446/1997, a condizione che sia ottemperato alle prescrizioni impartite dall’Amministrazione nei modi e nelle forme di cui al comma 10 dell’art. 34” (quinto cpv.). Tale disciplina è stata poi sostanzialmente confermata con la deliberazione n. 425/2013. Infatti con tale provvedimento la Giunta capitolina ha disposto (per quanto d’interesse in questa sede) di: A) “assicurare la permanenza sul territorio di tutti gli impianti pubblicitari contenuti nella Nuova Banca Dati, limitatamente alle tipologie SPQR, R, ES, E, nonché di quelli di cui all’articolo 33-bis del Regolamento di Pubblicità e di quelli di tipo CONV, di cui all’art. 34, comma 4-bis, del Regolamento, a titolo temporaneo nelle more dell’adozione del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari e dei suoi relativi Piani di localizzazione, a condizione che gli impianti rispettino le prescrizioni del Codice della Strada, come integrate dalla deliberazione del Commissario straordinario n. 45/2008, … nonché le prescrizioni del Regolamento di Pubblicità di cui alla deliberazione di Consiglio Comunale n. 37/2009, nonché quelle in tema di insistenza in aree vincolate come disciplinato dalla deliberazione del Commissario straordinario predetta, confermando che l’inserimento nella Nuova Banca Dati determina la chiusura del procedimento di riordino ad essi relativo all’ulteriore condizione che la relativa posizione contabile sia regolare a far data dal titolo sottostante alla scheda di riordino” (primo cpv.), senza innovare, nella sostanza, quanto già disposto al secondo e al quarto capoverso della propria precedente deliberazione n. 116/2013; B) sostituire il quinto capoverso della deliberazione n. 116/2013 con il seguente: “confermare che l’efficacia nel tempo della posizione amministrativa degli impianti di cui al precedente capoverso è regolata dal disposto dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità, come modificato dalla deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri della Giunta Comunale n. 38/2008, a condizione che sia ottemperato alle prescrizioni impartite dall’Amministrazione nei modi e nelle forme di cui al comma 10 dell’art. 34” (terzo cpv.), limitandosi ad espungere il riferimento all’art. 64 del D. Lgs. n. 446/1997 contenuto nel quinto capoverso della propria precedente deliberazione; C) precisare, con riferimento a quanto già previsto al sesto capoverso della deliberazione n. 116/2013, che “il recepimento automatico delle risultanze del procedimento di riordino all’interno del Piano Regolatore e nei conseguenti Piani di Localizzazione non altera, tuttavia, la scadenza naturale dei titoli degli impianti di cui alla medesima procedura di riordino” (quarto cpv.).

3.1. Stante quanto precede, il Collegio ritiene che le censure in esame, ancor prima che infondate, siano inammissibili in quanto: A) è stata la deliberazione n. 116/2013 (con il quarto capoverso) a sancire - sul presupposto che la NBD censisca tutti gli impianti presenti sul territorio capitolino alla data del 31 dicembre 2009 (unica data fissata da ultimo con la deliberazione commissariale n. 38/2008 per la scadenza del primo quinquennio di efficacia delle autorizzazioni e delle concessioni già rilasciate o da rilasciare attinenti alla procedura del riordino) - l’equivalenza tra l’inserimento degli impianti nella NBD e l’adozione dei provvedimenti formali di chiusura dei procedimenti avviati per tali impianti con la presentazione delle domande di partecipazione alla procedura di riordino, in modo da far decorrere dal 1° gennaio 2010 i cinque anni di efficacia dei titoli previsti dall’art. 34, comma 9, del Regolamento (nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla deliberazione n. 37/2009), mentre la successiva deliberazione n. 425/2013 si è limitata a confermare che l’inserimento dell’impianto nella NBD determina la chiusura della procedura di riordino; B) come si può evincere dall’ultimo capoverso della deliberazione n. 425/2013, quest’ultima non ha revocato integralmente la deliberazione n. 116/2013, ma solo le parti con essa in contrasto, sicché nessuna utilità deriverebbe alle ricorrenti dall’accoglimento delle censure in esame, perché investono la deliberazione n. 116/2013 proprio nella parte in cui conferma l’equivalenza tra l’inserimento degli impianti nella NBD e l’adozione dei provvedimenti di chiusura della procedura di riordino.

3.2. Analoghe considerazioni valgono per la censura relativa alla disposizione di cui al primo capoverso della deliberazione n. 425/2013 (ove è previsto che la permanenza sul territorio degli impianti inseriti nella NBD è assicurata “a titolo temporaneo” nelle more dell’adozione del PRIP), che - secondo la prospettazione delle ricorrenti - «svela la malcelata scelta della Giunta capitolina di derogare a quanto previsto dal Regolamento comunale in ordine al transito ed all’adeguamento degli impianti regolari nel futuro piano regolatore». Infatti il Collegio osserva che la volontà di “assicurare la permanenza sul territorio di tutti gli impianti pubblicitari in essa contenuti a titolo temporaneo nelle more dell’adozione del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari e dei suoi relativi Piani di localizzazione” era già stata chiaramente espressa dalla Giunta capitolina nel secondo capoverso del dispositivo della deliberazione n. 116/2013.

3.3. Fermo restando quanto precede, solo per completezza il Collegio osserva che le censure in esame risultano comunque destituite di ogni fondamento. Innanzi tutto, quanto alla censura incentrata sul difetto di motivazione, risulta evidente che il quarto capoverso della deliberazione n. 425/2013, nel far riferimento alla “scadenza naturale dei titoli degli impianti di cui alla medesima procedura di riordino”, muove dal presupposto che l’efficacia temporale dei titoli relativi agli impianti inseriti nella NBD sia fissata dall’art. 34, comma 9, del Regolamento; pertanto non sussiste alcuna incertezza sulla durata dei titoli ai quali la Giunta intende riferirsi, trattandosi del quinquennio previsto dall’art. 34, comma 9, del Regolamento, né sul dies a quo al quale ancorare l’efficacia temporale dei titoli, da identificare nel 1° gennaio 2010. Né miglior sorte merita l’ulteriore censura, secondo la quale sarebbe irragionevole ed ingiusto limitare l’efficacia di titoli rilasciati all’esito della procedura di riordino, ossia con decorrenza 1° gennaio 2010, prima che la procedura stessa si sia conclusa; difatti la Giunta già nella deliberazione n. 116/2013 aveva posto in rilievo l’esigenza di introdurre disposizioni transitorie che consentissero di chiudere definitivamente la procedura di riordino predetta, essendo trascorsi oltre 15 anni dal suo avvio. Infine pienamente condivisibili appaiono le considerazioni svolte nelle premesse alla deliberazione n. 425/2013 con riferimento a quanto disposto nel terzo della delibera stessa, ove si afferma che il riferimento all’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997, contenuto nel quinto capoverso della deliberazione n. 116/2013, costituiva “un mero errore materiale”; difatti nelle premesse alla deliberazione n. 425/2013 è stato correttamente osservato che “l’Amministrazione ha già affrontato in modo specifico il tema della durata degli impianti di cui alla procedura di riordino sia con la previsione di cui all’art. 34, comma 9, sia con le modalità dell’eventuale rinnovo delle autorizzazioni di cui al comma 10 del medesimo articolo, rispetto alla quale nulla può innovare la deliberazione della Giunta capitolina n. 116/2013”. In particolare, giova porre in rilievo sin d’ora che - come ricordato da Roma Capitale nelle sue difese - il decreto legislativo n. 446/1997 segna il passaggio da un regime nel quale per collocare un impianto pubblicitario su suolo pubblico dovevano essere corrisposti all’Amministrazione il canone di pubblicità, la tassa per l’occupazione di suolo pubblico (TOSAP) e l’imposta di pubblicità, ad un diverso regime caratterizzato dal pagamento della sola imposta e del canone (che nel frattempo aveva assorbito la TOSAP), ferma restando la possibilità, per i Comuni, di adottare il c.d. “canone a tariffa”, con contestuale abolizione dell’imposta di pubblicità, mediante l’adozione del Regolamento, previsto dall’art. 62, comma 1, del decreto legislativo n. 446/1997 è stata prevista. Ebbene, proprio in tale contesto si colloca la disposizione dell’art. 64, comma 1, del decreto legislativo n. 446/1997, nel senso che, nel momento in cui è stato previsto il passaggio dal regime del canone/imposta a quello del canone unico a tariffa, è stata prevista la possibilità, per il titolare dell’autorizzazione, di proseguire nel rapporto con l’Amministrazione, facendone esplicita istanza, ovvero continuando a corrispondere le somme dovute. Pertanto la Giunta nelle premesse alla deliberazione n. 425/2013 è correttamente pervenuta alla conclusione che l’art. 64, comma 1, del decreto legislativo n. 446/1997 “risulta irrilevante ai fini della definizione della durata nel tempo delle posizioni amministrative riferite agli impianti di cui alla procedura di riordino”.

4. Passando all’esame dei ricorsi proposti avverso la deliberazione n. 50/2014, il Collegio preliminarmente osserva che alla luce delle considerazioni sin qui svolte risulta inammissibile il quinto motivo del ricorso n. 15829/2014, con il quale la società Sipea Srl lamenta l’illegittimità della disposizione dell’art. 34, comma 9, del Regolamento (come modificata dalla deliberazione n. 50/2014) - nella parte in cui limita al 31 dicembre 2014 la permanenza sul territorio comunale degli impianti inseriti nella NBD - muovendo dal presupposto che tale limitazione si fondi sulla deliberazione del Commissario Straordinario n. 38/2008, impugnata dalla medesima società innanzi a questo Tribunale con il ricorso n. 5659/2009, tuttora pendente. Difatti - se è vero che con tale deliberazione commissariale è stato modificato l’art. 14 della deliberazione della Giunta n. 1689/1997 (già novellato dalla deliberazione n. 6/2008) prevedendo che “la durata delle autorizzazioni e delle concessioni già rilasciate o da rilasciare attinenti alla procedura del riordino è unificata e la scadenza del primo quinquennio è fissata al 31.12.2009” - è altrettanto vero che (come si avrà modo di precisare) la deliberazione n. 50/2014 si fonda sulla sopravvenuta deliberazione della Giunta capitolina n. 116/2013, con la quale (come già evidenziato) è stata disposta l’equivalenza tra l’inserimento degli impianti nella NBD e l’adozione dei provvedimenti formali di chiusura dei procedimenti avviati per tali impianti con la presentazione delle relative domande di partecipazione alla procedura di riordino, in modo da far decorrere dal 1° gennaio 2010 i cinque anni di efficacia dei titoli previsti dall’art. 34, comma 9, del Regolamento (nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla deliberazione n. 37/2009). Pertanto si deve ritenere che: A) allo stato, la società Sipea Srl non conseguirebbe alcuna utilità per effetto di un eventuale annullamento della deliberazione commissariale n. 38/2008; B) non vi sia, quindi, alcuna ragione per accogliere l’istanza della società Sipea Srl di riunione del ricorso n. 15829/2014 con il ricorso n. 5659/2009.

5. Nel merito, occorre procedere innanzi tutto all’esame dalle censure (comuni ai ricorsi n. 14401/2014, n. 14436/2014, n. 15804/2014 e n. 15806/2014) con le quali viene dedotto che: A) la seconda pubblicazione della deliberazione n. 50/2014 non è stata preceduta da una nuova convocazione dell’Assemblea capitolina; B) tale deliberazione (nel testo oggetto della seconda pubblicazione) non riporta, nella sua parte dispositiva, alcune delle modifiche alla disciplina regolamentare che invece si riscontrano nel testo del Regolamento allegato alla deliberazione medesima.

5.1. Quanto alla prima censura, il Collegio preliminarmente osserva che la deliberazione oggetto della seconda pubblicazione è strutturata come segue: A) una prima parte, costituita da un estratto dal verbale n. 54 del 2014 - relativo alle deliberazioni assunte dall’Assemblea capitolina nella seduta pubblica del 30 luglio 2014 - nel quale sono riportate la proposta formulata dalla Giunta e la decisione assunta dall’Assemblea, con l’indicazione analitica di tutte le modifiche ed integrazioni apportate al Regolamento approvato con la deliberazione n. 37/2009; B) un allegato, costituito dal testo del Regolamento come risultante dalle modifiche ed integrazioni approvate dall’Assemblea nella seduta del 30 luglio 2014. Inoltre giova rammentare che i verbali delle sedute dell’Assemblea capitolina costituiscono atti pubblici e, quindi, ai sensi dell’art. 2700 cod. civ. fanno “piena prova, fino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti”. Poste tali premesse il Collegio ritiene che nessun rilievo possa assumere in questa sede la circostanza che nella prima parte della deliberazione oggetto della seconda pubblicazione (sostitutiva della precedente) siano riportate disposizioni (come, ad esempio, l’art. 6, comma 1-quater) che non figuravano nel testo della deliberazione oggetto della prima pubblicazione, ma solo nel testo del Regolamento alla stessa allegato. Infatti, posto che l’estratto dal verbale n. 54 del 2014 che forma oggetto della seconda pubblicazione costituisce un atto pubblico, le ricorrenti avrebbero dovuto proporre una querela di falso per dimostrare che su disposizioni come quella dell’art. 6, comma 1-quater non si era formata la volontà dell’organo collegiale. In altri termini il Collegio ritiene che - a fronte dell’efficacia privilegiata che la legge attribuisce ad un atto pubblico, qual è l’estratto dal verbale n. 54 del 2014 oggetto della seconda pubblicazione - ogni contestazione avente ad oggetto la mancata formazione della volontà dell’Assemblea capitolina sulle modifiche ed integrazioni al Regolamento risultanti dal predetto verbale avrebbe dovuto essere sollevata innanzi al Giudice ordinario mediante la proposizione di una querela di falso.

5.2. Quanto alla seconda censura, muove dalla constatazione che nella prima parte della deliberazione n. 50/2014 che forma oggetto della seconda pubblicazione non siano riportate talune delle modifiche ed integrazioni che invece risultano dal testo del Regolamento alla stessa allegato. Ciò posto, la censura in esame risulta, ancor prima che infondata, inammissibile per carenza di interesse perché nessuna di tali discordanze forma oggetto di specifiche censure. In ogni caso il Collegio ritiene che la presenza di discordanze tra la parte dispositiva della deliberazione (ossia l’ultima parte dell’estratto dal verbale n. 54 del 2014, recante l’indicazione analitica di tutte le modifiche ed integrazioni apportate al Regolamento) ed il testo del Regolamento riportato in allegato alla deliberazione stessa non sia sufficiente per ritenere che il provvedimento impugnato sia radicalmente nullo, ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990. Infatti la stessa società APA Srl ha correttamente rilevato che la parte dispositiva della deliberazione n. 50/2014 non riporta la clausola finale che figurava nella parte dispositiva della precedente deliberazione n. 37/2009, secondo la quale “...il testo del regolamento come sopra modificato risulta quello allegato, parte integrante al presente atto”. Pertanto il Collegio ritiene il testo del Regolamento oggetto della seconda pubblicazione non costituisca parte integrante della deliberazione n. 50/2014, ma abbia carattere “meramente compilativo”, con l’ulteriore conseguenza che, in caso di discordanze tra il testo del Regolamento allegato alla deliberazione e la parte dispositiva della deliberazione stessa, prevale quest’ultima.

6. Comuni a quasi tutti i ricorsi sono le censure incentrate sul fatto che l’Assemblea capitolina - nel prevedere (con l’art. 34, comma 9, del Regolamento, nel testo introdotto dalla deliberazione n. 50/2014) che “gli impianti riconducibili alla procedura di riordino, già riconosciuti come validi nella Nuova Banca Dati, permangono sul territorio, nel rispetto del presente regolamento, fino al 31 gennaio 2014, senza possibilità di rinnovo o rilascio di nuove autorizzazioni, e comunque non oltre l’esito delle procedure di gara conseguenti alla redazione dei piani di localizzazione” - avrebbe violato i principi di ragionevolezza e di irretroattività degli atti amministrativi.

6.1. A tal riguardo non v’è dubbio sul fatto che anche per i regolamenti - da qualificare come atti oggettivamente normativi, ma soggettivamente amministrativi - viga la regola generale della irretroattività degli effetti dell’azione amministrativa. Infatti la giurisprudenza in più occasioni (ex multis, T.A.R. Campania Napoli, Sez. I, 8 maggio 2013, n. 2364; T.A.R. Toscana Firenze, 25 agosto 2010, n. 4892) ha evidenziato che tale regola costituisce un’espressione del principio di legalità e dell’esigenza di certezza dei rapporti giuridici, in forza della quale è precluso all’amministrazione incidere unilateralmente e con effetto ex antesulla sfera giuridica dei destinatari e, quindi, tale regola a maggior ragione opera nel caso di provvedimenti aventi contenuto regolamentare. Infatti il principio di irretroattività, derivando dall’art. 11 delle preleggi, è derogabile per effetto di una disposizione di legge pari ordinata, ma non anche in sede di esercizio del potere regolamentare, che è fonte normativa gerarchicamente subordinata alla legge, sicché solo in presenza di una specifica norma di legge i regolamenti amministrativi possono avere efficacia retroattiva.

6.2. Ciò posto - e considerato che, secondo la previgente disciplina transitoria prevista dall’art. 34, comma 9, del Regolamento (nel testo introdotto dalla deliberazione n. 100/2006 e non modificato dalla deliberazione n. 37/2009) per gli impianti inseriti nella procedura di riordino “l’esame delle domande di riordino ancora nella fase istruttoria è sospeso e sarà effettuato sulla base dei criteri introdotti dai piani previsti dall’art. 19 del Regolamento” (art. 34, comma 5-bis) e “le concessioni e le autorizzazioni rinnovate, rispettivamente per cinque o tre anni, all’esito del procedimento di riordino... possono essere rinnovate per ulteriori periodi ciascuno non superiore, rispettivamente, a cinque e tre anni” (art. 34, comma 9) - assume rilievo decisivo accertare se sia condivisibile o meno la tesi delle società ricorrenti secondo la quale l’Assemblea capitolina modificando tale disciplina transitoria avrebbe implicitamente attribuito efficacia retroattiva all’inserimento degli impianti nella NBD, in modo da far decorrere dal 1° gennaio 2010 il quinquennio di cui alla previgente disposizione dall’art. 34, comma 9. Ebbene il Collegio ritiene che questa tesi non possa essere accolta perché un attento esame degli atti di causa rivela che la disciplina contenuta nella nuova disposizione introdotta nell’art. 34, comma 9, del Regolamento non ha una portata realmente innovativa, bensì una portata meramente ricognitiva di effetti giuridici derivanti da precedenti provvedimenti amministrativi, oramai divenuti inoppugnabili. In particolare giova qui ribadire che la Giunta capitolina con la deliberazione n. 116/2013 ha disposto di: A) assicurare la permanenza sul territorio di tutti gli impianti pubblicitari inseriti nella NBD “a titolo temporaneo nelle more dell’adozione del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari e dei suoi relativi Piani di localizzazione, a condizione …” (secondo cpv.); C) stabilire che l’inserimento degli impianti nella NBD “determina la chiusura del procedimento di riordino ad essi relativo, a condizione …” (quarto cpv.). Tale disciplina è stata poi confermata con la deliberazione n. 425/2013, con la quale la Giunta ha deliberato di “assicurare la permanenza sul territorio di tutti gli impianti pubblicitari contenuti nella Nuova Banca Dati, … a titolo temporaneo nelle more dell’adozione del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari e dei suoi relativi Piani di localizzazione, a condizione …, confermando che l’inserimento nella Nuova Banca Dati determina la chiusura del procedimento di riordino ad essi relativo all’ulteriore condizione …” (primo cpv.). In sintonia con tali deliberazioni, l’Assemblea capitolina sin dalle premesse alla deliberazione n. 50/2014 pone in rilievo che: A) tutti gli elementi acquisiti nell’ambito della procedura di riordino “sono stati valutati e recepiti dall’Amministrazione all’interno del procedimento di inserimento nella Nuova Banca Dati dell’anno 2009”; B) conseguentemente “non può che confermarsi che il predetto inserimento ha determinato la chiusura del procedimento di riordino in aderenza con le statuizioni di cui ai precedenti atti giuntali”. Coglie, quindi, nel segno la Difesa di Roma Capitale quando afferma che la deliberazione n. 50/2014 non produce effetti retroattivi, perché si configura come un provvedimento «meramente ricognitivo di un fatto - l’avvenuta chiusura del riordino con la NBD del 2009 - già definitivamente proclamato dai precedenti provvedimenti». Difatti il Collegio ritiene che: A) sia stata la Giunta capitolina, con la deliberazione n. 116/2013 a stabilire (cfr. il quarto capoverso) l’equivalenza tra l’inserimento degli impianti nella NBD (a prescindere dalla tipologia di impianto) e l’adozione dei provvedimenti formali (favorevoli agli interessati) di chiusura dei procedimenti a suo tempo avviati con la presentazione delle domande di partecipazione alla procedura di riordino; B) la stessa Giunta con la successiva deliberazione n. 425/2013 si sia limitata a confermare tale equivalenza; C) la nuova disposizione dell’art. 34, comma 9, del Regolamento (nella parte in cui fissa il termine del 31 dicembre 2014 per la permanenza sul territorio degli impianti inseriti nella banca dati) non sia altro che una logica conseguenza della disposizione introdotta con il successivo comma 14, con la quale - in coerenza con le suddette deliberazioni n. 116/2013 e n. 425/2013 - viene ulteriormente confermato che “l’inserimento nella Nuova Banca Dati degli impianti SPQR, R, ES, E, nonché di quelli di cui all’articolo 33-bis del Regolamento di Pubblicità e di quelli di tipo CONV, di cui all’art. 34, comma 4-bis, del Regolamento, ha determinato la chiusura della procedura di riordino ad essi relativo, condizionatamente al rispetto delle prescrizioni del codice della strada, come derogato dalla deliberazione del Commissario straordinario n. 45/2008, nonché delle vigenti disposizioni regolamentari, ivi compresa la relativa posizione contabile a partire dal titolo sottostante”; D) l’unica parte realmente innovativa della nuova disciplina transitoria introdotta dalla deliberazione n. 50/2014 nell’art. 34, comma 9, del Regolamento sia quella che recepisce la decisione dell’Assemblea capitolina - evidentemente destinata a produrre i propri effetti per il futuro - di escludere la possibilità di ulteriori rinnovi dei titoli.

6.3. Del resto a diverse conclusioni non è possibile pervenire neppure muovendo dal presupposto che le deliberazioni n. 116/2013 e n. 425/2013 sarebbero state adottate al solo fine di accelerare la chiusura della procedura di riordino, sicché l’unica interpretazione possibile delle deliberazioni stesse sarebbe nel senso che l’equivalenza tra l’inserimento nella NBD e l’adozione dei provvedimenti di chiusura della procedimento di riordino - nel frattempo sospeso per effetto dell’art. 34, comma 5-bis, del Regolamento, introdotto dalla deliberazione n. 37/2009 (secondo il quale “l’esame delle domande di riordino ancora nella fase istruttoria è sospeso e sarà effettuato sulla base dei criteri introdotti dai piani previsti dall’art. 19 del Regolamento”) - avrebbe potuto essere sancita solo dopo la pubblicazione del PRIP, mentre diversamente opinando le suddette deliberazioni si porrebbero in insanabile contrasto con il predetto art. 34, comma 5-bis. Infatti questa tesi è contraria: A) sia alla ratio delle deliberazioni n. 116/2013 e n. 425/2013, perché nelle premesse della deliberazione n. 116/2013 viene chiaramente evidenziata l’esigenza di “fissare le disposizioni transitorie che consentano … di chiudere definitivamente la procedura di riordino”; B) sia alla lettera delle predette deliberazioni, che non subordinano affatto la chiusura della procedura di riordino alla pubblicazione del PRIP. Inoltre il Collegio ritiene che gli effetti delle deliberazioni n. 116/2013 e n. 425/2013 non possano comunque essere messi in discussione in questa sede perché: A) dagli atti di causa non risulta che la deliberazione n. 116/2013 sia stata impugnata; B) come già evidenziato, il ricorso n. 3006/2014, con il quale è stata impugnata la deliberazione n. 425/2013, risulta inammissibile ancor prima che infondato.

7. Parimenti infondata risulta la censura secondo la quale la retrodatazione della decorrenza dei titoli (a far data dal 2009) sarebbe incompatibile con la disciplina transitoria prevista dall’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997 per il rinnovo dei titoli rilasciati prima dell’emanazione del regolamento di cui all’art. 62. In particolare, secondo le parti ricorrenti, posto che Roma Capitale non ha ancora approvato i piani di localizzazione, in base ai quali saranno rilasciati i nuovi titoli, quelli vigenti al momento dell’adozione della deliberazione n. 100/2006 dovrebbero considerarsi rinnovate ai sensi del predetto art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997, secondo il quale “Le autorizzazioni alla installazione di mezzi pubblicitari e le concessioni di spazi ed aree pubbliche, rilasciate anteriormente alla data dalla quale hanno effetto i regolamenti previsti negli articoli 62 e 63, sono rinnovate a richiesta del relativo titolare o con il pagamento del canone ivi previsto, salva la loro revoca per il contrasto con le norme regolamentari”. Tuttavia si è già evidenziato che: A) il decreto legislativo n. 446/1997 segna il passaggio da un regime nel quale per collocare un impianto pubblicitario su suolo pubblico dovevano essere corrisposti all’Amministrazione il canone di pubblicità, la tassa per l’occupazione di suolo pubblico (TOSAP) e l’imposta di pubblicità, ad un diverso regime caratterizzato dal pagamento della sola imposta e del canone (che nel frattempo aveva assorbito la TOSAP), ferma restando la possibilità, per i Comuni, di adottare il c.d. “canone a tariffa”, con contestuale abolizione dell’imposta di pubblicità, mediante l’adozione del Regolamento, previsto dall’art. 62, comma 1, del decreto legislativo n. 446/1997 è stata prevista; B) in tale contesto si colloca la disposizione dell’art. 64, comma 1, del decreto legislativo n. 446/1997, nel senso che, nel momento in cui è stato previsto il passaggio dal regime del canone/imposta a quello del canone unico a tariffa, è stata prevista la possibilità di proseguire nel rapporto con l’Amministrazione, facendone esplicita istanza, ovvero continuando a corrispondere le somme dovute; C) la deliberazione n. 50/2014 non si pone, quindi, in contrasto con l’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997 perché Roma Capitale ha effettuato il passaggio al regime del canone a tariffa nell’anno 2006 (ossia con l’adozione della deliberazione consiliare n. 100/2006), sicché al momento dell’istituzione della NBD (anno 2009) non c’era alcun regime transitorio da applicare, perché tutti i titoli inseriti nella procedura di riordino sono stati rinnovati nel corso del tempo, di fatto sino al 2009 e formalmente dal 2009 al 2014. Inoltre si è già detto che la Giunta nelle premesse alla deliberazione n. 425/2013 ha correttamente rilevato come il riferimento all’art. 64 del decreto legislativo n. 446/1997, contenuto nel quinto capoverso del dispositivo della deliberazione n. 116/2013, costituisse un “mero errore materiale” e, quindi, ha provveduto ad espungere tale riferimento.

8. Prive di fondamento risultano anche le ulteriori censure (dedotte con i ricorsi n. 15194/2014 e n. 15195/2014) incentrate sulla violazione dell’art. 52, comma 2, del decreto legislativo n. 446/1997, secondo il quale i regolamenti con i quali gli Enti locali disciplinano le proprie entrate, anche tributarie, “sono approvati con deliberazione del comune e della provincia non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del 1° gennaio dell’anno successivo”, e sul fatto che Roma Capitale con la deliberazione n. 50/2014 abbia svincolato l’esito della procedura di riordino dalla preventiva approvazione del PRIP e dei piani di localizzazione. In particolare, secondo le ricorrenti, posto che le modifiche del Regolamento non avrebbero potuto produrre effetti prima del prossimo anno, la procedura di riordino non poteva essere dichiarata conclusa, essendo suo presupposto indefettibile il vaglio delle singole posizioni alla luce del PRIP e dei piani di localizzazione. Tuttavia in relazione alla prima censura si deve qui ribadire che la conferma delle deliberazioni di Giunta non ha effetto innovativo, fermo restando che, in ogni caso, gli effetti relativi al mancato rinnovo dei titoli per un ulteriore quinquennio decorrono dal 1° gennaio 2015. Invece, quanto al fatto che l’Assemblea capitolina abbia svincolato l’esito della procedura di riordino dalla preventiva approvazione del PRIP e dei piani di localizzazione, il Collegio non ritiene censurabile tale scelta, che si giustifica in ragione di dare finalmente attuazione (dopo quasi vent’anni) alla regola della gara pubblica per l’affidamento degli spazi pubblicitari.

9. Né miglior sorte meritano le censure incentrate sul fatto che l’Assemblea capitolina - nel prevedere (con l’ulteriore disposizione inserita nel corpo dell’art. 34, comma 9, del Regolamento) che “non si procede al rilascio dei singoli atti autorizzatori relativamente agli impianti predetti” - consenta all’Amministrazione di sottrarsi all’obbligo di provvedere sulle istanze presentate dalle imprese partecipanti alla procedura di riordino. In particolare le ricorrenti - premesso che tale obbligo, sancito in termini generali dall’art. 2 della legge n. 241/1990, è stato confermato dagli articoli 33 e 34 del Regolamento (nel testo introdotto dalla deliberazione n. 100/2006) e recentemente ribadito anche da questa stessa Sezione con la sentenza 20 maggio 2014, n. 5288 - sostengono che la fittizia conclusione della procedura di riordino: A) sarebbe affetta da sviamento di potere, perché si pretende di utilizzare la NBD al fine di eludere l’obbligo di provvedere e senza considerare che l’inserimento nella NBD era finalizzato a censire gli impianti pubblicitari per esigenze essenzialmente contabili e tributarie, con la conseguenza che tale adempimento non avrebbe potuto sostituire la verifica delle singole posizioni relative alle istanze presentate nell’ambito della procedura di riordino, verifica che richiedeva non solo l’accertamento del possesso del vecchio titolo sottostante, ma anche della corretta collocazione dell’impianto riguardo alle norme del codice della strada; B) si tradurrebbe in un surrettizio rimedio all’inerzia dell’Amministrazione, protrattasi per circa venti anni, che si configura pur sempre come un fatto imputabile all’Amministrazione stessa; C) sarebbe illogica, perché prima dell’abrogazione dell’art. 34, comma 5-bis, del Regolamento (disposta con l’impugnata deliberazione n. 50/2014) la procedura di riordino era sospesa in quanto la verifica delle domande avrebbe dovuto essere effettuata sulla base dei criteri introdotti dal Piano Regolatore e dai piani di localizzazione degli impianti e dei mezzi pubblicitari previsti dall’art. 19 del Regolamento, sicché l’inserimento nella NBD, essendo avvenuto dopo la sospensione della procedura di riordino disposta dall’art. 34, comma 5-bis, non poteva comunque comportare la chiusura di un procedimento che risultava sospeso; D) sarebbe comunque incompatibile con l’esigenza di stabilire una data certa per la decorrenza dei titoli rilasciati all’esito della procedura del riordino.

9.1. In proposito il Collegio preliminarmente osserva che le ragioni poste a fondamento della decisione di non procedere al formale rilascio dei titoli relativi agli impianti inseriti nella NBD si evincono chiaramente dalle premesse alla deliberazione n. 50/2014, ove è stato posto in rilievo come: A) “in considerazione anche delle normative statale e nazionale nel frattempo intervenute, le quali obbligano ad una pianificazione da attuarsi a mezzo procedure ad evidenza pubblica” l’insistenza sul territorio capitolino degli impianti inseriti nella NBD “non possa essere ulteriormente protratta oltre il 31 dicembre 2014, se non per il tempo necessario ad adottare gli atti gestionali conseguenti all’approvazione degli strumenti di pianificazione previsti per legge”; B) debba, quindi, “ritenersi superata la necessità di adozione e rilascio dei singoli provvedimenti autorizzatori, dal momento che la previsione di cessazione degli effetti delle autorizzazioni al 31 dicembre 2014 finirebbe per aggravare inutilmente il procedimento amministrativo, essendo garantite le posizioni denunziate nel procedimento di riordino come validate dalla Nuova Banca Dati per tutto il tempo pregresso e sino all’espletamento degli atti di cui sopra”.

9.2. Ciò premesso, giova rammentare che la giurisprudenza in diverse occasioni (ex multis, Cons. Stato, Ad. Plen. 25 febbraio 2013, n. 5; T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Bolzano, 5 dicembre 2014, n. 278) si è pronunciata sulla scelta di mettere a gara gli spazi pubblici per la collocazione degli impianti pubblicitari commerciali. In particolare l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato quanto segue: «Alla definizione della disciplina della collocazione degli impianti pubblicitari concorrono la normativa sulla viabilità, che sottopone gli impianti, per la sicurezza del traffico veicolare, ad autorizzazione comunale se collocati nei centri abitati (art. 23, comma 4, del codice della strada (d.lgs. n. 285 del 1992), quella sulla tutela dei beni culturali e paesaggistici (articoli 49 e 153 del codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42 del 2004), se gli impianti incidano su tali profili, e la normativa tributaria, posta in particolare dal d.lgs. n. 507 del 1993 (e poi dal d.lgs. n. 446 del 1997). In fatto la collocazione degli impianti pubblicitari commerciali su aree pubbliche urbane, che qui interessa, è vincolata dalla naturale limitatezza degli spazi disponibili all’interno del territorio comunale, ulteriormente ristretta per effetto dei vincoli sia di viabilità sia di tutela dei beni culturali gravanti sul territorio. Ciò motiva la statuizione di cui all’art. 3, comma 3, del citato d.lgs. n. 507 del 1993, per cui ciascun Comune “deve” determinare, oltre la tipologia, anche “la quantità” degli impianti pubblicitari e approvare un “piano generale degli impianti”, con la delimitazione della superficie espositiva massima dei diversi tipi di impianti (nella prassi ripartita tra le zone del territorio urbano), definendosi con ciò un mercato contingentato. La normativa sulla installazione degli impianti a tutela della sicurezza stradale, e dei valori culturali, si raccorda così a quella ulteriore basata sul presupposto, necessitato e condizionante, del contingentamento dell’attività in questione poiché comportante l’uso di una risorsa pubblica scarsa qual è il suolo pubblico. Si configura con ciò un rapporto tra l’ente locale e il privato il cui modello di riferimento, alla luce della sua qualificazione sostanziale, è quello concessorio “atteso che è giustappunto una concessione di area pubblica il provvedimento iniziale che conforma il rapporto” (Cons. Stato, n. 529 del 2009 citata), potendo disciplinare il regolamento comunale anche “le modalità per ottenere il provvedimento per l’installazione” (art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 507 del 1993), confluendo nel quadro di tale rapporto, di conseguenza, la regolazione unitaria dei profili di tutela della sicurezza stradale e dei valori culturali. Ciò rilevato ritiene l’adunanza plenaria che sia corretto allocare l’uso degli spazi pubblici contingentati con gara, dovendosi altrimenti ricorrere all’unico criterio alternativo dell’ordine cronologico di presentazione delle domande accoglibili, che è di certo meno idoneo ad assicurare l’interesse pubblico all’uso più efficiente del suolo pubblico e quello dei privati al confronto concorrenziale. Il procedimento di gara non contrasta infatti con la libera espressione dell’attività imprenditoriale di cui si tratta, considerato, in linea generale, che la procedura ad evidenza pubblica è istituto tipico di garanzia della concorrenza nell’esercizio dell’attività economica privata incidente sull’uso di risorse pubbliche e che, in particolare, la concessione tramite gara dell’uso di beni pubblici per l’esercizio di attività economiche private è istituto previsto nell’ordinamento, essendo perciò fondata la qualificazione della gara come strumento per assicurare il principio costituzionale della libera iniziativa economica anche nell’accesso al mercato degli spazi per la pubblicità (Cons. Stato, V, n. 529 del 2009, cit; cfr. anche VI, 9 febbraio 2011, n. 894). Quanto sopra è peraltro coerente con i principi comunitari, in particolare di non discriminazione, di parità di trattamento e di trasparenza; questo Consiglio ha infatti chiarito da tempo che, sul presupposto per cui con la concessione di un’area pubblica si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l’osservanza dei ricordati principi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza (Sez. VI, 25 gennaio 2005, n. 168) ». Inoltre si deve porre in rilievo che la regola generale sancita dall’art. 2 della legge n. 241/1990, in base alla quale l’amministrazione deve concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso, deve essere comunque contemperata con i criteri di economicità e di efficacia richiamati dall’art. 1, comma 1, della medesima legge, ai quali si ispira il successivo comma 2, secondo il quale l’Amministrazione “non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria”.

9.3. Poste tali premesse generali - e considerato l’elevatissimo numero di impianti inseriti nella NBD - il Collegio ritiene senz’altro condivisibile la tesi sostenuta da Roma Capitale nelle sue difese, secondo la quale - avendo l’Assemblea capitolina sancito il definitivo passaggio, a decorrere dal 1° gennaio 2015, al diverso regime nel quale gli spazi pubblici per la collocazione degli impianti pubblicitari sono assegnati solo all’esito di apposite procedure selettive - il rilascio di titoli destinati comunque a cessare i propri effetti alla data del 31 dicembre 2014 si sarebbe tradotto in un inutile aggravio del procedimento. Del resto sin dalle premesse alla deliberazione n. 50/2014 è stato chiarito che, nelle more della conclusione delle procedure di gara finalizzate all’assegnazione dei nuovi titoli, gli operatori del settore sarebbero stati comunque garantiti dall’inserimento dei propri impianti nella NBD. Coglie, quindi, nel segno Roma Capitale quando conclusivamente afferma che l’Assemblea Capitolina ha ritenuto di confermare la chiusura della procedura di riordino per tutti gli impianti inseriti nella NBD e di vietare la possibilità di rinnovo o rilascio di nuove autorizzazioni, ritenendo «superata l’esigenza di esaminare tutte le ulteriori istanze presentate all’interno del procedimento di riordino e non confluite nella predetta Nuova Banca Dati, trattandosi di richieste di posizioni non solo confliggenti con il modello legislativo di pianificazione territoriale da attuarsi con procedure ad evidenza pubblica, ma ormai tanto risalenti nel tempo da essere non più riconducibili all’attuale assetto del territorio».

9.4. A ciò si deve aggiungere che la tesi secondo la quale l’inserimento nella NBD era finalizzato a censire gli impianti pubblicitari soltanto per esigenze di natura contabile e tributaria è palesemente smentita dalle premesse alla deliberazione di Giunta n. 116/2013, nelle quali viene posto in rilievo che: A) “è stato avviato un censimento straordinario di tutta l’impiantistica pubblicitaria esistente sul territorio comunale allo scopo di aggiornare archivi ormai datati, di rafforzare il recupero dell’evasione tributaria per mancato pagamento del canone di pubblicità, di contrastare in modo più efficace l’abusivismo e definire in modo agevolato il contenzioso pendente in funzione deflattiva della gran mole di procedimenti giurisdizionali pendenti”; B) “al raggiungimento di tutti i risultati predetti si è intervenuti con la creazione di una Nuova Banca Dati di tutta l’impiantistica pubblicitaria presente sul territorio capitolino alla data del 31 dicembre 2009, che costituisce una dotazione informatica strutturale di tutto il settore, sia sotto il profilo contabile che amministrativo”. Inoltre la definitiva conferma degli effetti non meramente contabili dell’attività svolta dall’Amministrazione attraverso l’inserimento degli impianti nella NBD si desume dalle decisioni assunte dal Consiglio di Stato in sede cautelare (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, ordinanza n. 2241 del 28 maggio 2014), con le quali la consultazione della NBD è stata ritenuta «atto istruttorio sufficientemente approfondito» per identificare gli impianti abusivi e, quindi, per giustificare l’adozione degli ordini di rimozione degli impianti non censiti.

10. Passando all’esame delle molteplici censure incentrate sulla lesione del principio del legittimo affidamento, il Collegio preliminarmente osserva che le stesse mirano a dimostrare che la disciplina introdotta nell’art. 34 del Regolamento non tiene conto dei precedenti atti e comportamenti con i quali l’Amministrazione avrebbero ingenerato negli operatori del settore che hanno preso parte alla procedura di riordino un legittimo affidamento ad ottenere: A) la definizione dei procedimenti avviati con le istanze presentate nell’ambito di tale procedura mediante il rilascio di provvedimenti espressi, concessori o autorizzatori, aventi efficacia quinquennale o triennale; B) un ulteriore rinnovo, di durata quinquennale o triennale, dei titoli rilasciati con tali provvedimenti; C) l’inserimento degli impianti autorizzati nella futura pianificazione territoriale (ossia nei piani di localizzazione). In particolare le ricorrenti lamentano che Roma Capitale avrebbe deciso: A) di non concludere i procedimenti relativi alla procedura riordino, ma senza tener conto delle proprie precedenti determinazioni (cfr. le deliberazioni n. 254/1995, n. 1689/1997 e n. 100/2006) dalle quali emergeva l’esigenza di definire tali procedimenti con provvedimenti espressi; B) di limitare l’efficacia dei “titoli” formatisi per effetto della fittizia conclusione della procedura di riordino a soli cinque mesi (mediante la previsione relativa alla scadenza degli stessi al 31 dicembre 2014), ma senza tener conto delle proprie precedenti determinazioni (cfr. l’art. 34, comma 9, del Regolamento adottato con la deliberazione n. 100/2006) in forza delle quali le concessioni e le autorizzazioni venivano rinnovate rispettivamente per cinque e per tre anni dal momento del rilascio del titolo, con possibilità di ulteriore rinnovo, e senza considerare che tale affidamento non era venuto meno per effetto delle previsioni contenute nella deliberazione di Giunta n. 426/2004 e nelle deliberazioni commissariali n. 6/2008 e 38/2008, perché tali provvedimenti erano diretti a fissare un termine meramente acceleratorio per la conclusione della procedura di riordino (31 dicembre 2009); C) di non riprodurre nella nuova disciplina transitoria introdotta nell’art. 34 le previsioni contenute nelle deliberazioni n. 116/2013 e 425/2013 in base alle quali la procedura di riordino era propedeutica alla futura pianificazione (e, quindi, a conclusione di tale procedura le risultanze del riordino sarebbero state recepite nei piani di localizzazione), ma senza tener conto dell’interesse delle imprese che hanno partecipato alla procedura riordino a veder inseriti gli impianti che rispettano determinate condizioni (conformità al codice della strada e regolarità contabile) nella pianificazione futura e senza considerare i cospicui investimenti effettuati dalle imprese nell’ottica di poter inserire i propri impianti nella pianificazione futura.

10.1. Ciò premesso giova innanzi tutto rammentare che i principi di correttezza e buona fede hanno da tempo assunto valore di paradigma cui devono conformarsi non solo i rapporti tra privati, ma anche quelli tra amministrazione e amministrati. Al riguardo la giurisprudenza (ex multis, T.A.R. Friuli-Venezia Giulia Trieste, Sez. I, 13 agosto 2015, n. 387; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 16 gennaio 2013, n. 291) ha già avuto modo di chiarire che «il dovere della p.a. di operare in modo chiaro e lineare e di rispettare le situazione consolidate di legittimo affidamento costituisce principio dell’azione amministrativa le cui radici si fanno sempre più robuste. Nel diritto pubblico, la teorizzazione dei limiti del potere amministrativo in funzione protettiva dell’affidamento del cittadino è storicamente comparso quale fattore di bilanciamento tra l’intensità dell’interesse pubblico e quello dell’interesse privato meritevole di considerazione per il fatto di trarre scaturigine da un precedente atto dell’amministrazione. Se, in principio, la rilevanza attribuita all’interesse del destinatario del provvedimento favorevole è inizialmente discesa dalla configurazione del potere di autotutela come potere di amministrazione attiva in cui l’interesse del cittadino riceve una tutela “oggettiva” risultante dal corretto uso del potere discrezionale, i più recenti approdi dimostrano come la tutela pubblicistica dell’affidamento ben possa realizzarsi quale posizione soggettiva autonoma dotata di diretta protezione da parte dell’ordinamento (e, dunque, anche al di fuori della valutazione che si compie in ordine agli atti di ritiro). L’affidamento suscettibile di applicazione anche nel diritto pubblico, a questa stregua, si collega direttamente all’obbligo di buona fede oggettiva quale regola di condotta che (per quanto riconosciuta espressamente nelle sole disposizioni del codice civile) conforma l’assiologia dell’ordinamento generale, venendo così a coincidere con l’aspettativa di coerenza dell’amministrazione con il proprio precedente comportamento, la quale diviene fonte di un vero e proprio obbligo, per quest’ultima, di tenere in adeguata considerazione l’interesse dell’amministrato, la cui protezione non si presenta più come il prodotto, accessorio, della cura dell’interesse pubblico, ma come l’oggetto di un’autonoma pretesa, contrapposta all’interesse dell’amministrazione. Il risultato è che la verifica giurisdizionale dell’osservanza del principio di buona fede non coincide con quella svolta in termini di eccesso di potere (ovvero secondo il paradigma della logicità e ragionevolezza) bensì attiene all’osservanza di una norma (quella di buona fede e correttezza) che si rivolge all’amministrazione nella relazione con il cittadino. L’impostazione di ricondurre la buona fede tra gli obblighi di comportamento dell’amministrazione esigibili dal privato, del resto, ben si raccorda con le istituzioni giuridiche dell’ordinamento sovranazionale in cui risulta oramai costituzionalizzato il “diritto alla buona amministrazione” tra i diritti connessi alla posizione fondamentale di cittadinanza (art. 41 della Carta europea dei diritti; art. II-101 del Trattato per la Costituzione europea), il cui pregnante contenuto valoriale riveste una indubbia funzione di integrazione e interpretazione delle norme vigenti, imponendo di prendere in rinnovata considerazione la formulazione delle regole che presiedono all’esercizio del potere».

10.2. Inoltre - posto che le ricorrenti fanno espresso riferimento al legittimo affidamento ingenerato da atti e comportamenti dell’Amministrazione - giova illustrare ancora più in dettaglio l’evoluzione normativa del settore. Innanzi tutto che l’Assemblea capitolina: A) in attuazione del decreto legislativo n. 507/1993, che ha demandato ai Comuni il compito di disciplinare le modalità di rilascio dei titoli per l’installazione degli impianti pubblicitari, con la deliberazione n. 289/1994 ha adottato l’apposito Regolamento con il quale, da un lato, ha previsto che l’assegnazione dei titoli sarebbe stata effettuata a mezzo di gara pubblica e, dall’altro, ha introdotto una disciplina transitoria in base alla quale le concessioni e le autorizzazioni rilasciate entro il 31 dicembre 1993 erano confermate per un periodo, rispettivamente, di cinque o tre anni ed erano rinnovabili per un ulteriore periodo di pari durata (cfr. l’art. 30, comma 3, del Regolamento); B) con la successiva deliberazione n. 254/1995 ha approvato il primo piano dell’impiantistica pubblicitaria (cfr. il punto 1), ma ha previsto un nuovo periodo transitorio caratterizzato da una procedura riordino, nell’ambito della quale ogni impresa avrebbe dovuto presentare, entro 90 giorni dalla pubblicazione della predetta deliberazione, un’apposita domanda di partecipazione alla procedura, mentre i competenti uffici comunali avrebbero dovuto esaminare le domande nel termine di 90 giorni dalla presentazione delle stesse (cfr. i punti 7 e 9). Tuttavia in tale decennio (1995-2005) l’Amministrazione capitolina non è riuscita a dare attuazione al disegno che ha ispirato il Regolamento e, quindi, nelle more della conclusione della procedura di riordino, è stato dapprima approvato (con la deliberazione n. 100/2006) e poi modificato (con deliberazione n. 37/2009) il nuovo Regolamento. Tale provvedimento: A) da un lato, ha ribadito la regola in base alla quale l’assegnazione dei titoli sarebbe stata effettuata a mezzo di gara pubblica (cfr. gli articoli 7 e 10); B) dall’altro, ha introdotto una nuova disciplina transitoria per gli impianti inseriti nella procedura di riordino, prevedendo al comma 5-bis dell’art. 34, che “l’esame delle domande di riordino ancora nella fase istruttoria è sospeso e sarà effettuato sulla base dei criteri introdotti dai piani previsti dall’art. 19 del Regolamento” (ossia dal piano regolatore e dai piani di localizzazione degli impianti pubblicitari) e, al comma 9 dell’art. 34, che “le concessioni e le autorizzazioni rinnovate, rispettivamente per cinque o tre anni, all’esito del procedimento di riordino ... possono essere rinnovate per ulteriori periodi ciascuno non superiore, rispettivamente, a cinque e tre anni”. Quanto alla decorrenza concessioni e delle autorizzazioni rinnovate, dapprima la Giunta con la deliberazione n. 426/2004 ha modificato l’art. 14 della precedente deliberazione n. 1689/1997 (relativa alla procedura di riordino), prevedendo che “per tutte le concessioni il primo quinquennio, rinnovabile, avrà termine il 31 dicembre 2009, mentre per le autorizzazioni il primo triennio, rinnovabile, avrà termine il 31 dicembre 2007”; quindi la successiva deliberazione commissariale n. 38/2008 è nuovamente intervenuta sulla materia prevedendo che “la durata delle autorizzazioni e delle concessioni già rilasciate o da rilasciare attinenti alla procedura del riordino è unificata e la scadenza del primo quinquennio è fissata al 31.12.2009”. In ragione di quanto previsto nella deliberazione commissariale n. 38/2008 in merito alla “scadenza del primo quinquennio”, la Giunta capitolina nel 2013 (ossia dopo ben otto anni dall’inizio del secondo periodo transitorio) è nuovamente intervenuta con le già ricordate delibere n. 116 e n. 425. In particolare con la deliberazione n. 116/2013 la Giunta ha disposto di: A) “proseguire nell’implementazione della Nuova Banca Dati” (primo cpv.); B) “assicurare la permanenza sul territorio di tutti gli impianti pubblicitari in essa contenuti a titolo temporaneo nelle more dell’adozione del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari e dei suoi relativi Piani di localizzazione …” (secondo cpv.); C) “stabilire che l’inserimento nella Nuova Banca Dati degli impianti … determina la chiusura del provvedimento di riordino ad essi relativo …” (quarto cpv.); D) “confermare che l’efficacia nel tempo della posizione amministrativa degli impianti di cui al precedente capoverso è regolata dal combinato disposto dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità, come modificato dalla deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri della Giunta Comunale n. 38/2008, e dell’art. 64 del D. Lgs. n. 446/1997 …” (quinto cpv.); E) “stabilire, sempre ai fini della chiusura del procedimento di riordino, che gli impianti di cui ai predetti due ultimi capoversi, se rispettano le condizioni ivi stabilite, costituiscono parte integrante dei Piani di Localizzazione adottati in conseguenza del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari, e ove in contrasto con le prescrizioni stabilite da quest’ultimo, sono ammessi prioritariamente alla trasformazione in componenti e complementi di arredo urbano di cui all’art. 4 comma 1 lett. I del Regolamento di Pubblicità, anche nell’ambito dei progetti di cui all’art 6 commi I bis e 5 del predetto Regolamento” (sesto cpv.). Tale disciplina è stata sostanzialmente confermata dalla successiva deliberazione n. 425/2013, con la quale è stato disposto di: A) “assicurare la permanenza sul territorio di tutti gli impianti pubblicitari contenuti nella Nuova Banca Dati, … a titolo temporaneo nelle more dell’adozione del Piano Regolatore degli impianti pubblicitari e dei suoi relativi Piani di localizzazione, … confermando che l’inserimento nella Nuova Banca Dati determina la chiusura del procedimento di riordino ad essi relativo …” (primo cpv.); B) sostituire il quinto capoverso della deliberazione n. 116/2013 con il seguente: “confermare che l’efficacia nel tempo della posizione amministrativa degli impianti di cui al precedente capoverso è regolata dal disposto dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità, come modificato dalla deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri della Giunta Comunale n. 38/2008 …” (terzo cpv.); C) precisare, con riferimento al sesto capoverso della deliberazione n. 116/2013, che “il recepimento automatico delle risultanze del procedimento di riordino all’interno del Piano Regolatore e nei conseguenti Piani di localizzazione non altera, tuttavia, la scadenza naturale dei titoli degli impianti di cui alla medesima procedura di riordino” (quarto cpv.). Da ultimo è intervenuta la deliberazione n. 50/2014, con la quale - a distanza di ben vent’anni dall’adozione della deliberazione n. 289/1994 - l’Assemblea capitolina ha disposto: A) di limitare la permanenza sul territorio degli impianti inseriti nella NBD “fino al 31.12.2014 senza possibilità di rinnovo o rilascio di nuove autorizzazioni, e comunque non oltre l’esito delle procedure di gara conseguenti alla redazione dei piani di localizzazione” (art. 34, comma 9, primo periodo, del Regolamento); B) che “non si procede al rilascio dei singoli atti autorizzatori relativamente agli impianti predetti” (art. 34, comma 9, secondo periodo, del Regolamento); C) che l’inserimento degli impianti nella NBD “ha determinato la chiusura della procedura di riordino ad essi relativo …” (art. 34, comma 14, del Regolamento).

10.3. Tenuto conto di quanto precede, il Collegio ritiene che non sussista la denunciata lesione del principio del legittimo affidamento, alla luce delle seguenti considerazioni. Innanzi tutto si deve ribadire che la deliberazione n. 50/2014 è frutto del condivisibile intento di: A) dare finalmente attuazione alla regola - sancita sin dalla deliberazione n. 289/1994 e mai posta in discussione - in base alla quale l’assegnazione dei titoli per l’installazione degli impianti pubblicitari nel territorio di Roma Capitale sarebbe stata effettuata a mezzo di una gara pubblica, evidentemente finalizzata a garantire la concorrenza nel settore delle affissioni; B) porre termine ad un regime transitorio - durato quasi vent’anni - in base al quale è stato garantito il diritto di insistenza dei soggetti già operanti nel settore, a danno dei soggetti interessati ad entrare nel settore stesso. Pertanto - come correttamente evidenziato da Roma Capitale nelle sue difese - nel caso in esame osta radicalmente alla possibilità di configurare un affidamento meritevole di tutela proprio il fatto la chiusura della c.d. procedura di riordino si sia protratta ben oltre i due lustri (1995-2005) prevedibili in base alla disciplina regolamentare posta dalla deliberazione n. 254/1995, coprendo un arco temporale di quasi venti anni (1995-2014).

10.4. In aggiunta a quanto precede, con riferimento all’affidamento riposto nella definizione dei procedimenti relativi procedura di riordino mediante il rilascio di provvedimenti espressi, è sufficiente evidenziare che tale affidamento in realtà era già venuto meno per effetto della previsione contenuta nel quarto capoverso della deliberazione n. 116/2013, con la quale è stato deciso che l’inserimento nella NBD determinava la chiusura del procedimento di riordino.

10.5. Quanto poi all’affidamento riposto nella possibilità di un ulteriore rinnovo (a decorrere dal 31 dicembre 2014, data di “scadenza del primo quinquennio”) dei titoli derivanti dall’inserimento nella NBD, è ben vero che la deliberazione n. 425/2013 (nel sostituire il quinto capoverso della deliberazione n. 116/2013) ha confermato che “l’efficacia nel tempo della posizione amministrativa degli impianti … è regolata dal disposto dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità”; tuttavia la previgente disposizione dell’art. 34, comma 9, del Regolamento (secondo la quale “le concessioni e le autorizzazioni rinnovate, rispettivamente per cinque o tre anni, all’esito del procedimento di riordino ... possono essere rinnovate per ulteriori periodi ciascuno non superiore, rispettivamente, a cinque e tre anni”) non poteva certo essere interpretata nel senso che il rinnovo costituisse un vero e proprio diritto, perché dal tenore letterale della stessa si desume chiaramente che il rinnovo era sottoposto ad una valutazione di natura discrezionale. Pertanto, come correttamente evidenziato da Roma Capitale nelle sue difese, l’Assemblea capitolina - nel prevedere la data del 31 dicembre 2014 come termine ultimo per l’insistenza degli impianti sul territorio comunale - si è avvalsa della facoltà, prevista dalla normativa regolamentare, di non concedere alcun ulteriore rinnovo.

10.6. Infine, quanto al mancato inserimento degli impianti oggetto della procedura di riordino nella futura pianificazione territoriale (ossia nei piani di localizzazione), il Collegio osserva che le disposizioni contenute nel sesto capoverso della deliberazione n. 116/2013 e nel quarto capoverso della deliberazione n. 425/2013 sono state tenute nella dovuta considerazione in sede di adozione della deliberazione n. 50/2014. Infatti l’art. 7, comma 5-bis, del Regolamento (inserito dalla deliberazione n. 50/2014) dispone che “in sede di prima applicazione dei Piani di localizzazione di cui all’art. 19, gli impianti pubblicitari di proprietà di Roma Capitale sono oggetto di concessione, nel rispetto dei principi di evidenza pubblica, prioritariamente alle imprese che hanno partecipato alla procedura di cui alle deliberazioni di Consiglio Comunale n. 254/1994 e di Giunta Comunale n. 1689/1997 con i criteri che saranno successivamente definiti dalla Giunta capitolina. ...”. Ciò posto, risulta evidente che non è configurabile la dedotta lesione del legittimo affidamento (specie se intesa nel senso che in sede di prima applicazione dei piani di localizzazione avrebbero dovuto essere previste vere e proprie deroghe ai principi dell’evidenza pubblica), perché si deve considerare che: A) la portata della previsione contenuta nel sesto capoverso della deliberazione n. 116/2013, secondo la quale gli impianti oggetto del procedimento di riordino sarebbero stati “parte integrante” dei piani di localizzazione, era stata ridimensionata dal quarto capoverso della deliberazione n. 425/2013 precisando che “il recepimento automatico” delle risultanze dei piani di localizzazione “non altera, tuttavia, la scadenza naturale dei titoli degli impianti di cui alla medesima procedura di riordino”; B) le previsioni contenute nel sesto capoverso della deliberazione n. 116/2013 e nel quarto capoverso della deliberazione n. 425/2013, essendo contenute in atti della Giunta capitolina, comunque non potevano assumere carattere vincolante per l’Assemblea capitolina, alla quale soltanto spetta l’esercizio della potestà regolamentare di cui all’art. 52 del decreto legislativo n. 446/1997.

11. Le considerazioni sin qui svolte dimostrano altresì l’infondatezza del quarto motivo del ricorso n. 15829/2014, con il quale la società Sipea Srl si duole del fatto che la disciplina introdotta con l’art. 34, comma 9, del Regolamento abbia determinato - in assenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela previsti dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 - la revoca generalizzata di tutte le autorizzazioni relative ad impianti ubicati sul suolo privato, per i quali il rinnovo in atto verrebbe a scadenza il 31 dicembre 2016. Difatti è sufficiente ribadire che la previgente disposizione dell’art. 34, comma 9, del Regolamento non poteva essere interpretata nel senso che il rinnovo delle autorizzazioni relative agli impianti privati costituiva un vero e proprio diritto; pertanto l’Assemblea capitolina - nel prevedere la data del 31 dicembre 2014 come termine ultimo per l’insistenza di tutti gli impianti sul territorio comunale - si è avvalsa della facoltà, prevista dalla normativa regolamentare, di non concedere alcun ulteriore rinnovo di titoli rilasciati senza il preventivo svolgimento di procedure di gara.

12. Parimenti infondata risulta la censura incentrata sul fatto che la disciplina inserita dalla deliberazione n. 50/2014 nei commi 9 e 14 dell’art. 34 del Regolamento abbia azzerato il regime transitorio relativo al passaggio dal regime di rilascio dei titoli su domanda individuale al diverso regime fondato sulla gara pubblica. In particolare le ricorrenti sostengono che la previsione di un termine incongruo per l’efficacia di titoli mai rilasciati (31 dicembre 2014) e di un incerto termine di tolleranza della permanenza degli impianti già presenti sul territorio comunale (fino all’espletamento delle gare) si porrebbe in contrasto con i principi di certezza del diritto, di ragionevolezza e di proporzionalità, ai quali ogni disciplina transitoria deve uni formarsi; difatti: A) il termine del 31 dicembre 2014 non avrebbe garantito un periodo transitorio sufficientemente ampio, perché la permanenza degli impianti sul territorio comunale è prevista per un periodo di soli cinque mesi dalla data di adozione delle modifiche regolamentari; B) il secondo termine, essendo riferito alla futura conclusione delle procedure di gara conseguenti alla redazione dei piani di localizzazione, per la sua assoluta indeterminatezza contrasterebbe con la finalità stessa della disciplina transitoria. In proposito il Collegio osserva che non è contestabile la premessa su cui si fonda la censura in esame, costituita dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex multis, sentenza 17 novembre 2010, n. 325) secondo la quale il legislatore nel dettare una disciplina transitoria, pur godendo di un’ampia discrezionalità, deve prevedere termini di durata della disciplina stessa “congrui” e “ragionevoli”, ossia “sufficientemente ampi”, in modo da consentire il graduale passaggio dalla vecchia alla nuova disciplina e attenuare le conseguenze negative dell’eventuale passaggio da un regime più favorevole ad uno meno favorevole. Di converso non si può convenire sull’applicabilità di tale giurisprudenza alla fattispecie in esame, perché nell’esaminare le censure incentrate sulla lesione del legittimo affidamento si è già posto in rilievo che le imprese del settore, nel passaggio al regime nel quale gli spazi pubblici per la collocazione degli impianti pubblicitari sono assegnati solo all’esito di apposite procedure selettive, hanno già beneficiato di un regime transitorio che si è protratto per quasi vent’anni. Inoltre si deve considerare che la conclusione del regime transitorio non è stata rigidamente ancorata al termine del 31 dicembre 2014 perché, come già evidenziato, l’art. 34, comma 9, del Regolamento consente la permanenza sul territorio degli impianti inseriti nella NBD fino alla conclusione delle procedure di gara e alla data della pubblica udienza (26 gennaio 2016) tali procedure non erano state neppure avviate, sicché il regime transitorio dell’art. 34 si è già protratto ben oltre il termine del 31 dicembre 2014.

13. Palesemente infondata risulta la censura incentrata sul fatto che non siano state evidenziate dall’Assemblea capitolina le ragioni in base alle quali sono stati modificati i formati precedentemente ammessi, escludendo il formato 4x3. In proposito si deve innanzi tutto rammentare che, secondo l’art. 3, comma 2, della legge n. 241/1990, la motivazione non è richiesta per gli atti normativi, come l’impugnata deliberazione n. 50/2014. Inoltre questa Sezione in un recente provvedimento cautelare (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, ordinanza 2 aprile 2015, n. 1486), reso in altro giudizio avente ad oggetto la deliberazione n. 380/2014, ha già chiarito che le scelte relative alle caratteristiche degli impianti, in quanto rispondenti ad esigenze di decorso urbano, attengono al merito dell’azione amministrativa e, quindi, sono sindacabili dal Giudice amministrativo solo nei limiti in cui risultino manifestamente illogiche, arbitrarie, o sproporzionate. Ciò posto, il Collegio ritiene che valgono comunque ad escludere la fondatezza della censura in esame le considerazioni svolte da Roma Capitale nelle sue difese, ove è stato posto in rilievo che la scelta relativa al formato 4x3 è frutto della volontà di ridurre l’impatto degli impianti pubblicitari su una città come Roma - notoriamente caratterizzata da un enorme patrimonio culturale, artistico e paesaggistico - attraverso l’adozione, a partire dal 1° febbraio 2015, del meno invasivo formato 3x2, che determina una riduzione della complessiva superficie espositiva da 168.000 mq a 138.000 mq.

14. Considerazioni in parte diverse valgono, invece, per le censure incentrate: A) sull’irragionevolezza del termine del 31 gennaio 2015 assegnato ai gestori di impianti formato 4x3 per adeguarsi alle nuove prescrizioni regolamentari, specie in ragione del gran numero di impianti gestiti da molte delle società ricorrenti; B) sul fatto che tale adempimento, oltre che eccessivamente oneroso, sarebbe anche inutile, in ragione della brevità del regime transitorio di cui l’art. 34, comma 9, del Regolamento, ed irragionevole, perché in caso di mancato adeguamento degli impianti agli operatori del settore è preclusa la partecipazione alle imminenti procedure di gara. Infatti risultano solo in parte condivisibili le considerazioni svolte da Roma Capitale nelle sue difese, ove è stato evidenziato che: A) l’adeguamento ai nuovi formati non è oggetto di un obbligo, ma solo una facoltà riconosciuta alle imprese che intendano continuare ad operare sul territorio comunale nel periodo transitorio; B) molti operatori del settore hanno già provveduto spontaneamente ad adeguarsi ai nuovi formati; C) la gestione degli impianti durante il periodo transitorio consentirà alle imprese interessate di ammortizzare i costi connessi all’adeguamento di tali impianti. 14.1. In particolare - premesso che dalla disposizione dell’art. 34, comma 1, del Regolamento si desume con certezza che dal 1° gennaio 2015 il formato 4x3 non è più ammesso - il Collegio osserva che anche questa Sezione ha recentemente posto in rilievo (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, ordinanza n. 1486/2015 cit.) come il mantenimento degli impianti sul territorio comunale, nelle more della conclusione delle procedure di gara, costituisca una mera facoltà e non un obbligo per gli imprenditori interessati. Pertanto costoro non hanno motivo di dolersi né dei costi connessi all’adeguamento degli impianti formato 4x3, né della brevità del regime transitorio, né della mancata adozione, da parte della Giunta, delle norme tecniche recanti le caratteristiche estetiche e costruttive degli impianti.

14.2. Invece, proprio in considerazione del gran numero di impianti gestiti da molte delle società ricorrenti e delle gravi conseguenze (cfr. gli articoli 3 e 7, comma 2-bis, del Regolamento, espressamente richiamati nell’impugnata nota del 23 settembre 2014) connesse al mancato adeguamento degli impianti entro il termine ultimo del 31 gennaio 2015, questa Sezione con le ordinanze cautelari n. 6508, n. 6522, n. 6523 e n. 6524 in data 18 dicembre 2014 ha sospeso l’impugnata nota del 23 settembre 2014 limitatamente al predetto termine del 31 gennaio 2015 ed ha contestualmente disposto una «proroga» del termine stesso fino al 20 maggio 2015 (data della prima udienza pubblica fissata per l’esame di parte dei ricorsi in epigrafe indicati). Per tali ragioni il Collegio ritiene che le censure in esame possano essere accolte nella parte in cui viene dedotta la brevità del termine del 31 gennaio 2015, assegnato con la nota del 23 settembre 2014 per provvedere all’adeguamento degli impianti formato 4x3.

15. Quanto alle censure relative alle disposizioni del Regolamento che conferiscono alla Giunta il potere di derogare ai limiti della superficie massima prevista dalla pianificazione generale (art. 6, comma 1-ter, in materia di “progetti specifici”, art. 6, comma 1-quater in materia di “progetti di impianti relativi a sistemi di comunicazione ed informazione turistico-culturale” e di “progetti di impiantistica pubblicitaria connotati da caratteristiche innovative”, art. 6, comma 5, in materia di “impianti funzionali a progetti di Sicurezza Urbana o di monitoraggio della viabilità”), nonché ai formati ammessi (art. 20, comma 1, lett. F, n. 5, in materia di impianti speciali), il Collegio non ravvisa alcun contrasto con le regole sul riparto di competenze tra gli organi dell’Ente locale previste dagli articoli 42 e 48 del decreto legislativo n. 267/2000. Infatti la competenza generale dell’Assemblea capitolina in materia di adozione dei piani territoriali non è incisa dalle predette deroghe, sia perché il potere di deroga è conferito dalla stessa Assemblea capitolina con le predette disposizioni regolamentari, sia perché non si tratta di un potere generalizzato di deroga (nel qual caso potrebbe effettivamente ritenersi violata la disciplina del riparto di competenze tra gli organi dell’Ente locale), bensì di un potere esercitabile in presenza di fattispecie ben definite dal Regolamento.

16. Parimenti infondate risultano le censure incentrate sul fatto che non sia stata garantita la partecipazione al procedimento finalizzato all’adozione della deliberazione n. 50/2015 alle imprese del settore e, in particolare, a quelle che hanno preso parte alla procedura di riordino. Difatti non giova alle ricorrenti invocare gli articoli 7 e seguenti della legge n. 241/1990 perché l’art. 13 della legge stessa, nel disciplinare l’ambito di applicazione delle disposizioni sulla partecipazione al procedimento amministrativo, prevede che tali disposizioni non trovino applicazione in caso di attività amministrative dirette all’emanazione di atti normativi, tra i quali rientra anche il Regolamento.

17. Quanto poi alla denunciata mancanza dell’AIR, il Collegio preliminarmente rammenta che l’art. 14, comma 1, della legge n. 246/2005 definisce tale istituto come la “valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative”, sicché non v’è dubbio che nel caso in esame una fase di consultazione dei soggetti incisi dalla nuova disciplina del settore avrebbe consentito a Roma Capitale di mettere a fuoco tutti gli effetti della nuova disciplina del settore delle affissioni. Tuttavia la mancanza di tale fase consultazione non può essere addotta quale vizio di legittimità della deliberazione n. 50/2015 in quanto: A) l’art. 14 della legge n. 246/2005 chiarisce, al comma 2, che la disciplina posta dall’articolo stesso riguarda “l’elaborazione degli schemi di atti normativi del Governo”; B) se è vero che Roma Capitale ha introdotto l’AIR nel proprio ordinamento attraverso la deliberazione della Giunta comunale n. 621 del 29 ottobre 2002 (recante il “Regolamento sull’ordinamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Roma e s.m.i.”), è anche vero che l’art. 4 dispone soltanto che “l’Amministrazione, tramite il Dipartimento Politiche per la Semplificazione Amministrativa e della Comunicazione, svolge l’analisi di impatto della regolamentazione per valutare, anche nella fase di proposta, gli effetti sui cittadini, sulle imprese e sulla propria organizzazione, dei propri atti normativi ed amministrativi generali, compresi gli atti di programmazione e pianificazione, con particolare riferimento alla semplificazione amministrativa”, ma non prevede un’istruttoria aperta alla partecipazione dei cittadini e delle imprese.

18. Passando alle ulteriori censure proposte con i ricorsi n. 14401/2014, n. 15804/2014 e n. 15806/2014, il Collegio osserva innanzi tutto che non sussiste la violazione dei principi preposti alla formazione della volontà assembleare dedotta in relazione al fatto che l’Assemblea capitolina abbia anteposto l’adozione del PRIP all’adozione delle modifiche al Regolamento. Infatti - sebbene sia incontestabile la premessa su cui si fonda tale censura, relativa al fatto che il PRIP abbia valore attuativo della disciplina regolamentare - cionondimeno non può farsi a meno di rilevare come dall’esame della prima parte delle deliberazioni n. 49 e n. 50 (ove sono riportati gli estratti del verbale n. 54/2014) si evince che entrambi i provvedimenti collegiali sono stati approvati alle ore 11,05, ossia contestualmente, sicché risulta evidente che la numerazione delle due deliberazioni non sta affatto ad indicare che la volontà dell’organo collegiale si è formata prima sull’adozione del PRIP e poi sull’adozione delle modifiche al Regolamento.

19. Quanto poi alle censure aventi ad oggetto la deliberazione n. 49/2014, si è già evidenziato che non v’è motivo di dubitare della sussistenza dell’interesse a ricorrere avverso tale provvedimento, perché la zonizzazione operata con il PRIP è idonea ad incidere in via immediata e diretta sulla sfera giuridica dei destinatari del piano; tuttavia da ciò discende che, qualora un soggetto si ritenga leso da una scelta operata attraverso la zonizzazione, deve indicare con precisione quale sia l’impianto inciso da tale scelta. Ciò posto, il Collegio osserva che la società Defi Srl (con il ricorso n. 14401/2014), la società Opera Srl (con il ricorso n. 15804/2014) e le società Fallimento A.R.P. Srl e ATC Communications Srl (con il ricorso n. 15806/2014), nel censurare la «totale indeterminatezza» del PRIP, deducono che la zonizzazione non è graficamente intellegibile perché le tavole allegate al piano recano «mappe colorate che non consentono di contestualizzare le singole zone» e, quindi, non consentono di comprendere se un determinato impianto sia conforme o meno alle NTA del PRIP. Tuttavia nessuna delle predette società ha indicato con precisione quali siano gli impianti per i quali la zonizzazione risulta non intellegibile. In particolare la società Defi Srl si è limitata ad affermare soltanto che «vanta cinque posizioni nella città di Roma»; la società Opera Srl, pur avendo riferito che gestisce impianti pubblicitari ubicati sui terrazzi di immobili siti in corso Francia, viale Rossini, viale dell’Alberone e via Gregorio VII, si è poi limitata ad affermare genericamente che i suoi impianti «sono collocati su tetti e terrazzi in zone più o meno limitrofe al centro delimitato dalle mura aureliane» e che «alcuni sono moto vicini all’anello ferroviario», senza specificare quali sarebbero gli impianti per i quali la zonizzazione risulta non intellegibile; le società Fallimento A.R.P. Srl e ATC Communications Srl hanno fatto espresso riferimento soltanto all’insegna luminosa “Martini”, collocata sul lastrico solare del palazzo di via Bissolati n. 20, in relazione alla quale non sussiste alcuna situazione di incertezza in quanto la stessa - per espressa ammissione delle ricorrenti stesse (cfr. il quarto motivo del ricorso n. 15806/2014) - rientra nella sottozona B1 del PRIP. Ne consegue che, non avendo le società ricorrenti indicato con precisione gli impianti per i quali la zonizzazione non sarebbe intellegibile, le censure in esame devono essere dichiarate inammissibili perché generiche.

20. Prive di fondamento risultano poi le ulteriori censure dedotte con i ricorsi n. 15804/2014 e n. 15806/2014, a mezzo delle quale vengono censurate le scelte di fondo operate con la deliberazione n. 49/2014 sotto il profilo della violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e dell’eccesso di potere per irragionevolezza, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. In particolare le ricorrenti deducono che non è dato comprendere per quale motivo: A) sia stata riservata una diversa disciplina alle diverse aree del territorio capitolino, evidenziando che - fatta eccezione per il centro storico, per il quale una distinzione potrebbe risultare comprensibile, anche se non condivisibile - non sono state indicate in motivazione le ragioni per cui alcuni mezzi pubblicitari possano essere utilizzati nella zona B3 e non nella zona B2, specie perché la zona B3 è più periferica, ma certo non può dirsi che la zona B2 (grosso modo coincidente con l’anello ferroviario) sia centralissima; B) siano state operate discriminazioni tra i diversi tipi di impianti, evidenziando che nella zona B2 sono ammessi gli impianti su pareti cieche, ma non gli impianti sui terrazzi. Ebbene, quanto al difetto di motivazione è sufficiente rammentare che l’art. 3, comma 2, della legge n. 241/1990 esclude l’obbligo di motivazione per gli atti a contenuto generale, tra i quali rientra anche l’impugnata deliberazione n. 49/2014. Invece, quante alle ulteriori censure, si deve ribadire che le scelte relative alle caratteristiche degli impianti, essendo rispondenti ad esigenze di decorso urbano, attengono al merito dell’azione amministrativa e, quindi, sono sindacabili dal Giudice amministrativo solo nei limiti in cui risultino manifestamente illogiche, arbitrarie, o sproporzionate. Ciò posto è sufficiente evidenziare che: A) l’art. 13 delle NTA del PRIP include nella zona A “le aree in cui è vietata l’istallazione di impianti pubblicitari e di impianti per pubbliche affissioni” e nella zona B le aree in cui l’istallazione degli impianti è ammessa secondo le modalità disciplinate dalle stesse NTA, suddividendo tale zona nella sottozona B1, che “comprende le aree incluse all’interno del tracciato delle mura aureliane, delle mura gianicolensi e delle mura vaticane”, nella sottozona B2, che “include le aree esterne al tracciato delle mura e incluse all’interno del tracciato dell’anello ferroviario ed il quartiere dell’EUR”, e nella sottozona B3, che “comprende tutte le restanti aree esterne al tracciato dell’anello ferroviario ed al quartiere dell’EUR”; B) la stessa ricorrente ammette che il criterio in base al quale è stata operata la suddivisione della zona B e sono state operate le scelte relative agli impianti ammessi nelle sottozone B1, B2 e B3 attiene alla maggiore o minore centralità delle stesse, e tale criterio non appare manifestamente illogico o arbitrario.

21. Considerazioni analoghe a quelle appena svolte valgono anche per il quarto motivo del ricorso n. 15806/2014, avente ad oggetto la scelta operata attraverso il combinato disposto degli articoli 13 e 15 del PRIP, per effetto dei quali nella sottozona B1 non sono più ammessi gli impianti privati su terrazzi, con conseguente incompatibilità con le norme di piano dell’insegna luminosa “Martini” ubicata sull’edificio di via Leonida Bissolati n. 20. Infatti le società ricorrenti, dopo aver ricordato che tale insegna ha fortemente caratterizzato il tessuto urbano di via Veneto, come dimostrano opere cinematografiche quali la “Dolce vita” di Federico Fellini e “La grande bellezza” di Paolo Sorrentino, recentemente premiato con l’Oscar», affermano che la scelta operata con il PRIP «rischia di togliere l’ultimo e più caratteristico fregio commerciale di via Veneto, a dispetto della tradizione e del radicamento nel tessuto urbano dell’insegna Martini». Ciò posto, risulta evidente che le ricorrenti mirano in realtà a stimolare un sindacato di merito sulle scelte operate dall’Assemblea capitolina, che esula dalle competenze di questo Tribunale.

22. Infine il Collegio ritiene palesemente inammissibili, perché generici, il terzo ed il quarto motivo del ricorso n. 14401/2014.

23. Passando all’esame del ricorso n. 3353/2015 e dei ricorsi per motivi aggiunti aventi ad oggetto la deliberazione della Giunta capitolina n. 380/2014 (con la quale è stato affidato alla società Æqua Roma il compito di redigere i piani di Localizzazione e sono stati forniti indirizzi per la gestione temporanea degli impianti inseriti nella NBD) e la nota in data 27 gennaio 2015 (con la quale è stata comunicata a tutte le società censite nella NBD l’adozione della predetta deliberazione n. 380/2014, con contestuale diffida ad adeguare gli impianti entro il termine del 20 maggio 2015 secondo le ulteriori prescrizioni contenute in tale deliberazione), il Collegio osserva innanzi tutto che la reiezione delle censure dedotte avverso la deliberazione n. 50/2014 - da qualificare come atto presupposto - determina evidentemente la reiezione di tutte le censure incentrate sull’illegittimità derivata della deliberazione n. 380/2014. Analoghe considerazioni valgono per le censure dedotte con il ricorso n. 3353/2014 ed incentrate sulla violazione dell’art. 62, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 446/1997, sulla violazione della regola dell’irretroattività degli atti amministrativi e sulla violazione dei principi di buona fede, correttezza e proporzionalità dell’azione amministrativa.

24. Parimenti da respingere sono le censure incentrate sulla elusione del c.d. “giudicato cautelare”, formatosi sulle ordinanze di questa Sezione n. 6508 e n. 6522 del 2014. Tali censure riguardano innanzi tutto il nuovo termine del 20 maggio 2015 assegnato alle imprese interessate per provvedere non solo all’adeguamento degli impianti 4x3, già imposto dalla deliberazione n. 50/2014, ma anche alle ulteriori attività di adeguamento imposte con la deliberazione n. 380/2014, la quale per l’appunto dispone che entro il predetto termine: A) “tutti gli impianti SPQR, ivi compresi quelli già inseriti nella Nuova Banca Dati, devono essere installati o mantenuti sul territorio solo se presentano le caratteristiche dei progetti tipo di cui alla deliberazione G.C. 25/2010”; B) “tutti gli impianti pubblicitari, sia SPQR che di proprietà privati, già inseriti nella Nuova Banca Dati e mantenuti sul territorio ai sensi dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità devono presentare la caratteristica tecnica del colore grigio antracite RAL 7016 Pantone 3305”. In particolare con i motivi aggiunti proposti nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14435 del 2014 viene dedotto che la deliberazione n. 380/2014 non è conforme a quanto disposto con le predette ordinanze cautelari perché questo Tribunale «ha chiaramente rinviato ogni disposizione in ordine al termine di trasformazione del formato alle decisioni che verranno assunte all’udienza di merito». A tal riguardo il Collegio osserva innanzi tutto che questo Tribunale ha sospeso l’efficacia della previsione relativa al termine finale del 31 gennaio 2015 giudicandolo inadeguato in relazione alla gran mole di interventi richiesti per l’adeguamento di tutti gli impianti formato 4x3, mentre nel concedere la «proroga» del termine al 20 maggio 2015 non ha inteso affatto sostituirsi all’Amministrazione nell’indicare il nuovo termine da assegnare alle imprese per completare l’adeguamento di tali impianti. Infatti la concessione della «proroga» del predetto termine mirava soltanto a precisare che il differimento del termine ultimo per l’adeguamento degli impianti, quantomeno fino alla celebrazione della prima udienza pubblica fissata per la trattazione del merito (nella quale sarebbe stata definitivamente esaminata la censura relativa all’incongruità del termine del 31 gennaio 2015), non faceva certo venir meno l’obbligo di adeguare gli impianti, imposto agli operatori interessati a continuare ad operare sul territorio comunale anche dopo il 31 dicembre 2014. Pertanto, da un lato, questo Tribunale non ha affatto invaso la sfera di potere riservata all’Amministrazione capitolina; dall’altro, non vi è motivo di ritenere che la deliberazione n. 380/2014 sia stata adottata in violazione del giudicato cautelare perché, come ben evidenziato da Roma Capitale nelle sue difese, le suddette ordinanze cautelari non hanno comportato nessuna sospensione dell’obbligo di porre in essere le attività di adeguamento degli impianti formato 4x3. Inoltre palesemente infondata risulta la censura (dedotta con il ricorso n. 3353/2015) incentrata sul fatto che l’Amministrazione abbia deciso di avviare la predisposizione dei piani di localizzazione degli impianti in prossimità dell’udienza pubblica fissata per la decisione sulle impugnazioni proposte avverso le deliberazioni n. 49 e n. 50; difatti le decisioni assunte da questo Tribunale nella sede cautelare non precludevano affatto all’Amministrazione di avviare le attività finalizzate alla predisposizione dei piani di localizzazione.

25. Né miglior sorte merita la censura con la quale viene dedotta l’incompetenza della Giunta a prescrivere che “in applicazione dell’art. 19, comma 2, del Regolamento … tutti gli impianti pubblicitari, sia SPQR che di proprietà privati, già inseriti nella Nuova Banca Dati e mantenuti sul territorio ai sensi dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità devono presentare la caratteristica tecnica del colore grigio antracite RAL 7016 Pantone 3305”. Infatti il Collegio ritiene che: A) la competenza della Giunta a fissare il colore degli impianti sia desumibile dall’art. 19, comma 2, del Regolamento che, per l’appunto, attribuisce alla Giunta la competenza ad adottare norme tecniche per l’installazione degli impianti; B) l’adozione di norme tecniche non postuli necessariamente (come invece affermato da una delle ricorrenti) che la Giunta predisponga un corpus di prescrizioni, coerenti e coordinate, che disciplina tutte le caratteristiche degli impianti; C) non vi sia alcuna ragione per operare la distinzione (proposta da una delle ricorrenti) tra norme tecniche riguardanti gli impianti da installare in forza dei titoli che verranno rilasciati in base al PRIP e all’esito delle procedure di gara (per i quali troverebbe applicazione l’art. 19, comma 2, del Regolamento), e norme tecniche riguardanti gli impianti inseriti nella NBD, il mantenimento dei quali è consentito dalla nuova disciplina regolamentare solo fino alla conclusione delle procedure di gara (per i quali non troverebbe applicazione l’art. 19, comma 2, del Regolamento).

26. Quanto alla censura incentrata sulla inattuabilità della prescrizione secondo la quale “tutti gli impianti pubblicitari, sia SPQR che di proprietà privati, già inseriti nella Nuova Banca Dati e mantenuti sul territorio ai sensi dell’art. 34 comma 9 del Regolamento di Pubblicità devono presentare la caratteristica tecnica del colore grigio antracite RAL 7016 Pantone 3305”, il Collegio osserva che il codice “RAL 7016” corrisponde al colore grigio antracite, mentre il “Pantone 3305” in realtà corrisponde ad un verde bottiglia. Tuttavia ciò non è sufficiente per ritenere che la pitturazione degli impianti fosse concretamente inattuabile, perché dalla suddetta prescrizione comunque si evince la volontà di imporre per tutti gli impianti pubblicitari “la caratteristica tecnica del colore grigio antracite”.

27. Palesemente infondate risultano anche le censure incentrate sulla violazione degli articoli 7 e seguenti della legge n. 241/1990, perché l’art. 13 della legge stessa, nel disciplinare l’ambito di applicazione delle disposizioni sulla partecipazione al procedimento amministrativo, prevede espressamente che tali disposizioni non trovino applicazione in caso di attività amministrative dirette all’emanazione di atti amministrativi generali, tra i quali rientra anche la deliberazione n. 380/2014.

28. Considerazioni in parte diverse valgono per le censure con le quali viene dedotto che: A) il termine del 20 maggio 2015 risulterebbe inadeguato, rispetto alla mole di attività necessarie per l’adeguamento degli impianti imposte dalle deliberazione n. 50/2014 e n. 380/2014, e comunque irragionevole, perché tali deliberazioni non indicano una data certa che consenta alle imprese interessate di sapere fino a quando potranno mantenere gli impianti trasformati; B) con la deliberazione n. 380/2014 sono state imposte nuove ed onerose attività di adeguamento in assenza delle norme tecniche che la Giunta dovrà emanare ai sensi dell’art. 19, comma 2, del Regolamento e in relazione ad impianti che, per effetto della delibera n. 50/2014, versano in una condizione di precarietà, sicché sussiste il rischio di dover sostenere gravosi oneri per adeguare impianti che in futuro potrebbero non essere mantenuti sul territorio comunale o essere oggetto di nuovi interventi per adeguarli alle prescrizioni imposte con le norme tecniche. In particolare risultano solo in parte condivisibili le considerazioni svolte da Roma Capitale nelle sue difese, ove è stato evidenziato che la deliberazione n. 380/2014 completa il processo di adeguamento degli impianti SPQR alle disposizioni già approvate con la deliberazione della Giunta capitolina n. 25/2010, ma vincolanti unicamente per il I municipio. Infatti - fermo restando che, come già evidenziato, il mantenimento degli impianti sul territorio comunale, nelle more della conclusione delle procedure di gara, costituisce una mera facoltà e non un obbligo per le imprese interessate - il Collegio ritiene che, in considerazione del gran numero di impianti gestiti da molte delle società ricorrenti, dei nuovi obblighi di adeguamento imposti con la deliberazione n. 380/2014 (in aggiunta a quelli derivanti dalla deliberazione n. 50/2014), nonché delle gravi conseguenze connesse al mancato adeguamento degli impianti, le censure in esame possano essere accolte nella parte in cui viene dedotta l’inadeguatezza, per eccessiva brevità, del termine del 20 maggio 2015, in quanto imposto con una deliberazione pubblicata in data 22 gennaio 2015, ossia appena quattro mesi prima della scadenza del predetto termine.

29. Parimenti fondate risultano le censure incentrate sull’incompetenza della Giunta a: A) limitare ulteriormente la tipologia dei formati degli impianti SPQR ammessi; B) prevedere, per gli impianti privati che devono essere suddivisi in lotti, la composizione di ciascun lotto. Difatti nel Regolamento sono puntualmente indicati i compiti demandati alla Giunta (si vedano, ad esempio, le disposizioni relative al potere di derogare ai limiti della superficie massima prevista dalla pianificazione generale ed ai formati ammessi o quella relativa al potere di emanare le c.d. norme tecniche). Inoltre, secondo la giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 2013, n. 4192), in relazione alla limitata serie di atti tassativamente individuati dall’art. 42, comma 2, del decreto legislativo n. 267/2000 si configura una competenza esclusiva del Consiglio comunale. Ciò posto, il Collegio ritiene che - a fronte della previsione dell’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento, ove sono dettagliatamente indicati le caratteristiche tipologiche ed i formati ammessi - non spetti alla Giunta limitare la tipologia dei formati degli impianti SPQR ammessi. Analoghe considerazioni valgono per le censure relative alla composizione dei lotti in quanto - a fronte della previsione dell’art. 7, comma 1-bis, del Regolamento, ove è previsto che “il territorio capitolino viene suddiviso al massimo in dieci lotti, che ricomprendono impianti ricadenti proporzionalmente in tutti i municipi, a garanzia di un’omogeneità economica complessiva” - vi è motivo di ritenere che non spetti alla Giunta disciplinare la composizione di ciascun lotto con disposizioni di dettaglio come quelle contenute nella deliberazione n. 380/2014.

30. Per effetto dell’accoglimento delle censure incentrate sull’incompetenza della Giunta, viene meno l’interesse all’esame delle ulteriori censure aventi ad oggetto le suddette disposizioni della deliberazione n. 380/2014.

31. Passando al ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14526 del 2014 - avente ad oggetto la determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015, con la quale sono stati approvati i lavori Conferenza di sevizi convocata, ai sensi dell’art. 32 delle NTA del PRIP, ai fini dell’adozione di piani di localizzazione degli impianti pubblicitari - risulta innanzi tutto infondata la censura incentrata sulla lesione del legittimo affidamento delle imprese del settore nel «recepimento automatico dei propri impianti nei piani di localizzazione». Difatti, come già evidenziato, l’art. 7, comma 5-bis, del Regolamento (inserito dalla deliberazione n. 50/2014) dispone che “in sede di prima applicazione dei Piani di localizzazione di cui all’art. 19, gli impianti pubblicitari di proprietà di Roma Capitale sono oggetto di concessione, nel rispetto dei principi di evidenza pubblica, prioritariamente alle imprese che hanno partecipato alla procedura di cui alle deliberazioni di Consiglio Comunale n. 254/1994 e di Giunta Comunale n. 1689/1997 con i criteri che saranno successivamente definiti dalla Giunta capitolina. ...”. Ciò posto, si deve ribadire che non è configurabile alcuna lesione del legittimo affidamento se i posizionamenti ed i formati degli impianti corrispondono solo in parte con quelli degli impianti di proprietà delle società ricorrenti. Difatti la disposizione dell’art. 7, comma 5-bis, del Regolamento non poteva certo essere intesa nel senso che, in sede di prima applicazione dei piani di localizzazione, avrebbero dovuto essere previste vere e proprie deroghe ai principi dell’evidenza pubblica per consentire alle imprese del settore di mantenere sul territorio capitolino tutti gli impianti inseriti nella NBD. Parimenti infondata risulta, per le ragioni già esposte in occasione dell’esame dei ricorsi proposti avverso la deliberazione n. 50/2014, la censura incentrata sulla violazione dell’art. 62, comma 1, lett. b), del D. Lgs. n. 446/1997.

32. Né miglior sorte meritano le censure incentrate: A) sulla mancata previsione del formato 4x3; B) sull’irragionevolezza delle previsioni che, nelle more della conclusione delle procedure di gara, hanno imposto obblighi di adeguamento anche per gli impianti non contemplati nei piani di localizzazione. Difatti si è già posto in rilievo che: A) non risulta manifestamente arbitraria o sproporzionata la scelta di ridurre l’impatto degli impianti pubblicitari sul territorio capitolino attraverso l’adozione del meno invasivo formato 3x2; B) il temporaneo mantenimento di tali impianti costituisca una mera facoltà e non un obbligo per le imprese interessate.

33. Passando alla censura incentrata sul fatto che con il terzo capoverso del dispositivo della determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015 sia stato dato incarico alla società Æqua Roma di “effettuare sulla proposta dei Piani di Localizzazione ..., di cui alla nota prot. QHH/22759 del 30.3.2015, le materiali modifiche al fine di adeguarla ai pareri ...”, il Collegio ritiene che il riferimento alla nota prot. QHH/22759 del 30.3.2015 costituisca un mero refuso, perché i piani di localizzazione devono evidentemente essere adeguati ai pareri resi dalle competenti Soprintendenze con riferimento alle ultime alle stesse inviate dalla società Æqua Roma.

34. Palesemente infondata risulta la censura incentrata sulla violazione degli articoli 7 e seguenti della legge n. 241/1990, perché l’art. 13 della legge stessa, nel disciplinare l’ambito di applicazione delle disposizioni sulla partecipazione al procedimento amministrativo, prevede che tali disposizioni non trovino applicazione in caso di attività amministrative dirette alla emanazione di atti di pianificazione, tra i quali rientrano anche i piani di localizzazione degli impianti pubblicitari.

35. Diverse considerazioni valgono, invece, per la censura incentrata sulla limitazione dei formati ammessi, rispetto a quelli previsti dall’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento. Difatti le ragioni che hanno determinato l’accoglimento dell’analoga censura rivolta avverso la deliberazione n. 380/2014 valgono evidentemente anche per la censura in esame.

36. Stante quanto precede il Collegio conclusivamente dispone come segue. I ricorsi n. 3006/2014, n. 14401/2014, n. 14526/2014, n. 15194/2014, n. 15195/2014, n. 15804/2014, n. 15806/2014 in parte devono essere dichiarati inammissibili e in parte devono essere respinti perché infondati. I ricorsi n. 14431/2014, n. 14433/2014, n. 14435/2014, n. 14436/2014, n. 15651/2014, e n. 15829/2014 devono essere accolti limitatamente alla domanda di annullamento dell’impugnata nota del 23 settembre 2014, nella parte in cui prevede che l’adeguamento degli impianti inseriti nella NBD alle previsioni dell’art. 20, comma 1, lett. f), del Regolamento debba essere effettuato “entro il termine ultimo del 31.1.2015”. Il ricorso n. 3553/2015 ed i ricorsi per motivi aggiunti proposti nei giudizi introdotti con i ricorsi n. 14435/2014, n. 14436/2014 devono essere accolti, con assorbimento delle restanti censure, limitatamente alla domanda di annullamento dell’impugnata deliberazione n. 380/2014 nella parte in cui prevede: A) che “gli impianti SPQR sono previsti nel formato mt 3x2, mt 1,40x2 e palina mt 1x1”; B) che “gli impianti privati devono essere suddivisi in lotti. Ogni lotto deve ricomprendere circuiti di impianti pubblicitari localizzati in più Municipi” e che “ogni lotto deve ricomprendere circuiti di impianti localizzati in più Municipi. Ogni lotto deve avere impianti con un dimensionamento misto mt. 3x2; mt. 1,40x2 e mt. 1x1. Uno dei lotti deve essere destinato a fornire il servizio di pubblica utilità di Bike Sharing, e dovrà essere dimensionato ed ubicato sul territorio in termini di sostenibilità economica del servizio. Il lotto del Bike Sharing, tenuto conto di quanto previsto dal PGTU, dovrà prevedere una superficie espositiva di minimo 8.000 mq. Un altro lotto, con una superficie espositiva di massimo 5.000 mq., deve essere destinato a finanziare servizi di pubblica utilità, quali ad esempio servizi igienici pubblici, elementi di arredo urbano, il servizio di pubbliche affissioni. È possibile prevedere anche ulteriori lotti destinati a servizi di pubblica utilità. I formati degli impianti per i lotti funzionali ai servizi di pubblica utilità sono esclusivamente mt. 1,20x1,80 e mt. 3,2x1,40. Un altro lotto dovrà essere dedicato al Circuito Cultura e Spettacolo con impianti modello SPQR mt. 2x2 distribuiti su tutti i Municipi”; C) il termine del “20 maggio 2015”, per l’adeguamento di tutti gli impianti SPQR, da installare o mantenere sul territorio, alle caratteristiche dei progetti tipo di cui alla deliberazione della Giunta Capitolina n. 25/2010. Il ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 14526 del 2014 deve essere accolto limitatamente alla domanda di annullamento dell’impugnata determinazione dirigenziale del 27 luglio 2015 nella parte in cui approva piani di localizzazione degli impianti pubblicitari che limitano i formati ammessi ai soli formati previsti dalla deliberazione della Giunta Capitolina n. 380/2014.

37. Tenuto conto della novità e della complessità delle questioni trattate sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti n. 3006/2014, n. 14401/2014, n. 14431/2014, n. 14433/2014, n. 14435/2014, n. 14436/2014, n. 14526/2014, n. 15194/2014, n. 15195/2014, n. 15651/2014, n. 15804/2014, n. 15806/2014, n. 15829/2014 e n. 3553/2015, nonché sui ricorsi per motivi aggiunti in epigrafe indicati, li accoglie in parte e, per l’effetto, annulla la nota del dirigente della Direzione Attività Economiche e Produttive prot. n. LR/BG 61384 del 23 settembre 2014, la deliberazione della Giunta Capitolina n. 380 del 30 dicembre 2014 e la determinazione dirigenziale prot. n. QH/53707 in data 27 luglio 2015 nei limiti indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Carlo Polidori, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)