PROCESSO: il rito del silenzio-inadempimento ed il provvedimento sopravvenuto (T.A.R. Toscana, Sez. II, sentenza 4 febbraio 2014 n. 209).

PROCESSO: 

il rito del silenzio-inadempimento 

ed il provvedimento sopravvenuto 

(T.A.R. Toscana, Sez. II, 

sentenza 4 febbraio 2014 n. 209).

Massima

1.  Ogni contestazione relativa al contenuto del provvedimento o a singole clausole apposte allo stesso non può più essere riversata sic et simpliciter nel giudizio in materia di silenzio della P.A., che, anche in un'ottica “sostanzialistica”, non può certo ricomprendere la contestazione sostanziale di un provvedimento che ha determinato la cessazione dell’inerzia precedentemente serbata dall’Amministrazione, ma deve necessariamente passare attraverso l’impugnazione giudiziale del detto provvedimento (oggi, anche attraverso la proposizione di motivi aggiunti nel ricorso in materia di silenzio).

2. In mancanza dell’impugnazione giudiziale del provvedimento che ha definito il procedimento non è pertanto possibile procedere oltre nel sindacato del contenuto provvedimentale della determinazione finale assunta dalla P.A., ma rimane solo da dichiarare il difetto sopravvenuto di interesse alla decisione del ricorso in materia di silenzio della p.a.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 409 del 2010, proposto da:

Nuova Servizi Ambiente S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Brizi, Mattia Nasoni, con domicilio eletto presso Fabrizio Cossu in Firenze, via XX Settembre 78;

contro

Provincia di Pisa in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Silvia Salvini, Maria Antonietta Antoniani, con domicilio eletto presso Raffaella Poggianti in Firenze, via degli Artisti 8/B;

Comuni di Chianni, Lajatico e Terricciola e Sig. Bruno Martinoli (Assessore del Comune di Chianni), rappresentati e difesi dall'avv. Giancarlo Altavilla, con domicilio eletto presso Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci n. 20;

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Toscana, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1386 del 2013, proposto da:

Nuova Servizi Ambiente S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Brizi, Mattia Nasoni, con domicilio eletto presso Fabrizio Cossu in Firenze, via XX Settembre 78;

contro

Provincia di Pisa in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Silvia Salvini, Maria Antonietta Antoniani, con domicilio eletto presso Raffaella Poggianti in Firenze, via degli Artisti 8/B;

Comune di Chianni in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giancarlo Altavilla, con domicilio eletto presso - Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli 40;

Comune di Lajatico, Comune di Terricciola, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1404 del 2013, proposto da:

Comune di Chianni in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giancarlo Altavilla, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli 40;

contro

Provincia di Pisa, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Silvia Salvini, Maria Antonietta Antoniani, con domicilio eletto presso Raffaella Poggianti in Firenze, via degli Artisti 8/B;

Nuova Servizi Ambiente Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Brizi, Mattia Nasoni, con domicilio eletto presso Fabrizio Cossu in Firenze, via XX Settembre 78;

Comune di Lajatico, Comune di Terricciola, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 409 del 2010:

-della determinazione n. 5686 del 29 dicembre 2009, adottata dal Dirigente pro tempore del Servizio Sviluppo Sostenibile ed Energia della Provincia di Pisa, con cui si prende atto del parere espresso dalla Conferenza provinciale tenutasi il 9 ottobre 2009 per l’esame del progetto presentato dalla Soc. Nuova Servizi Ambiente S.r.l., in data 10 aprile 2009, in ordine “al progetto di chiusura in sicurezza della discarica “La Grillaia” ubicata nel Comune di Chianni” e si prescrive “l’ottemperanza di quanto contenuto ai punti da 1 a 6 dello stesso”;

-della nota prot. n. 331536 del 29 dicembre 2009, con cui il dirigente del Servizio Sviluppo Sostenibile ed Energia della Provincia di Pisa ha trasmesso alla Società ricorrente la determinazione dirigenziale n.5686/2009 sopra richiamata;

- delle determinazioni e del verbale, ove redatto, della Conferenza provinciale tenutasi il 9 ottobre 2009 in cui è stato esaminato il progetto sopra indicato della Nuova Servizi Ambientali S.r.l.;

-del parere dell’ARPAT del 29 giugno 2009;- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale rispetto ai provvedimenti sopra richiamati.

quanto al ricorso n. 1386 del 2013:

dell'illegittimità del silenzio rifiuto serbato dagli Enti Pubblici sopra indicati in ordine alla richiesta di adozione di un provvedimento autorizzativo, volto a consentire alla società esponente la definitiva chiusura e messa in sicurezza della discarica sita in Chianni loc. "La Grillaia";

 e per la condanna delle Amministrazioni sopra indicate ad adottare il provvedimento richiesto

dalla società ricorrente nel termine di giorni 30 ex art. 21 - bis comma 2 legge n. 1034/1971, con richiesta di provvedere alla nomina di un Commissario ad acta in caso di protratto inadempimento della P.A. oltre il termine assegnatole.

quanto al ricorso n. 1404 del 2013:

per l’opposizione di terzo alla sentenza pronunciata dal TAR della Toscana, Sez. II, il giorno 1 ottobre 2002, n. 2354, sul ricorso (R.G. n. 2187/2001) , proposta dalla Società Nuova Servizi Ambiente srl.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Pisa, e di Comuni di Chianni, Lajatico e Terricciola e della N.S.A. s.r.l.

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2014 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Servizi Ambiente s.r.l. gestiva la discarica controllata per RSU sita in località La Grillaia nel Comune di Chianni; con deliberazione 29 maggio 1998 n. 182, la Provincia di Pisa disponeva la chiusura anticipata della detta discarica (chiusura che veniva effettuata in data 31 maggio 1998).

Nel corso degli anni, la Nuova Servizi Ambiente s.r.l. (succeduta all’originario gestore e successivamente posta in liquidazione) presentava una serie di istanze finalizzate all’ulteriore conferimento in discarica di RSU, al fine di raggiungere una pendenza maggiormente idonea a prevenire la formazione del percolato; in prevalenza, le dette istanze, o non erano riscontrate dall’Amministrazione procedente o costituivano oggetto di provvedimenti di diniego impugnati avanti alla Sezione.

In data 10 aprile 2009, la N.S.A. s.r.l. presentava all’Amministrazione provinciale di Pisa un progetto finalizzato alla definitiva sistemazione della discarica; il detto progetto era valutato nella Conferenza di servizi del 9 ottobre 2009 e l’esame si concludeva con l’imposizione di una serie di prescrizioni (sostanzialmente concretanti una completa rielaborazione del progetto, in una versione non prevedente nuovi conferimenti di rifiuti) che era recepita dall’Amministrazione provinciale, con la determinazione 29 dicembre 2009 n. 5686 del Dirigente del Servizio Sviluppo Sostenibile ed Energia.

La detta determinazione era impugnata dalla N.S.A. s.r.l., con il ricorso R.G. n. 409/2010, per: 1) violazione e falsa applicazione egli artt. 3 e 10-bis della l. 7 agosto 1990 n. 241, violazione del principio dei costi sopportabili e del principio di proporzionalità; 2) eccesso di potere, particolarmente sotto i profili del difetto di motivazione, contraddittorietà, perplessità, illogicità manifesta, carenza di istruttoria e travisamento ei fatti, violazione e/o falsa applicazione della normativa di cui al d.lgs. 13 gennaio 2003 n. 36.

Si costituivano in giudizio la Provincia di Pisa, i Comuni di Chianni, Lajatico e Terricciola ed il Sig. Bruno Martinoli (Assessore del Comune di Chianni), controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezione preliminare di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.

In data 22 luglio 2013 si costituivano in giudizio per la Nuova Servizi Ambiente s.r.l. in liquidazione gli avv. Stefano Brizi e Mattia Nasoni, avendo rinunciato al mandato il precedente difensore.

In data 27 aprile 2012, la N.S.A. s.r.l. in liquidazione presentava un nuovo progetto (acquisito al protocollo della Provincia di Pisa al n° 0134711 del 15 maggio 2012) per la messa in sicurezza della discarica; in data 27 settembre 2012, la ricorrente presentava altresì un calcolo integrativo (acquisito al protocollo della Provincia di Pisa al n° 0273996 dell’11 ottobre 2012) teso al superamento delle insufficienze istruttorie rilevate dalla Conferenza di servizi del 26 giugno 2012.

Non essendo stato espressamente definito con un provvedimento espresso il procedimento instaurato a seguito dell’istanza del 27 aprile 2012, la società ricorrente presentava un ricorso (cui era attribuito il numero di ruolo R.G. n. 2001/2012) teso all’accertamento dell’obbligo, per le Amministrazioni intimate, di definire il procedimento ed alla condanna delle stesse all’adozione del relativo provvedimento espresso; con sentenza 7 marzo 2013 n. 385, la Sezione dichiarava l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, del ricorso in materia di silenzio della p.a. proposto alla N.S.A. s.r.l., essendo intervenuta (con la nota 21 gennaio 2013, acquisita al protocollo della Provincia di Pisa al n° 0027639 del 23 gennaio 2013), una nuova disponibilità della società ricorrente a presentare un nuovo elaborato progettuale, sulla base degli approfondimenti istruttori effettuati nel corso di un tavolo tecnico tenutosi, in data 31 ottobre 2012, presso la Regione Toscana.

In data 5 marzo 2013, la N.S.A. s.r.l. presentava pertanto il nuovo progetto preannunciato con la nota 21 gennaio 2013 prot. n° 0027639 e prevedente un minore riempimento della discarica (per un volume di 270.000 mc., in luogo dei 300.000, precedentemente previsti), con rifiuti riportabili alle tipologie dei rifiuti recuperabili in procedura semplificata per recuperi ambientali e per la realizzazione di sottofondi stradali, del pulper di cartiera e delle terre di bonifica; pur in presenza dell’opposizione dei Comuni di Chianni, Terricciola e Lajatico, la conferenza di servizi del 9 maggio 2013 rilasciava a maggioranza un parere favorevole all’approvazione del progetto.

Con il ricorso R.G. 1072/2013, i Comuni di Chianni e Lajatico impugnavano il verbale della conferenza di servizi del 9 maggio 2013; l’udienza per la per la decisione del ricorso nel merito era fissata al 16 gennaio 2014 ma, a quella data, il ricorso era cancellato dal ruolo, su istanza delle Amministrazioni ricorrenti (che manifestavano la propria volontà di impugnare, con lo strumento dei motivi aggiunti, il provvedimento conclusivo del procedimento, nel frattempo, intervenuto).

Dopo la definizione della conferenza di servizi (verbale del 9 maggio 2013), la Provincia di Pisa non concludeva il procedimento con un provvedimento espresso.

Con il ricorso in materia di silenzio della p.a. R.G. 1386/2013, la N.S.A. s.r.l. in liquidazione chiedeva pertanto l’accertamento dell’obbligo, per le Amministrazioni intimate, di definire il procedimento e la condanna delle stesse all’adozione del relativo provvedimento espresso; con il ricorso, la società ricorrente chiedeva altresì la nomina di un Commissario ad acta destinato a porre in essere, in sostituzione delle Amministrazioni intimate, il provvedimento conclusivo del procedimento.

Si costituivano in giudizio la Provincia di Pisa ed il Comune di Chianni, controdeducendo sul merito del ricorso; la difesa dell’Amministrazione comunale di Chianni sollevava altresì eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso.

Con ordinanza 17 gennaio 2014 n. 25, la Sezione rigettava l’istanza cautelare proposta unitamente al ricorso in materia di silenzio della p.a.

Infine, in data 19 ottobre 2013, il Comune di Chianni depositava un ricorso (cui era attribuito il numero di ruolo R.G. n. 1404/2013) relativo ad un’opposizione di terzo proposta avverso la sentenza 1° ottobre 2002 n. 2354 della Sezione che ha annullato le deliberazioni G.P. Pisa 29 maggio 1998 n. 182 (assunta dalla ricorrente a parametro della legittimità degli esiti della Conferenza di servizi del 9 maggio 2013) e 26 giugno 2001 n. 112; a base dell’opposizione di terzo era posta la mancata partecipazione dell’Amministrazione comunale ricorrente, che assumerebbe il ruolo di contraddittore necessario, al relativo giudizio.

Anche in questo caso, si costituivano in giudizio la Provincia di Pisa e la N.S.A. s.r.l., controdeducendo sul merito del ricorso; la difesa della Provincia di Pisa sollevava altresì eccezione preliminare di irricevibilità del ricorso per tardività.

I ricorsi erano quindi trattenuti in decisione alla pubblica udienza ed alla camera di consiglio (per il ricorso R.G. n. 1386/2013) del 16 gennaio 2014.

DIRITTO

In via preliminare, la Sezione deve procedere alla riunione dei ricorsi oggi in decisione, sussistendo evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

1. Il ricorso R.G. n. 409/2010 deve poi essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Come già anticipato nella parte in fatto della sentenza, la Sezione si è recentemente occupata della problematica con la sentenza 7 marzo 2013 n. 385 (che non risulta impugnata ed è pertanto da ritenersi ormai passata in giudicato) che ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso in materia di silenzio della p.a. proposto dalla N.S.A. s.r.l. avverso l’inerzia serbata dall’Amministrazione su un nuovo progetto di chiusura e messa in sicurezza della discarica presentato dall’interessata in data 27 aprile 2012.

Dalla lettura della detta decisione (e dagli sviluppi successivi della complessa vicenda, documentati dal deposito effettuato dall’Amministrazione provinciale di Pisa), risultano ben due progetti successivi di chiusura della discarica (quello del 27 aprile 2012 e quello, più recente, del 5 marzo 2013 che ha determinato gli sviluppi successivi della vicenda contenziosa) che hanno completamente superato il precedente progetto, presentato in data 10 aprile 2009 ed oggetto della determinazione 29 dicembre 2009 n. 5686 del Dirigente del Servizio Sviluppo Sostenibile ed Energia, impugnata con il ricorso R.G. n. 409/2010.

In buona sostanza si tratta, quindi, di un progetto ormai abbandonato dalla stessa ricorrente che ha preferito continuare a confrontarsi con le diverse Amministrazioni interessate alla problematica, sulla base di nuove soluzioni progettuali che hanno ormai “svuotato” di interesse la problematica relativa ad un diniego, ormai superato dagli sviluppi successivi.

Del resto, la stessa ricorrente ha già manifestato ampiamente, con la proposizione del ricorso R.G. n. 1386/2013, il proprio interesse primario alla definizione del nuovo procedimento instaurato a seguito del progetto presentato in data 5 marzo 2013 e si tratta di interesse che risulterebbe certamente frustrato ove l’intera vicenda dovesse ritornare al progetto presentato in data 10 aprile 2009, per effetto dell’accoglimento del ricorso R.G. n. 409/2010 e della necessità di rinnovare il procedimento sulla base di un progetto sostanzialmente abbandonato dalla stessa N.S.A. s.r.l.

Il ricorso R.G. n. 409/2010 deve pertanto essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

2. Il ricorso R.G. 1386/2013 deve poi essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Come già rilevato in sede cautelare (T.A.R. Toscana, sez. II, ord. 17 gennaio 2014 n. 25), il procedimento in questione è stato definito, successivamente alla proposizione del ricorso, dal provvedimento 15 gennaio 2014 n. 205 del Dirigente del Servizio Ambiente dell’Amministrazione provinciale di Pisa (depositato all’udienza del 16 gennaio 2014) che ha rilasciato alla società ricorrente l’autorizzazione richiesta, sia pur subordinandola alla definizione dei contenziosi attualmente pendenti o successivamente instaurati avverso il detto provvedimento.

Con tutta evidenza, si tratta, infatti, di un provvedimento che ha del tutto superato la precedente inerzia dell’Amministrazione nella definizione del procedimento (oggetto del procedimento giurisdizionale in materia di silenzio della p.a.) e che ha definito completamente la fattispecie in questione; contrariamente a quanto ritenuto dal patrocinio di parte ricorrente, ogni contestazione relativa al contenuto del provvedimento o a singole clausole apposte allo stesso non può più essere riversata sic et simpliciter nel giudizio in materia di silenzio della p.a. (che, anche nell’ottica “sostanzialistica” proposta da parte ricorrente non può certo ricomprendere la contestazione sostanziale di un provvedimento che ha determinato la cessazione dell’inerzia precedentemente serbata dall’Amministrazione), ma deve necessariamente passare attraverso l’impugnazione giudiziale del detto provvedimento (oggi, anche attraverso la proposizione di motivi aggiunti nel ricorso in materia di silenzio).

In mancanza dell’impugnazione giudiziale del provvedimento che ha definito il procedimento non è pertanto possibile per la Sezione procedere oltre nel sindacato del contenuto provvedimentale della determinazione finale assunta dall’Amministrazione comunale di Pisa, ma rimane solo da dichiarare il difetto sopravvenuto di interesse alla decisione del ricorso in materia di silenzio della p.a.

3. L’opposizione di terzo avverso la sentenza 1° ottobre 2002 n. 2354 con ricorso R.G. n. 1404/2013 deve poi essere dichiarata irricevibile per tardività.

A questo proposito, la giurisprudenza del Giudice amministrativo ha più volte rilevato come, in mancanza di un diverso termine previsto dalla legge, l’opposizione di terzo oggi prevista dagli artt. 108 e ss. del c.p.a. sia soggetta <<al termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dal giorno nel quale l'opponente ha avuto legale o comunque piena conoscenza della sentenza ritenuta pregiudizievole del suo interesse>> (Cons. Stato, sez. VI, 26 settembre 2011 n. 5367; 8 luglio 2011 n. 4099; 6 giugno 2011 n. 3351).

Nel caso di specie, l’Amministrazione comunale di Chianni ha avuto piena conoscenza dell’esistenza di una sentenza (la sentenza 1° ottobre 2002 n. 2354 oggi oggetto di opposizione di terzo) che aveva annullato la deliberazione G.P. Pisa 29 maggio 1998 n. 182 già in data 11 gennaio 2013, ovvero nella data in cui la Provincia di Pisa si è costituita nel ricorso R.G. n. 2001/2012 (quello già definito dalla Sezione con la sentenza 7 marzo 2013, n. 385) che ha visto la costituzione e la presenza attiva in giudizio anche del Comune di Chianni; a pagina 12 della memoria di costituzione della Provincia di Pisa (circostanza fattuale non contestata dall’Amministrazione ricorrente e, quindi, oggetto di ammissione ex art. 64, 2° comma c.p.a.) era, infatti, contenuta la chiara esposizione delle vicende che hanno portato all’annullamento della deliberazione G.P. Pisa 29 maggio 1998 n. 182 ad opera della sentenza 1° ottobre 2002 n. 2354 (specificamente individuata in tutti i suoi elementi identificativi).

Rispetto a tale data, il ricorso si presenta irrimediabilmente tardivo, essendo stato portato in notifica solo in data 9 ottobre 2013, ovvero ben oltre il sessantesimo giorno dalla piena conoscenza della sentenza oggetto di opposizione di terzo.

La declaratoria di irricevibilità del ricorso non può poi trovare impedimento nell’istanza di rimessione in termini proposta dall’Amministrazione comunale di Chianni alla pubblica udienza del 16 gennaio 2014; la complessità della vicenda contenziosa non esclude, infatti, il dato fattuale incontestabile costituito dalla chiara esplicitazione, alla già citata pagina 12 della memoria dd. 11 gennaio 2013 della Provincia di Pisa, dei dati fattuali necessari all’individuazione della sentenza, successivamente, ma tardivamente oggetto di opposizione di terzo.

Il ricorso R.G. n. 1404/2013 deve pertanto essere dichiarato irricevibile per tardività; la particolare complessità delle questioni trattate permette di procedere poi alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, li riunisce e:

a)       dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso R.G. n. 409/2010;

b)       dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso R.G. 1386/2013;

c)       dichiara irricevibile per tardività il ricorso R.G. n. 1404/2013.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Saverio Romano,     Presidente

Luigi Viola,   Consigliere, Estensore

Bernardo Massari,    Consigliere

L'ESTENSORE           IL PRESIDENTE

  

DEPOSITATA IN SEGRETERIA 

Il 04/02/2014 

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186) 

IL SEGRETARIO