COSTITUZIONE
art. 11 Cost. vs crisi economica
e sviluppo industria nazionale bellica
(Cons. St., parere 20 gennaio 2015 n. 128)
Tanti venti di guerra - leggasi Libia - si spiegano anche sulla base
degli interessi, ormai positivizzati in norme legislative (v. artt. 44 e 537-ter, commi 1 e 3 del d. lgs. n. 66/2010 la l. n. 185/1990) e
regolamentari (come quello in esame) dell'industria nazionale bellica.
Ora non ci piove che il regolamento sia conforme alla disciplina
legislativa e finanche a quella
comunitaria (in materia d'appalti), ma l'art. 11 Cost. non recitava che "L'Italia
ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e
come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in
condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità
necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni;
promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale
scopo"?
Massima
1. L’Amministrazione proponente (Ministero della Difesa) ha
correttamente escluso la preventiva acquisizione dell’analisi dell’impatto
della regolamentazione (A.I.R.), in ragione di quanto previsto dall’art. 8,
comma 1, lettera b) del d. P.C.M. n. 170 del 2008, che esplicitamente prevede
che detto incombente non sia effettuato in relazione agli “atti normativi in
materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato”, fra i quali rientra lo
schema di regolamento in esame.
2. Dagli atti del fascicolo non emerge l’esistenza di un vero e
proprio concerto da parte del Ministro degli affari esteri e della cooperazione
internazionale e del Ministro dell’economia e delle finanze, come invece
richiesto dal disposto del precitato art. 537-ter, comma 2 del d. lgs. n. 66 del
2010.
Il "concerto del Ministro" è qualcosa di sostanzialmente
diverso da quanto si afferma nelle note da ultimo citate in quanto, con il
concerto, il Ministro partecipa dell’iniziativa politica concorrendo ad
assumerne la responsabilità.
Pertanto, il concerto può essere manifestato da un funzionario
soltanto per espresso incarico o per delega del Ministro, e non sotto la forma
di semplice nulla osta, con la conseguenza che - al fine di evitare che la
suddetta omissione si rifletta sulla regolarità formale del provvedimento
normativo in esame - l’Amministrazione proponente dovrebbe provvedere ad
acquisire il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze e del Ministro
degli affari esteri e della cooperazione internazionale prima di sottoporre lo
schema di regolamento in questione alla definitiva approvazione da parte del
Consiglio dei Ministri.
3. L'intervento
regolamentare - nella parte in cui disciplina l’attività del Segretariato
generale della difesa ed in particolare l’art. 4, co. 2, che stabilisce che
detto organo possa svolgere anche funzioni connesse con “la selezione del
contraente, nonché il supporto tecnico-amministrativo per tutte le fasi
contrattuali” - non si pone in contrasto con la normativa di origine
comunitaria e, segnatamente, con quanto stabilito dalla direttiva 2009/81/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009, così come attuata
dal d. lgs. n. 208/2011, il quale, all’art. 6, esclude esplicitamente
dall’ambito di applicazione della disciplina comunitaria in materia di appalti
i contratti “disciplinati da … norme procedurali specifiche in base ad un
accordo o intesa internazionale concluso tra l’Italia e uno o più Paesi terzi o
tra l’Italia e uno o più Stati membri e uno o più Paesi terzi” nonché i
contratti “nel settore difesa, relativi alla produzione o al commercio di armi,
munizioni e materiale bellico …”.
Parere per esteso
INTESTAZIONE
Sezione Consultiva per
gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del
15 gennaio 2015
NUMERO AFFARE 00027/2015
OGGETTO:
Ministero della difesa.
Schema di decreto del Presidente della
Repubblica recante regolamento per la disciplina delle attività del Ministero
della difesa in materia di cooperazione con altri Stati per i materiali di
armamento prodotti dall'industria nazionale, a norma dell'art. 537-terdel
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66.
LA SEZIONE
Vista la nota del 9 gennaio 2015, prot. n.
M_DGUDC0000530, di trasmissione della relazione di pari data, con la quale il
Ministero della difesa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema
di regolamento in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore,
consigliere Claudio Boccia.
Premesso.
Con la nota del 9 gennaio 2015, prot. n.
M_DGUDC0000530, il Ministero della difesa ha trasmesso per il prescritto parere
lo schema di regolamento in epigrafe, volto a disciplinare le “linee guida e
i limiti cui l'Amministrazione dovrà attenersi nello svolgimento delle attività
di cooperazione” con gli Stati esteri relative ai materiali di armamento
prodotti dall'industria nazionale.
In merito, il Ministero proponente ha
riferito che l'intervento normativo in esame ha lo scopo di fornire una
disciplina di base alle attività di supporto tecnico-amministrativo che il
Ministero della difesa può svolgere - ai sensi dell'art. 537-ter, comma
1 del d. lgs. n. 66 del 2010 - in favore di Stati esteri con i quali siano
stati siglati accordi intergovernativi di cooperazione o di reciproca
assistenza tecnico-militare, ratificati dal Parlamento, in relazione
all'acquisto da parte di tali Stati di materiali di armamento prodotti
dall'industria nazionale, anche in uso alle Forze Armate.
Inoltre, il Ministero proponente ha
riferito che i precitati interventi di supporto dovranno essere condotti - come
specificato dall’art. 2, comma 2 dello schema di regolamento in epigrafe - nel
rispetto dei principi e delle disposizioni di cui alla legge n. 185 del 1990 (“nuove
norme sul controllo dell'esportazione, importazione e transito dei materiali di
armamento”), fermi restando gli obblighi previsti da detta legge per le imprese
iscritte nel registro nazionale di cui all’art. 44 del d. lgs. n. 66 del 2010 e
le competenze dell’Autorità nazionale per le autorizzazioni per l’interscambio
dei materiali d’armamento (UAMA), al fine dichiarato di assicurare che le
operazioni di acquisizione dei materiali di armamento da parte degli Stati
esteri si svolgano “nel massimo rispetto dei principi di trasparenza e
legalità dell'azione amministrativa”, per fornire “assoluta certezza
circa l'effettivo destinatario finale dei materiali” oggetto delle
precitate operazioni.
Il Dicastero proponente ha, altresì,
esplicitato che lo schema di regolamento in esame è finalizzato a consentire
all'Italia - alla pari di “tutti gli altri Paesi europei che hanno una base
tecnologica ed industriale avanzata” - di svolgere un efficace ruolo di “spinta”
dell'industria nazionale degli armamenti, favorendo l'apertura di nuovi sbocchi
sui mercati internazionali, particolarmente importanti nella presente
congiuntura economica nazionale.
Quanto al contenuto del citato schema di
regolamento, l’Amministrazione ha riferito che lo stesso si compone di 8
articoli, il cui contenuto è di seguito riassunto nei suoi aspetti principali:
- articolo 1 (“Definizioni”) che
enuncia le definizioni rilevanti ai fini dell’applicazione dello schema di
regolamento, precisando il significato che si intende attribuire alle locuzioni
e alle espressioni ivi recate;
- articolo 2 (“Oggetto e finalità”)
che ribadisce le finalità attuative del regolamento e ne definisce l’oggetto,
con riferimento alle procedure ed alle attività applicative previste dagli
accordi intergovernativi di cooperazione con altri Paesi e che richiama i
principi, le norme e le procedure della legge n. 185 del 1990;
- articolo 3 (“Autorizzazione
ministeriale”) che stabilisce che il Segretariato generale della difesa
richieda al Ministro della difesa l’autorizzazione a svolgere, con gli Stati
con cui sussistono accordi internazionali, attività di supporto tecnico
amministrativo per l’acquisizione da parte di detti Stati di materiali
d’armamento; che il titolare del succitato Dicastero rilascia la richiesta
autorizzazione d’intesa con il Ministro degli affari esteri e della
cooperazione internazionale e che, qualora venga richiesto da parte dello Stato
estero un supporto di carattere logistico, formativo, addestrativo e di
assistenza tecnica, il Segretariato generale deve acquisire il preventivo
accordo dell’area tecnico-operativa del Ministero della difesa;
- articolo 4 (“Attività del
Segretariato generale”) che individua, nell’ambito del Ministero della
difesa, le procedure da seguire ed i soggetti competenti allo svolgimento dei
vari adempimenti relativi alla gestione delle attività di cooperazione di cui
allo schema di regolamento, specificando che i costi sostenuti dalle varie
articolazioni del precitato Dicastero, quantificati ai sensi del successivo
articolo 5, saranno rimborsati dallo Stato estero richiedente il supporto;
- articolo 5 (“Quantificazione dei
costi”) che disciplina le operazioni di quantificazione dei costi che lo
Stato estero richiedente il supporto dovrà rimborsare;
- articolo 6 (“Riassegnazione dei fondi”)
che delinea un meccanismo di utilizzo dei fondi rimborsati dallo Stato estero,
attraverso la loro riassegnazione allo stato di previsione del Ministero della
difesa, in attuazione di quanto stabilito dall’art. 537-ter, comma 3 del
d. lgs. n. 66 del 2010;
- articolo 7 (“Informazione al
Parlamento”) che sancisce l’obbligo di dare informazione al Parlamento
delle attività svolte in applicazione dello schema di regolamento, attraverso
la relazione annuale già prevista dall’art. 5 della legge n. 185 del 1990;
- articolo 8 (“Clausola di neutralità
finanziaria”) che esplicita che dallo svolgimento delle attività
disciplinate dallo schema di regolamento non derivano nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica.
Infine, lo schema di regolamento in esame risulta
corredato dall’analisi tecnico-normativa (A.T.N.) e dalla dichiarazione di
esclusione dell’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.) ai sensi
dell’art. 8, comma 1, lettera b) del d. P.C.M. n. 170 del 2008.
Considerato.
Lo schema di regolamento in esame, come in
precedenza esposto, è volto a disciplinare le “linee guida e i limiti cui
l'Amministrazione dovrà attenersi nello svolgimento delle attività di
cooperazione” con gli Stati esteri, relative ai materiali di armamento
prodotti dall'industria nazionale.
Preliminarmente, la Sezione osserva che
l’Amministrazione proponente, nel caso di specie, ha correttamente escluso la
preventiva acquisizione dell’analisi dell’impatto della regolamentazione
(A.I.R.), in ragione di quanto previsto dall’art. 8, comma 1, lettera b) del d.
P.C.M. n. 170 del 2008, che esplicitamente prevede che detto incombente non sia
effettuato in relazione agli “atti normativi in materia di sicurezza interna
ed esterna dello Stato”, fra i quali rientra lo schema di regolamento in
esame.
Ritiene, inoltre, la Sezione che, per
quanto concerne la potestà regolamentale esercitata nella fattispecie in esame,
essa trova il suo fondamento nell'art. 537-ter, comma 2 del d. lgs. n.
66 del 2010, a norma del quale le disposizioni esecutive ed attuative relative
alle attività di “cooperazione con altri Stati per i materiali di armamento
prodotti dall’industria nazionale, anche in uso alle Forze Armate” devono
essere dettate tramite un “regolamento adottato, ai sensi dell’art. 17,
comma 1 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro della
difesa di concerto con il Ministro degli affari esteri (ora Ministro
degli affari esteri e della cooperazione internazionale) e il Ministro
dell’economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni parlamentari
competenti”.
In proposito la Sezione rileva che dagli
atti del fascicolo non emerge l’esistenza di un vero e proprio concerto da
parte del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale e
del Ministro dell’economia e delle finanze, come invece richiesto dal disposto
del precitato art. 537-ter, comma 2 del d. lgs. n. 66 del 2010.
In atti vi sono, infatti, esclusivamente
due note provenienti dai Dicasteri competenti e, in particolare, la nota del 5
dicembre 2014, prot. n. DAGL0011894A-, firmata dal capo dell’Ufficio del
coordinamento legislativo del Ministero dell’economia e delle finanze, nella
quale “si esprime nulla osta all’ulteriore corso del provvedimento” in
esame nonché la nota del 20 novembre 2014, prot. n. MAE02576632014-11-20, la
quale, benché rechi il “formale concerto” dell’Amministrazione
competente allo schema di regolamento de quo, risulta tuttavia
firmata dal capo dell’Ufficio legislativo del Ministero degli affari esteri e
della cooperazione internazionale.
Orbene, come più volte sottolineato dalla
Sezione, il concerto del Ministro è qualcosa di sostanzialmente diverso da
quanto si afferma nelle note da ultimo citate in quanto, con il concerto, il
Ministro partecipa dell’iniziativa politica concorrendo ad assumerne la
responsabilità.
Pertanto, il concerto può essere
manifestato da un funzionario soltanto per espresso incarico o per delega del
Ministro, e non sotto la forma di semplice nulla osta, con la conseguenza che -
al fine di evitare che la suddetta omissione si rifletta sulla regolarità
formale del provvedimento normativo in esame - l’Amministrazione proponente
dovrebbe provvedere ad acquisire il concerto del Ministro dell’economia e delle
finanze e del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale
prima di sottoporre lo schema di regolamento in questione alla definitiva
approvazione da parte del Consiglio dei Ministri.
Con riferimento al merito dello schema di
regolamento in epigrafe, il Ministero proponente ha rilevato che detto schema
reca norme di carattere applicativo ed organizzativo “tese a fissare i
principi di base essenziali per garantire la correttezza, la trasparenza e la
conformità alle norme di rango superiore dell’azione amministrativa nella
materia in esame, evitando esercizi di classificazione e di preventiva
tipizzazione delle fattispecie”.
Quanto precede, a giudizio della Sezione,
risulta coerente con la circostanza - correttamente esplicitata dal medesimo
Dicastero - secondo cui le attività di cooperazione con gli Stati esteri,
relative ai materiali di armamento prodotti dall'industria nazionale,
troveranno la “fonte naturale della propria disciplina di dettaglio
all’interno dei singoli accordi di cooperazione, degli accordi di reciproca
assistenza tecnico-militare (siglati con gli Stati esteri) e
degli atti e delle intese che da questi ultimi discendono”.
La Sezione ritiene, inoltre, che lo schema
di regolamento in esame risulta coerente con i principi generali dettati dalla
legge n. 185 del 1990 - peraltro esplicitamente richiamati dall’art. 2 di detto
schema - e con il disposto dell’art. 537-ter del d. lgs. n. 66 del
2010 nonché compatibile con le competenze proprie degli organi che svolgono
attività connesse all’oggetto del presente intervento normativo, ovvero: il
Parlamento, quale soggetto preposto a ratificare gli accordi internazionali e
destinatario della relazione annuale di cui all’art. 5 della legge n. 185 del
1990 (art. 7); il Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale, deputato ad autorizzare, d’intesa con il Ministero proponente,
lo svolgimento delle attività di supporto di cui al presente schema (art. 3
comma 4); le singole Forze Armate, da cui deve essere acquisito l’accordo per
lo svolgimento di attività di carattere logistico, formativo, addestrativo e di
assistenza tecnica (art. 3, comma 2); l’Autorità nazionale per le
autorizzazioni per l’interscambio dei materiali d’armamento (UAMA), le cui
prerogative sono fatte salve (art. 2) unitamente agli obblighi previsti dalla predetta
legge n. 185 del 1990 per le imprese iscritte nel registro nazionale di cui
all’art. 44 del Codice dell’ordinamento militare.
Osserva, altresì, la Sezione che lo schema
di regolamento in esame e, in particolare, la previsione di cui all’art. 6 - il
quale dispone la riassegnazione ai fondi di cui all’art. 619 del d. lgs. n. 66
del 2010 delle somme percepite dallo Stato estero per lo svolgimento delle
attività di cui al medesimo atto normativo - è anche conforme a quanto
stabilito a livello di normativa di rango primario dal comma 3 del precitato
art. 537-ter del d. lgs. n. 66 del 2010, che prevede che “le
somme percepite per il rimborso dei costi sostenuti per le attività di cui al
comma 1 (ovvero attività di cooperazione con altri Stati per i
materiali di armamento prodotti dall’industria nazionale, anche in uso alle
Forze Armate) sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per
essere integralmente riassegnate ai fondi di cui all’art. 619” del d. lgs.
n. 66 del 2010.
In proposito, la Sezione non può esimersi
dal rilevare che detta normativa non si pone in contrasto con quanto previsto
dal successivo d.l. n. 95 del 2012 (cosiddetta “spending review”),
convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 2012, il quale - per quanto
d’interesse in questa sede - ha disposto all’art.1, commi 19 e 20, che “una
quota pari ad almeno l'80% dei proventi delle dismissioni” relative alle
cessioni di beni mobili di cui al d. lgs. n. 66 del 2010, effettuate
avvalendosi della Consip s.p.a., debba essere riassegnata al bilancio del
Ministero della difesa.
Rileva, infatti, la Sezione che l’art.
537-ter del d. lgs. n. 66 del 2010 non concerne l’alienazione di
beni mobili di proprietà del Ministero proponente per il tramite della Consip
s.p.a. ma l’attività di cooperazione per l’acquisizione di materiali di
armamento prodotti dall’industria nazionale, anche in uso alle Forze Armate, da
parte di Stati esteri che abbiano stipulato “specifici accordi di
cooperazione” ed “accordi di reciproca assistenza tecnico-militare”: la
precitata disposizione, quindi, concernendo fattispecie relative ad accordi
pattizi con Paesi esteri, si pone quale normativa speciale rispetto a quella di
carattere generale prevista dall’art. 1, commi 19 e 20 del d.l. n. 95 del 2012
e, in quanto tale, non può che ritenersi prevalente rispetto a quest’ultima.
Ne deriva che l’Amministrazione, in
conformità con quanto stabilito dal più volte citato comma 3 dell’art. 537-ter,
ha correttamente previsto all’art. 6 dello schema di regolamento in epigrafe la
riassegnazione integrale (e non di “una quota pari ad almeno l'80%”) al
bilancio del Ministero della difesa delle risorse percepite dallo Stato estero
in ragione dello svolgimento delle attività di cooperazione per i materiali di
armamento prodotti dall’industria nazionale.
La Sezione, infine, rileva che
l’intervento normativo in epigrafe - nella parte in cui disciplina l’attività
del Segretariato generale della difesa ed in particolare l’art.4, comma 2, che
stabilisce che detto organo possa svolgere anche funzioni connesse con “la
selezione del contraente, nonché il supporto tecnico-amministrativo per tutte
le fasi contrattuali” - non si pone in contrasto con la normativa di origine
comunitaria e, segnatamente, con quanto stabilito dalla direttiva 2009/81/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009, così come attuata
dal d. lgs. n. 208 del 2011, il quale, all’articolo 6, esclude esplicitamente
dall’ambito di applicazione della disciplina comunitaria in materia di appalti
i contratti “disciplinati da … norme procedurali specifiche in base ad un
accordo o intesa internazionale concluso tra l’Italia e uno o più Paesi terzi o
tra l’Italia e uno o più Stati membri e uno o più Paesi terzi” nonché i
contratti “nel settore difesa, relativi alla produzione o al commercio di
armi, munizioni e materiale bellico …”.
Pertanto, in ragione di quanto precede, la
Sezione rileva che, data la natura sostanzialmente “esecutiva ed attuativa”
delle disposizioni di cui al citato schema di regolamento, che risultano
conformi alla normativa di rango primario vigente nella materia de qua,
non si hanno rilievi da formulare in merito a dette disposizioni, che rientrano
nell’ambito della discrezionalità riservata al Ministero proponente dal
precitato art. 537-ter, comma 2 del d. lgs. n. 66 del 2010.
Per quanto sin qui esposto la Sezione
ritiene che lo schema di regolamento in epigrafe meriti parere favorevole.
La Sezione, infine - ai soli fini di una
compiuta esposizione - suggerisce di raggruppare i riferimenti normativi
contenuti nel preambolo dello schema di regolamento seguendo l’ordine
gerarchico delle fonti e, all’interno di detto criterio, ordinando le fonti
stesse in ordine cronologico.
La Sezione suggerisce, altresì, di
eliminare, sempre nel citato preambolo, le locuzioni volte a descrivere il
contenuto delle disposizioni ivi richiamate, non necessarie ai fini della
puntuale indicazione delle singole normative di riferimento.
P.Q.M.
Esprime parere favorevole sullo schema di
regolamento in epigrafe nei termini di cui in motivazione.
L'ESTENSORE
|
IL PRESIDENTE
|
|
Claudio Boccia
|
Franco Frattini
|
|
IL SEGRETARIO
Maria Luisa Salvini
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