PROCEDIMENTO & IMMIGRAZIONE: il cittadino extracomunitario che richiede il visto d’ingresso per turismo e l'art. 21 octies della L. n. 241/1990 (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III ter, sentenza 19 dicembre 2013 n. 10971).

PROCEDIMENTO & IMMIGRAZIONE: 

il cittadino extracomunitario 

che richiede il visto d’ingresso per turismo 

e l'art. 21 octies della L. n. 241/1990 

(T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III ter, 

sentenza 19 dicembre 2013 n. 10971).

Massima

1.  È irrilevante l'omissione della comunicazione delle ragioni ostative all'accoglimento dell'istanza di rilascio del visto di ingresso per turismo nel caso in cui sia inidonea a modificare l'esito del procedimento, essendo il provvedimento di diniego finale atto dovuto alla stregua dell'art. 21 octies della L. n. 241 del 1990 come modificata dalla L. n. 15 del 2005.

2.  Deve essere considersi che la disciplina in tema di rilascio dei visti di ingresso di cittadini di Stati terzi entro l'area Schengen complessivamente costituita dal Codice dei visti e dal relativo Manuale deve intendersi di stretta applicazione, stante la responsabilità internazionale che l'Italia si è assunta rispetto agli altri Stati membri aderendo alla relativa Convenzione, con la conseguenza che anche la minima mancanza dei requisiti previsti in capo al richiedente il visto d'ingresso giustifica ex se l'adozione, da parte dell'Autorità competente, del conseguente provvedimento di reiezione della relativa domanda (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, n. 1207/2013 del 19 febbraio 2013).

3.  Da ciò discende che lo straniero che richiede il visto d’ingresso per turismo non deve limitarsi a dimostrare la disponibilità dei mezzi necessari ad assicurarne la sussistenza per la durata del soggiorno ed il ritorno in patria ma, più in generale, deve esibire quegli atti necessari a comprovare "lo scopo e le condizioni del soggiorno" (art. 5 del trattato di Schengen e art. 4 comma 3 d. lgs. n. 286/98) e le finalità dello stesso (art. 5 d.p.r. n. 394/99).

4.  A tal fine, l'interessato deve fornire all'amministrazione la prova delle condizioni che giustificano le finalità del soggiorno e, nella fattispecie, trattandosi di visto d’ingresso per turismo caratterizzato da necessaria temporaneità (confermata dalla durata del soggiorno che non può essere superiore a novanta giorni: artt. 10, 11 e 15 trattato di Schengen), dei presupposti dai quali si possa ragionevolmente ritenere l'interesse dello straniero a fare rientro nel Paese d'origine onde scongiurare il c.d. "rischio migratorio", con l’ulteriore necessaria precisazione che, al fine della dimostrazione dello scopo del soggiorno, la documentazione esibita deve essere, oltre che idonea, anche attendibile, dovendosi astenere la competente autorità, in caso contrario, dal rilascio del visto (cfr. art. 32, lett. b), Codice dei visti, e art. 4, d.m. 11.05.2011).

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5169 del 2013, proposto da: Jameel Fatima, rappresentata e difesa dall'avv. M. Beatrice Zammit, presso il cui studi è domiciliata elettivamente in Roma, via Alessandria, 130;

contro

il Ministero degli Affari Esteri - Ambasciata di Islamabad – in persona del Ministro p. t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per l'annullamento

del provvedimento in data 19.03.2013 recante il rigetto istanza volta ad ottenere il visto di ingresso per motivi di turismo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2013 il Cons. Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

I. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente, cittadina pakistana, impugna il provvedimento emarginato in epigrafe con cui l’intimato Ministero degli affari esteri ha respinto la richiesta di visto d’ingresso per turismo, prodotta al fine di visitare il Paese.

Deduce, al riguardo, la violazione dell’art. 10 bis, legge n. 241/1990 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione (art. 3, legge n. 241/1990), e la violazione dell’art. 4, d.lgs. 286/98 e dell’art. 5, d.P.R. n. 394/99, eccesso di potere per carenza di presupposti.

Posto che il visto d’ingresso non poteva essere negato in presenza di tutti i requisiti di legge e, segnatamente, disponibilità dei mezzi di sussistenza, di un alloggio e idoneo titolo di viaggio, ha dedotto la violazione dell’art. 10 bis, legge n. 241/1990, essendo stata omessa la previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda, ed ancora, l’insufficiente motivazione, attesa la sua genericità.

Deduce, infine, la violazione dell’art. 6, Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, nonché degli artt. 24 e 117 della Costituzione, atteso che l’assenza d motivazione priverebbe la ricorrente di tutela giurisdizionale.

Si è costituita in giudizio l’Avvocatura Generale dello Stato per resistere al ricorso, senza peraltro, depositare documenti o spiegare memorie.

Con ordinanza n.6427/2013 del 28 giugno 2013 sono stati, pertanto, disposti incombenti istruttori a carico del resistente Ministero, che il 2 luglio 2013 ha provveduto a depositare i chiesti chiarimenti.

Alla pubblica udienza del 28 novembre 2013, fissata per la trattazione nel merito con ordinanza n. 3081/2013 del 31 luglio 2013, il Collegio ha trattenuto la causa a sentenza.

II. Il ricorso è infondato.

Occorre premettere una breve ricognizione della evoluzione della disciplina che regola l’ingresso nel territorio nazionale.

A mente dell’art. 5 del trattato di Schengen, ratificato dall'Italia con la legge n. 388/93, poi confermato dall'art. 5, comma 1, lettera c), Reg. CE n. 562/06, per l'ingresso nel territorio dei Paesi contraenti lo straniero deve esibire "i documenti che giustificano lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto e disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti, sia per la durata prevista del soggiorno, sia per il ritorno nel paese di provenienza"; tali formalità debbono, in particolare, essere rispettate per il rilascio del "visto uniforme" avente durata non superiore a tre mesi (artt. 10, 11 e 15 del trattato).

Sul fronte nazionale, l'art. 4, comma 3, d. lgs. n. 286/98, prevede che per conseguire il visto d’ingresso lo straniero deve dimostrare "di essere in possesso di idonea documentazione atta a confermare lo scopo e le condizioni del soggiorno, nonché la disponibilità di mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno e, fatta eccezione per i permessi di soggiorno per motivi di lavoro, anche per il ritorno nel Paese di provenienza"; l'art. 5, comma 6, d.P.R. n. 394/99 stabilisce, in via applicativa, che al momento della domanda, oltre alla documentazione necessaria per il tipo di visto richiesto, lo straniero deve depositare quella concernente "la finalità del viaggio".

Occorre aggiungere che la materia dei visti è stata regolata a livello comunitario dal Codice Comunitario dei visti, istituito con il Reg. CE del 13.07.2009, n. 810/2009, il cui art. 32 indica i casi in cui il visto è rifiutato, e, specificamente, quando il richiedente: i) presenta un documento di viaggio falso, contraffatto o alterato; ii) non fornisce la giustificazione riguardo allo scopo e alle condizioni del soggiorno previsto; iii) non dimostra di disporre di mezzi di sussistenza sufficienti, sia per la durata prevista del soggiorno sia per il ritorno nel paese di origine o di residenza oppure per il transito verso un paese terzo nel quale la sua ammissione è garantita, ovvero non è in grado di ottenere legalmente detti mezzi; iv) abbia già soggiornato per 90 giorni nell'arco del periodo di 180 giorni in corso, sul territorio degli Stati membri in virtù di un visto uniforme o di un visto con validità territoriale limitata; v) è segnalato nel SIS al fine della non ammissione; vi) sia considerato una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica, quale definita all'articolo 2, paragrafo 19, del codice frontiere Schengen, o per le relazioni internazionali di uno degli Stati membri e, in particolare, sia segnalato nelle banche dati nazionali degli Stati membri ai fini della non ammissione per gli stessi motivi; vii) non dimostra di possedere un'adeguata e valida assicurazione sanitaria di viaggio, ove applicabile (lett. a); oppure, qualora vi siano ragionevoli dubbi sull'autenticità dei documenti giustificativi presentati dal richiedente o sulla veridicità del loro contenuto, sull'affidabilità delle dichiarazioni fatte dal richiedente o sulla sua intenzione di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto (lett. b).

In attuazione del Regolamento ora richiamato è stata poi adottata la decisione della Commissione C(2010) 1620 del 19 marzo 2010 che istituisce il "Manuale per il trattamento delle domande di visto e la modifica dei visti già rilasciati", a sua volta modificato con la decisione di esecuzione C(2011) 5501 del 4 agosto 2011 della Commissione medesima; nelle premesse della decisione C(2010) 1620 del 19 marzo 2010 si afferma, per quanto d’interesse, che il Manuale, adottato sulla base di apposita previsione contenuta nell'art. 51 del Codice dei visti, "non stabilisce obblighi giuridicamente vincolanti per gli Stati membri né definisce nuovi diritti e doveri per i soggetti eventualmente interessati, ma mira a garantire un'applicazione armonizzata delle disposizioni giuridiche. Soltanto gli atti giuridici su cui il manuale si basa, o a cui fa riferimento, producono effetti giuridicamente vincolanti e possono essere invocati dinanzi ad un giudice nazionale….”

Il Par. 7.12 della decisione in esame impone, peraltro, alle Autorità consolari dei Paesi membri di valutare, nelle istruttorie da loro svolte ai fini del rilascio dei visti di ingresso nei rispettivi Stati, e dunque implicanti l'ingresso in tutti gli Stati della c.d. "area Schengen", gli elementi che sono di fondamentale importanza per la stessa affidabilità ed efficienza del "sistema" sul quale si regge la politica comune del rilascio dei visti medesimi, ossia: "1) il rischio che il richiedente il visto di ingresso emigri clandestinamente nel territorio degli Stati membri, avvalendosi pertanto della formale dichiarazione del fine turistico, professionale o di visita ai familiari quale pretesto per stabilirsi illegalmente e in modo permanente sul territorio anzidetto; 2) la sussistenza di un'effettiva intenzione del richiedente di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto da lui chiesto; impone, altresì, di effettuare tale valutazione con riguardo, in particolare, alla situazione socioeconomica del richiedente il visto, peraltro con la precisazione che deve essere considerata una serie di fattori, quali " i vincoli familiari o altri legami personali nel paese di residenza; - i vincoli familiari o altri legami personali negli Stati membri; lo stato civile; la situazione lavorativa (livello salariale, se lavoratore dipendente); la regolarità delle entrate (lavoro dipendente, lavoro autonomo, pensione, redditi da investimenti, ecc.) del richiedente o del coniuge, dei figli o delle persone a carico; il livello del reddito; lo status sociale nel paese di residenza (ad esempio eletto a una carica pubblica, rappresentante di una ONG, professione di alto status sociale come avvocato, medico, docente universitario); il possesso di una casa o di un bene immobile".

In coerenza con le disposizioni ora riportate, sovviene il decreto del Ministero degli Affari Esteri del 11/05/2001, recante la definizione delle tipologie dei visti d'ingresso e dei requisiti per il loro ottenimento; rileva, in proposito l’art. 4, del d.m. in esame, che richiama le prescrizioni contenute nel Codice comunitario dei visti, da osservare in occasione dell'esame delle richieste di visto di breve durata e rivolte alle autorità ritenute esclusivamente competenti in siffatta materia, ossia alle rappresentanze diplomatico-consolari, che devono prestare particolare attenzione alla valutazione se il richiedente presenti un rischio di immigrazione illegale ed offra adeguate garanzie sull'uscita dal territorio degli Stati membri alla scadenza del visto richiesto, potendosi avvalere, a tali fini, della richiesta di apposita documentazione, relativa anche allo scopo del viaggio ed alla condizione socio-economica del richiedente, e di un colloquio con il richiedente il visto, con l’avvertenza che “In caso di negativo riscontro sull'autenticità e sull'affidabilità della documentazione presentata, nonché sulla veridicità e sull'attendibilità delle dichiarazioni rese, la rappresentanza diplomatico-consolare si asterrà dal rilascio del visto”.

Con riferimento alla specifica tipologia di provvedimento oggetto di controversia, il punto 19 dell’allegato A del decreto del Ministro degli Affari Esteri del 11/05/2001, dispone che il visto d’ingresso per ragioni di turismo è subordinato al possesso dei seguenti requisiti e condizioni:

a) adeguati mezzi finanziari di sostentamento, non inferiori all'importo stabilito dal Ministero dell'interno con la direttiva di cui all'art. 4, comma 3, del testo unico n. 286/1998 e successive modifiche ed integrazioni;

b) il titolo di viaggio di andata e ritorno (o prenotazione), ovvero la disponibilità di autonomi mezzi di viaggio;

c) la disponibilità di un alloggio: prenotazione alberghiera o dichiarazione di ospitalità, prestata da cittadino italiano o straniero regolarmente residente in Italia. Questa, che dovrà riportare la disponibilità del dichiarante ad offrire un alloggio in territorio nazionale al richiedente il visto, riveste valore esclusivamente ai fini della dimostrazione del possesso del requisito della disponibilità di un alloggio;

d) assicurazione sanitaria, di cui alla Decisione del Consiglio del 22 dicembre 2003.

III. Dal complesso delle disposizioni in esame si evince che alle richieste di ingresso per il soggiorno di breve durata nel territorio nazionale sono connessi obblighi assunti inderogabilmente dallo Stato italiano nei riguardi di tutti gli Stati anche non appartenenti all'Unione Europea ma partecipanti all'area Schengen; onde consentirne il pieno rispetto, alle rappresentanze diplomatiche presenti nei Paesi terzi sono affidati in via esclusiva delicati apprezzamenti discrezionali, circa il c.d. rischio migratorio, in modo che sia scongiurato il pericolo di flussi illegali di cittadini extracomunitari attraverso un uso distorto della normativa regolante i controlli di accesso alla frontiera.

Deve essere, infatti, considerato che la disciplina in tema di rilascio dei visti di ingresso di cittadini di Stati terzi entro l'area Schengen complessivamente costituita dal Codice dei visti e dal relativo Manuale deve intendersi di stretta applicazione, stante la responsabilità internazionale che l'Italia si è assunta rispetto agli altri Stati membri aderendo alla relativa Convenzione, con la conseguenza che anche la minima mancanza dei requisiti previsti in capo al richiedente il visto d'ingresso giustifica ex se l'adozione, da parte dell'Autorità competente, del conseguente provvedimento di reiezione della relativa domanda (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, n. 1207/2013 del 19 febbraio 2013).

Da quanto sopra discende che lo straniero che richiede il visto d’ingresso per turismo non deve limitarsi a dimostrare la disponibilità dei mezzi necessari ad assicurarne la sussistenza per la durata del soggiorno ed il ritorno in patria ma, più in generale, deve esibire quegli atti necessari a comprovare "lo scopo e le condizioni del soggiorno" (art. 5 del trattato di Schengen e art. 4 comma 3 d. lgs. n. 286/98) e le finalità dello stesso (art. 5 d.p.r. n. 394/99).

A tal fine, l'interessato deve fornire all'amministrazione la prova delle condizioni che giustificano le finalità del soggiorno e, nella fattispecie, trattandosi di visto d’ingresso per turismo caratterizzato da necessaria temporaneità (confermata dalla durata del soggiorno che non può essere superiore a novanta giorni: artt. 10, 11 e 15 trattato di Schengen), dei presupposti dai quali si possa ragionevolmente ritenere l'interesse dello straniero a fare rientro nel Paese d'origine onde scongiurare il c.d. "rischio migratorio", con l’ulteriore necessaria precisazione che, al fine della dimostrazione dello scopo del soggiorno, la documentazione esibita deve essere, oltre che idonea, anche attendibile, dovendosi astenere la competente autorità, in caso contrario, dal rilascio del visto (cfr. art. 32, lett. b), Codice dei visti, e art. 4, d.m. 11.05.2011).

IV. Tanto premesso, e venendo al caso in controversia, il provvedimento richiama, quale motivo posto a fondamento del diniego, le seguenti cause: i) le informazioni fornite per giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto non sono attendibili; ii) l’intenzione di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto non può essere stabilita con certezza.

Il provvedimento indica, dunque, le ragioni a base del diniego di visto, sia pure attraverso l’utilizzo di un modulo prestampato, atteso che le rappresentanze diplomatiche utilizzano motivazioni standard di diniego, mediante l’apposizione di un segno su una o più caselle che indicano ognuna le diverse ragioni che escludono la ricorrenza delle condizioni necessarie per il rilascio di un visto d’ingresso, dovendosi avvalere del modello contemplato dall'allegato VI al Codice CE dei visti, sopra richiamato.

Il Collegio ritiene, peraltro, che l’utilizzo di formule standardizzate, ancorché necessario per le ragioni sopra indicate, non esime il giudice dall’esercizio del proprio sindacato di legittimità della motivazione medesima, dovendo verificare che le formule utilizzate non siano generiche e siano idonee a disvelare l’iter logico seguito dalla P.A. attraverso l’indicazione di quale sia il requisito ritenuto insussistente e tale da giustificare il provvedimento negativo.

Nel caso in esame, invero, le cause ritenute ostative dal resistente Ministero corrispondono in modo preciso alle ipotesi che già la normativa qualifica come inibitrici del rilascio del visto d’ingresso, in ragione della inattendibilità delle dichiarazioni rese a tali fini (art. 32, lett. b) del Codice CE dei visti).

Come evidenziato nella nota dell’Ambasciata d’Italia a Islamabad, versata in atti dall’Avvocatura Generale dello Stato, la ricorrente, che pure sostiene di svolgere attività lavorativa, ha richiesto il visto d’ingresso per visitare il Paese per un periodo di ben novanta giorni, circostanza questa che risulta all’evidenza in contraddizione con le dichiarazioni rese circa l’occupazione lavorativa.

Ritiene il Collegio che nessuna censura può essere mossa all’Amministrazione che ha correttamente desunto l'esistenza del c.d. "rischio migratorio" proprio dalla inattendibilità delle dichiarazioni rese alla competente autorità, cui la normativa riserva il potere valutativo dei requisiti necessari per ottenere il visto, tra cui la ragionevolezza della intenzione di lasciare il territorio alla scadenza del visto.

In considerazione di tutto ciò, non sono stati dimostrati in modo attendibile, come richiesto dalla normativa, i requisiti contemplati dalla normativa sopra esaminata ai fini del rilascio del visto d'ingresso, con ogni effetto in ordine alle conseguenti valutazioni in merito riservate al competente Ufficio diplomatico.

In conclusione, la rilevata assenza dei requisiti necessari per ottenere il visto, con particolare riferimento alla affidabilità delle dichiarazioni fatte dal richiedente ed ai dubbi sulla sua intenzione di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto, alla stregua di quanto contempla l’art. 32, lett. b), Codice Ce dei visti che, si ribadisce, conforma precettivamente gli obblighi assunti dallo Stato italiano nei riguardi di tutti gli Stati anche non appartenenti all'Unione Europea ma partecipanti all'area Schengen, e di quanto prevede l’art. 4, del d.m. del 2011, non poteva dunque che comportare la reiezione della domanda presentata dalla ricorrente per il rilascio del visto d’ingresso.

Da quanto ora osservato emerge, per l’effetto, anche l’infondatezza del vizio dedotto, sotto il profilo della omessa comunicazione delle ragioni ostative all'accoglimento dell'istanza, per il suo carattere “formale” e per la evidente inidoneità a modificare l'esito del procedimento nel caso di specie, e dunque è inidoneo a determinare ex se l'illegittimità del provvedimento di diniego finale, alla stregua dell'art. 21 octies, l. n. 241 del 1990, come modificata dalla l. n. 15 del 2005.

Sussistono motivi, con riferimento alla materia oggetto di controversia, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Carlo Taglienti, Consigliere

Donatella Scala, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/12/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)