SERVIZI PUBBLICI: sussiste la giurisdizione del G.A. in caso di inadempimenti delle convenzioni tra Comuni in materia di S.I.I. (Servizio Idrico Integrato) [T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 23 aprile 2013 n. 356].

SERVIZI PUBBLICI: 

sussiste la giurisdizione del G.A.

in caso di inadempimenti delle convenzioni tra Comuni 

in materia di S.I.I. (Servizio Idrico Integrato) 

[T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 23 aprile 2013 n. 356].

"Arriva anche a riva l'onda lunga" della Plenaria n. 28 del 2012...

FF

Massima

La controversia avente ad oggetto l'esecuzione dell'obbligo previsto dalla cd. convenzione di cooperazione approvata dalla conferenza dei sindaci riguarda l'esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni, con il corollario della sua devoluzione alla giurisdizione esclusiva del g.a. ex art. 133 comma 1 lett. a) n. 2 c.p.a., estesa anche agli atti di esecuzione dei succitati accordi tra pubbliche amministrazioni; questi ultimi accordi costituiscono, infatti, il mezzo per il coordinamento di attività in vista del conseguimento di un interesse comune, a nulla rilevando che la controversia verta su profili della fase contrattuale attinenti solamente all'esecuzione del rapporto.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 876 del 2012, proposto dalla
ACEA ATO 5 S.p.A., in persona dell’Amministratore delegato pro tempore, dott. Stefano Magini, rappresentata e difesa dagli avv.ti Carlo Mirabile, Pasquale Cristiano ed Alessandro Mannocchi e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Mora, in Latina, via E. di Savoia n. 5

contro

Comune di Atina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Alfredo Zaza D’Aulisio e con domicilio normativamente stabilito presso la Segreteria del T.A.R., in Latina, via A. Doria n. 4
Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale n. 5 – Lazio Meridionale – Frosinone, in persona del Presidente pro tempore, on.le Antonello Iannarilli, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Gemma e con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Malinconico, in Latina, via Farini n. 2

per l’accertamento e la declaratoria

dell’inadempimento del Comune di Atina e dell’A.A.T.O. n. 5, ciascuno per quanto di competenza, all’obbligo di provvedere in favore dell’ACEA S.p.A. alla consegna integrale delle opere, dei beni e degli impianti pertinenti il servizio idrico integrato insistenti nel territorio comunale di Atina

per la consequenziale condanna

del Comune di Atina e dell’A.A.T.O. n. 5, ciascuno per quanto di competenza, a provvedere alla consegna integrale in favore dell’ACEA S.p.A. delle opere, dei beni e degli impianti pertinenti il servizio idrico integrato insistenti nel territorio comunale di Atina

e per la nomina

di un Commissario ad acta incaricato di provvedere ove le Amministrazioni non provvedano entro il termine stabilito dall’adito Tribunale.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale n. 5 – Lazio Meridionale – Frosinone;

Visti l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Atina e la documentazione allegata;

Vista la memoria difensiva e la documentazione depositate dall’A.A.T.O. n. 5 Lazio Meridionale – Frosinone;

Vista la memoria di replica dell’ACEA ATO 5 S.p.A.;

Viste le memorie difensive e la memoria di replica del Comune di Atina;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 31 e 117 del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.);

Visto, altresì, l’art. 74 c.p.a.;

Nominato relatore nella Camera di consiglio del 21 marzo 2013 il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale

                                                     DIRITTO E FATTO

Considerato che con il ricorso indicato in epigrafe, proposto ai sensi degli artt. 31 e 117 del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), la società ACEA ATO 5 S.p.A., quale gestore del servizio idrico integrato (S.I.I.) nell’Ambito Territoriale Ottimale n. 5 (Lazio meridionale – Frosinone), ha chiesto:

a) la declaratoria dell’inadempimento da parte del Comune di Atina nonché dell’Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale (A.A.T.O.) n. 5, ciascuno per quanto di competenza, all’obbligo di provvedere all’integrale consegna delle opere, dei beni e degli impianti pertinenti il predetto S.I.I. insistenti nel territorio comunale di Atina;

b) la condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di competenza, all’integrale consegna delle stesse opere, impianti e beni;

c) la nomina di un Commissario ad acta incaricato di provvedere nel caso di persistente inerzia della P.A. anche alla scadenza del termine stabilito dall’adito T.A.R.;

Considerato che la società ricorrente precisa:

- di essere stata individuata dall’A.A.T.O. quale soggetto gestore del S.I.I., stipulando con la citata Autorità d’Ambito il 27 giugno 2003 la convenzione per la gestione del servizio, ma di essersi sin da subito trovata dinanzi ad una condotta inadempiente e non collaborativa da parte del Comune di Atina;

- che, più specificamente, il predetto Comune, pur avendo sottoscritto con la ricorrente un verbale preliminare di consegna delle opere in data 3 marzo 2004 ed un verbale definitivo in data 5 maggio 2004, non avrebbe né sottoscritto gli allegati a quest’ultimo verbale, contenenti la descrizione e la ricognizione degli impianti afferenti il S.I.I. oggetto di consegna al gestore, né avrebbe provveduto alla consegna dei beni, di fatto non consentendo ad ACEA ATO 5 S.p.A. il subentro nella gestione del S.I.I. nel territorio comunale di Atina;

- che nonostante le ripetute richieste di consegna e le riunioni effettuate, l’obbligo di consegna delle reti e degli impianti afferenti il S.I.I. restava inadempiuto dal Comune di Atina ed anzi quest’ultimo, con deliberazioni della Giunta Municipale nn. 143-146 del 26 novembre 2010, avrebbe autorizzato allacci alla rete idrica (che continuava nel frattempo a gestire direttamente) anche ad utenti residenti al di fuori del proprio territorio comunale;

- che anche l’atteggiamento tenuto dall’Autorità d’Ambito sarebbe censurabile, risolvendosi esso, in buona sostanza, da un lato, nella presa d’atto dell’inerzia del Comune di Atina (tanto da richiedere l’intervento sostitutivo della Regione), dall’altro, però, nella pretesa di far ricadere sull’ACEA ATO 5 S.p.A. il ritardo nell’acquisizione degli impianti;

- che allo stato, nonostante, da ultimo, la diffida inoltrata in data 3 agosto 2012 al Comune di Atina, quest’ultimo non avrebbe ancora provveduto all’adempimento dell’obbligo di consegna delle reti e degli impianti inerenti il S.I.I.;

- che, quindi, l’ACEA ATO 5 S.p.A. non avrebbe ottenuto la totalità della concessione del S.I.I. nel territorio del Comune di Atina, con evidenti effetti negativi sulla remuneratività e sull’efficienza del servizio;

Osservato che a supporto del gravame la ricorrente ha dedotto, con un unico motivo, le doglianze di violazione degli artt. 12 della l. n. 36/1994, 148 e 153 del d.lgs. n. 152/2006, degli artt. 20, comma 1, e 24 della convenzione di cooperazione, dell’art. 19 della convenzione di gestione e dell’art. 19 del disciplinare tecnico;

Considerato che si è costituita in giudizio l’Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale (A.A.T.O.) n. 5, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione di questo T.A.R., nonché il proprio difetto di legittimazione passiva in ordine alle pretese della ricorrente e comunque, nel merito, l’infondatezza del gravame;

Considerato che si è costituito in giudizio, altresì, il Comune di Atina, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del G.A. adito, nonché l’inammissibilità del gravame, per avere il Comune di Atina già consumato ogni propria potestà autoritativa con la sottoscrizione, il 5 maggio 2004, del verbale di consegna, cosicché il ricorso in epigrafe integrerebbe un vero e proprio abuso del diritto. Nel merito, la difesa comunale ha poi eccepito la palese infondatezza del ricorso, per essere stato il Comune costretto, per evitare soluzioni di continuità nell’erogazione del servizio, a proseguire nella gestione del servizio idrico, con la sola esclusione dell’impianto di depurazione, concludendo per la reiezione del ricorso;

Rilevato che nella Camera di consiglio del 21 marzo 2013, dopo un’esauriente discussione, la causa è stata trattenuta in decisione;

Ritenuto, alla luce del dettato dell’art. 117, comma 2, c.p.a., di dover pronunciare sentenza in forma semplificata ex art. 74 c.p.a.;

Considerato che debbono essere anzitutto respinte le eccezioni di difetto di giurisdizione formulate dalle Amministrazioni resistenti, per le stesse ragioni già illustrate nella sentenza di questa Sezione n. 600 del 25 luglio 2012 e che così si sintetizzano:

- gli Enti locali ricompresi nell’A.T.O. n. 5 – Lazio Meridionale – Frosinone ebbero ad approvare, nella Conferenza dei Sindaci del 2 ottobre 1996, una convenzione di cooperazione, stipulata ai sensi dell’art. 9 della l. n. 36/1994, nonché ai sensi degli artt. 4, comma 1, lett. a), della l.r. n. 6/1996 e 24 della l. n. 142/1990, avente ad oggetto la regolamentazione dell’organizzazione e del controllo della gestione del S.I.I. (servizio idrico integrato, costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e depurazione delle acque reflue, che ricadono all’interno dell’A.T.O. appena indicato);

- tale convenzione (v. all. 1 dell’A.A.T.O. n. 5), da ricomprendere nella categoria degli accordi tra Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 15 della l. n. 241/1990, ha stabilito, all’art. 24, l’obbligo, per i Comuni convenzionati, di affidare in concessione al soggetto gestore del S.I.I. (con le modalità definite nell’ambito della convenzione per la gestione del servizio stesso), le opere, beni ed impianti pertinenti i servizi idrici gestiti anche in economia, e di trasferirgli le immobilizzazioni, le attività e le passività relative, nonché il personale addetto ai servizi idrici (dei singoli Enti locali che risultano compresi nell’A.T.O.);

- ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. (ed in passato, ai sensi del comma 5 dell’art. 11 della l. n. 241/1990, ora abrogato, richiamato dall’art. 15, comma 2, della medesima l. n. 241/1990, nel testo anteriore alle modifiche apportate dal c.p.a.), sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A., tra le altre, le controversie in tema di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi tra Pubbliche Amministrazioni;

- al pari di quella definita con la succitata sentenza n. 600/2012, la controversia in esame, avendo ad oggetto l’esecuzione dell’obbligo previsto dall’art. 24 della convenzione di cooperazione approvata dalla Conferenza dei Sindaci del 2 ottobre 1996, riguarda indubbiamente, pertanto, l’esecuzione di un accordo tra Pubbliche Amministrazioni, con il corollario della sua devoluzione alla giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., estesa – come riferito – anche agli atti di esecuzione dei succitati accordi tra Pubbliche Amministrazioni (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 22 marzo 2011, n. 467);

- l’ora vista conclusione ben si spiega in virtù del fatto che i sopra menzionati accordi costituiscono il mezzo per il coordinamento di attività in vista del conseguimento di un interesse comune; perciò, a nulla rileva, ai fini dell’individuazione del giudice deputato a definire la controversia, che questa verta su profili della fase contrattuale attinenti solamente all’esecuzione del rapporto (cfr. Cass. civ., SS.UU., 14 marzo 2011, n. 5293). In senso contrario, non potrebbe obiettarsi che la ricorrente non è legittimata a far valere l’esatta esecuzione della ricordata convenzione di cooperazione ed a dolersi dell’inadempimento delle prescrizioni di questa, in quanto soggetto terzo rispetto alla convenzione medesima e parte della (distinta) convenzione di gestione del S.I.I., del cui inadempimento potrebbe esclusivamente dolersi, ma nella sede a ciò deputata (e cioè dinanzi al G.O.): a ben vedere, infatti, è proprio la qualità di soggetto gestore del servizio idrico integrato che attribuisce all’ACEA ATO 5 S.p.A. una posizione differenziata e qualificata, legittimandola a dolersi delle (pretese) violazioni e dei (pretesi) inadempimenti della convenzione di cooperazione, quantomeno in riferimento a quegli obblighi che (come quello per cui è causa) sono strettamente connessi all’attivazione del medesimo servizio idrico integrato;

Rilevato che nella sentenza n. 600/2012 cit. si sono altresì indicate le argomentazioni che portano a configurare la posizione differenziata in capo all’ACEA ATO 5 S.p.A. non quale diritto soggettivo, ma quale interesse legittimo. Per quanto qui rileva, si è chiarito che la consegna di beni, impianti ed opere pertinenti il S.I.I. non può prescindere dall’attività di ricognizione delle opere di captazione, adduzione, distribuzione, fognatura e depurazione presenti nel territorio comunale (cfr. art. 20 della convenzione di cooperazione), di indubbia natura pubblicistica (v. T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, ord. 2 dicembre 2006, n. 858/2006), e, soprattutto, che la medesima consegna non rappresenta una mera attività materiale, ma si esplica attraverso provvedimenti amministrativi, avvenendo essa mediante l’affidamento in concessione di opere, beni ed impianti pertinenti il S.I.I. (art. 24 della convenzione di cooperazione), con il corollario della piena esperibilità dell’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. (arg. ex T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 6 ottobre 2010, n. 2057);

Considerato che neanche è possibile obiettare alcunché in ordine alla tempestività del ricorso, ed in particolare all’osservanza dei termini ex art. 31, comma 2, c.p.a., alla luce dei ripetuti solleciti della società ricorrente e, da ultimo, della diffida del 3 agosto 2012 (indirizzata sia al Comune di Atina, sia all’Autorità d’Ambito: v. all. 32 al ricorso), avendo il Collegio, con la sentenza n. 600/2012 cit., aderito all’indirizzo giurisprudenziale (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 12 dicembre 2007, n. 16209), secondo cui la diffida a provvedere va configurata quale nuova istanza ai sensi dell’art. 2, comma 5, della l. n. 241/1990 ed ora dell’art. 31, comma 2, c.p.a.;

Considerato che, con specifico riferimento al gravame in epigrafe, non può condividersi la tesi del Comune di Atina, che sostiene di aver esaurito ogni potestà autoritativa nella materia in esame con la sottoscrizione del verbale del 5 maggio 2004, cosicché residuerebbe la mera consegna materiale, sottratta come tale alla giurisdizione di questo Tribunale: ciò, giacché il predetto verbale rinvia, per quanto concerne la firma degli allegati da A a P (nei quali sembra doversi ravvisare quell’attività di ricognizione prevista dal surriferito art. 20 della convenzione di cooperazione), alla successiva data del 31 ottobre 2004, ma non vi è in atti nessun documento in grado di dimostrare che detta firma sia stata poi effettivamente apposta, così risultando confermata la doglianza in proposito avanzata dalla ricorrente;

Considerato che quanto appena detto vale a confutare l’eccezione di inammissibilità del Comune di Atina basata sull’intervenuta consumazione, da parte sua, di ogni potestà autoritativa, atteso che, in difetto della sottoscrizione dei succitati allegati, non si può dire che l’attività di ricognizione ex art. 20 della convenzione di cooperazione sia stata completata e che, quindi, il Comune abbia adempiuto l’obbligo posto a suo carico da siffatta disposizione;

Considerato, inoltre, che ciò dimostra nel contempo la fondatezza del ricorso, lì dove risulta rivolto avverso il Comune di Atina, avendo la presente controversia ad oggetto non l’inadempimento delle attività di cui agli artt. 19, 20 e 21 del disciplinare tecnico allegato alla convenzione di gestione del servizio sottoscritta il 27 giugno 2003 – come preteso dalla difesa comunale – ma l’inadempimento (a cui va equiparato l’inesatto adempimento) degli obblighi gravanti sul Comune ai sensi degli artt. 20 e 24 della più volte citata convenzione di cooperazione;

Rilevato che l’ora visto inadempimento del Comune di Atina si deduce, a ben guardare, anche dalla lettura della risposta fornita dal Comune stesso con nota del 27 ottobre 2012 (cfr. all. 2 della difesa comunale) alla succitata diffida dell’ACEA ATO 5 S.p.A. del 3 agosto 2012, richiamando in essa il Comune l’esigenza dello svolgimento in contraddittorio della preliminare attività tecnica/ricognitiva necessaria per il trasferimento delle opere, beni ed impianti funzionali al S.I.I.: in tal modo, infatti, il Comune di Atina ha in sostanza riconosciuto di non aver ottemperato ai propri obblighi in merito, adducendo a sua giustificazione solo l’esigenza di procedere in contraddittorio, che, però, non pare condivisibile, ben potendo il Comune stesso procedere in via unilaterale, sulla base della disciplina dettata dagli artt. 20 e 24 della convenzione di cooperazione;

Richiamato, a tal proposito, quanto evidenziato dalla giurisprudenza espressasi sulla questione (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. I, 9 settembre 2003, n. 5034), secondo cui, ove si volesse riconoscere ad ogni Ente proprietario, pur se consorziato, la facoltà di rifiutare od anche soltanto ritardare ad libitum la consegna degli impianti, si creerebbe una situazione di grave confusione dei ruoli, che impedirebbe in concreto l’avvio della gestione integrata, in contraddizione con la stessa ratio normativa della cd. legge Galli (la l. n. 36/1994), la quale ha invece imposto una gestione integrata pure mediante forme obbligatorie: principio rimasto fermo – occorre qui aggiungere – anche nelle successive evoluzioni della normativa di settore;

Considerato, peraltro, che una volta esaurite dal Comune di Atina le attività di cui agli artt. 20 e 24 della convenzione di cooperazione, la società ricorrente sarà tenuta a fornire quella collaborazione per la materiale consegna e presa in carico delle opere pertinenti il S.I.I., la cui mancata prestazione è stata più volte lamentata dal predetto Comune anche dopo la convocazione del “tavolo tecnico” di cui alla documentazione da ultimo depositata dalla difesa comunale;

Considerato, inoltre, che il gravame deve essere parimenti ritenuto ammissibile nella parte in cui è rivolto avverso l’Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale n. 5, dovendosi respingere l’eccezione di difetto di legittimazione passiva da quest’ultima avanzata. Come già sottolineato da questa Sezione (cfr. T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, n. 600/2012, cit.; id., Sez. I, 17 febbraio 2009, n. 123), infatti, la suindicata Autorità è il soggetto nei cui confronti ogni Ente convenzionato è tenuto a far fronte agli obblighi assunti ed a cui compete assumere le iniziative per garantire l’adempimento di tali obblighi e, con ciò, il regolare funzionamento del servizio idrico;

Considerato, peraltro, che per questa parte il ricorso deve essere respinto, in quanto infondato, per avere l’Autorità d’Ambito assunto le iniziative che le competevano onde dare soluzione all’annosa vicenda e non disponendo la stessa di poteri sostitutivi sotto il profilo ora in esame;

Ritenuto, in definitiva, di dover accogliere il ricorso nella parte in cui ha ad oggetto l’accertamento dell’inerzia mantenuta dal Comune di Atina, con conseguente condanna del medesimo Comune a porre in essere tutte le attività (ricognizione dei beni, impianti ed opere pertinenti il S.I.I., insistenti nel territorio comunale; affidamento in concessione degli stessi all’ACEA ATO 5 S.p.A.) necessarie alla consegna dei suindicati beni, impianti ed opere al soggetto gestore del servizio idrico integrato, ai fini della gestione del S.I.I. in tutte quante le sue componenti – anche nel territorio del Comune di Atina – da parte dell’ACEA ATO 5 S.p.A.;

Ritenuto di assegnare, per l’espletamento degli adempimenti posti a carico del Comune di Atina, il termine di novanta giorni (90), decorrenti dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione;

Ritenuto, altresì, di accogliere l’istanza di nomina di un Commissario ad acta, procedendo sin da ora ad individuarlo nel Presidente della Provincia di Frosinone (con facoltà di delegare un dipendente di detta Provincia avente qualifica non inferiore a quella dirigenziale), il quale, ove l’Amministrazione comunale risulti persistere nel suo atteggiamento di inerzia alla scadenza del menzionato termine di novanta giorni, provvederà, su istanza di parte, alle attività sopra descritte (ricognizione delle opere pertinenti il S.I.I. ed affidamento in concessione del servizio al gestore) entro il termine di novanta (90) giorni decorrenti dalla ricezione di detta istanza. Si fa riserva di liquidare il relativo compenso – a carico del Comune intimato – alla presentazione di apposita istanza dello stesso Commissario ad acta, che documenti l’attività espletata;

Ritenuto di dover, invece, respingere il gravame nella parte in cui è rivolto avverso l’A.A.T.O. n. 5 Lazio Meridionale – Frosinone;

Ritenuto, da ultimo, di disporre la compensazione integrale delle spese del presente giudizio, attesa la complessità delle questioni trattate

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione staccata di Latina (Sezione I^), così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie il ricorso, nei termini di cui in motivazione, nella parte in cui è rivolto avverso il Comune di Atina e per l’effetto dichiara illegittima l’inerzia serbata dal predetto Comune sulla diffida/nuova istanza presentata dalla ricorrente il 3 agosto 2012, ordinando al medesimo Comune di provvedere su detta istanza, mediante l’esecuzione delle attività di ricognizione ed affidamento in concessione di cui agli artt. 20 e 24 della convenzione di cooperazione, nonché di consegna materiale delle opere ed impianti afferenti il S.I.I., entro il termine di novanta (90) giorni a decorrere dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza;

- nomina Commissario ad acta il Presidente della Provincia di Frosinone (con facoltà di delegare un dipendente di detta Provincia avente qualifica non inferiore a quella dirigenziale), con l’incarico di provvedere alle attività elencate al punto precedente, su istanza di parte, qualora l’Amministrazione comunale risulti persistere nel suo atteggiamento di inerzia alla scadenza del menzionato termine di novanta giorni, assegnandogli a tale scopo il termine di ulteriori novanta (90) giorni decorrenti dalla ricezione dell’istanza di parte e riservando la liquidazione del relativo compenso alla presentazione di apposita istanza del medesimo Commissario, che documenti l’attività espletata;

- respinge il ricorso nella parte in cui è rivolto avverso l’Autorità d’Ambito;

- compensa integralmente le spese e gli onorari di causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Latina, nella Camera di consiglio del giorno 21 marzo 2013, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Corsaro, Presidente

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)