DIRITTI DELLA PERSONA, ENTI LOCALI & PROVVEDIMENTO: è illegittima la trascrizione da parte dei Sindaci dei matrimoni omosessuali celebrati all'estero; ma è illegittima anche la relativa cancellazione da parte dei Prefetti (T.A.R. Lazio, Roma, Se.z I "ter", sentenza 11 marzo 2015, n. 4028).

DIRITTI DELLA PERSONA, 

ENTI LOCALI & PROVVEDIMENTO: 

è illegittima la trascrizione 

da parte dei Sindaci dei matrimoni omosessuali 

celebrati all'estero; 

ma è illegittima anche 

la relativa cancellazione

 da parte dei Prefetti

 (T.A.R. Lazio, Roma, Se.z I "ter",

 sentenza  11 marzo 2015, n. 4028)

Vi ricordate la vicenda della trascrizione dei matrimoni omosessuali celebrati all'estero e trascritti dal Sindaco di Roma, Ignazio Marino, e la "querelle" tra Ministro dell'Interno e Prefetto di Roma sulla legittimità o meno di tale trascrizione?

Ecco, in questa sentenza (obiettivamente di grande respiro), quello che mi ha colpito che è il riecheggiare, nei provvedimenti impugnati, del principio d'autoritatività, il quale, a partire dagli anni '70, è stato visto sempre meno come il quid proprium del provvedimento (testimonianza ne sono gli artt. 1-bis ed 11 della l. n. 241/1990).

L'altro giorno leggevo l'ottimo "La circolarità logica del diritto ammministrativo" del Prof. Stefano Vinti, del 2014, in cui si attribuisce al diritto amministrativo "l'attitudine ad affermarsi quale diritto comune dei rapporti complessi" (e si ribadisce il superamento del principio predetto quale elemento cardinale, oggi, dell'azione amministrativa).

Ecco: cercare di rispondere, attraverso il prisma del principio d'autoritatività, ai quesiti che la complessità dell'epoca contemporanea pone, almeno a mio parere, è abbastanza asfittico e miope, oltre che inutile.

D'altronde, a che serve rispondere soltanto con un punto esclamativo ad una domanda che termina con il punto interrogativo?

Breve commento

1. Il provvedimento impugnato in via principale è la circolare ministeriale n. 40/ba.030/011/DAIT del 7 ottobre 2014, con la quale sono state impartite direttive alle Prefetture italiane affinché rivolgano a loro volta ai sindaci formale invito a non trascrivere più, nei registri dello stato civile, gli atti dei matrimoni celebrati all’estero tra persone dello stesso sesso, nonché a ritirare e cancellare le trascrizioni già eseguite, con avvertimento che "in caso di inerzia, si procederà al successivo annullamento d’ufficio degli atti illegittimamente adottati, ai sensi del combinato disposto degli articoli 21 nonies della legge 241 del 1990 e 54, commi 3 e 11 del d.lgs. 267/2001".

Il T.A.R. ha stabilito che tale circolare è legittima, anche in relazione alla giurisprudenza costituzionale e convenzionale.

Il discorso fatto dal giudice capitolino è semplice: il Sindaco, in qualità di ufficiale di stato civile, è tenuto non solo a verificare il rispetto, da parte degli sposi dello stesso sesso,  delle forme imposte dall'ordinamento straniero, ma anche a verificare, ai fini della trascrizione nei registri dello stato civile, il rispetto dei requisiti sostanziali, tra cui rientra, come nel caso di specie, la compatibilità del matrimonio omossessuale con i principi del nostro ordinamento (non esiste una disciplina specifica).

2. Quanto agli atti applicativi, ossia i provvedimenti prefettizi di annullamento d'ufficio delle trascrizioni eseguite dai sindaci e/o dagli stessi non rimosse, il T.A.R. ne ha decretato l'illegittimità (in particolare) per violazione dell'art. 453 c.c., che recita: "Nessuna annotazione può essere fatta sopra un atto già iscritto nei registri se non è disposta per legge ovvero non è ordinata dall'autorità giudiziaria".

3. In definitiva, in relazione ai predetti provvedimenti prefettizi, solo la legge od un provvedimento dell'autorità giurisdizionale, e non anche un provvedimento amministrativo, possono disporre la cancellazione di una trascrizione illegittima (è un provvedimento amministrativo la trascrizione, ecco perché la circolare parla di "annullamento d'ufficio da parte del prefetto"), tramite la relativa annotazione a margine dei registri dello stato civile.

Sentenza per esteso

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16121 del 2014, proposto da:
Codacons, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Rienzi, Gino Giuliano, Marco Ramadori, Valentina Colarusso, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Nazionale Codacons in Roma, viale Mazzini, 73; -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, Codacons Sezione Difesa delle Diversità Sessuali, Codacons Campania, Codacons Lazio, Codacons Marche, Codacons Friuli Venezia Giulia, Codacons Lombardia, rappresentati e difesi dagli avv. Carlo Rienzi, Gino Giuliano, Valentina Colarusso, Marco Ramadori, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Nazionale Codacons in Roma, viale Mazzini, 73; 

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Napoli, U.T.G. - Prefettura di Pesaro Urbino, U.T.G. - Prefettura di Milano, U.T.G. - Prefettura di Roma, U.T.G. - Prefettura di Udine, rappresentati e difesi per legge dall' Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 

Roma Capitale, rappresentata e difesa dall'Avv. Rodolfo Murra, domiciliata in Roma, Via Tempio di Giove, 21;
Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Maria Ferrari, Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, con domicilio eletto presso Nicola Laurenti in Roma, Via F. Denza, 50/A; 

Comune di Fano, Comune di Milano, Comune di Udine, Anci Associazione Nazionale Comuni Italiani; 

per l'annullamento

-- della Circolare del Ministero dell’Interno n. 40/ba-030/11/DAIT del 7.10.14 con la quale il Ministro, rivolgendosi alle Prefetture, ha disposto che ove risultino adottate direttive "sindacali" in materia di trascrizione nei registri dello stato civile dei matrimoni tra persone dello stesso sesso celebrati all'estero - e nel caso sia stata data loro esecuzione - venga rivolto formale invito ai sindaci al ritiro di tali disposizioni e alla cancellazione, ove effettuate, delle conseguenti trascrizioni, contestualmente avvertendo che, in caso di inerzia, si procederà al successivo annullamento d’ufficio degli atti illegittimamente adottati, ai sensi del combinato disposto degli artt. 21 nonies della L. 241/90 e 54, commi 3 e 11 del D.Lgs. 267/01, e nella parte in cui ha disposto di sensibilizzare i funzionari addetti alle verifiche anagrafiche a porre particolare attenzione, nello svolgimento di tali adempimenti, sulla regolarità degli archivi dello stato civile prescritta dall’art. 104 del D.P.R. n. 396/2000;

-- del provvedimento del 20 ottobre 2014 a firma del Prefetto di Roma, di contenuto ed estremi ignoti, con il quale si invita il Sindaco di Roma ad annullare le 16 trascrizioni poste in essere in data 18 ottobre 2014, di matrimoni contratti all’estero da persone del medesimo sesso;

-- degli altri provvedimenti dei Prefetti di Milano, Napoli, Pesaro e Urbino, Roma, Udine, di contenuto data ed estremi ignoti, aventi ad oggetto formale invito ai Sindaci al ritiro delle direttive sindacali in materia di trascrizione nei registri dello stato civile dei matrimoni tra persone dello stesso sesso celebrati all’estero, e alla cancellazione, ove effettuate, delle conseguenti trascrizioni con contestuale avvertimento che, in caso di inerzia, si procederà al successivo annullamento d’ufficio degli atti;

-- del provvedimento del Prefetto di Roma del 31 ottobre 2014, di contenuto ed estremi ignoti, con il quale sono state annullate d’ufficio le trascrizioni nel registro dello stato civile del Comune di Roma dei 16 atti di matrimoni contratti all’estero tra persone dello stesso sesso poste in essere il 18 ottobre 2014;

-- del provvedimento del Prefetto di Udine del 27 ottobre 2014, di contenuto ed estremi ignoti, con il quale è stata annullata d’ufficio la trascrizioni nel registro dello stato civile del Comune di Udine dell’atto di matrimonio contratto all’estero tra persone dello stesso sesso;

-- nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Napoli e di U.T.G. - Prefettura di Pesaro Urbino e di U.T.G. - Prefettura di Milano e di U.T.G. - Prefettura di Roma e di U.T.G. - Prefettura di Udine, di Roma Capitale e del Comune di Napoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 52 D. Lgs. 30.06.2003 n. 196, commi 1 e 2;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2015 la dott.ssa Stefania Santoleri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’articolo 60, comma 1, c.p.a., che facoltizza il Tribunale amministrativo regionale a definire il giudizio nel merito, con sentenza in forma semplificata, in sede di decisione della domanda cautelare, una volta verificato che siano trascorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso e dieci giorni dal suo deposito ed accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria;

Rilevato che nella specie il presente giudizio può essere definito con decisione in forma semplificata, ai sensi del menzionato art. 60, comma 1, c.p.a., stante la completezza del contraddittorio e della documentazione di causa e che sono state espletate le formalità ivi previste;

FATTO E DIRITTO

Con il presente ricorso il Codacons ed i ricorrenti indicati in epigrafe hanno impugnato la circolare ministeriale n. 40/ba.030/011/DAIT del 7 ottobre 2014, con la quale sono state impartite direttive alle Prefetture italiane affinché rivolgano a loro volta ai sindaci formale invito a non trascrivere più, nei registri dello stato civile, gli atti dei matrimoni celebrati all’estero tra persone dello stesso sesso, nonché a ritirare e cancellare le trascrizioni già eseguite, con avvertimento che “in caso di inerzia, si procederà al successivo annullamento d’ufficio degli atti illegittimamente adottati, ai sensi del combinato disposto degli articoli 21 nonies della legge 241 del 1990 e 54, commi 3 e 11 del d.lgs. 267/2001".

Hanno impugnato anche i provvedimenti dei Prefetti di Roma, Milano, Pesaro-Urbino e Udine di formale invito ai Sindaci, a provvedere alla cancellazione, ove effettuate, delle trascrizioni nei registri dello stato civile dei matrimoni tra persone dello stesso sesso, in puntuale esecuzione della circolare ministeriale impugnata, nonché i provvedimenti del Prefetto di Roma del 31 ottobre 2014 e del Prefetto di Udine del 27 ottobre 2014 di annullamento di ufficio delle trascrizioni nei registri dello stato civile dei matrimoni contratti all’estero tra due persone dello stesso sesso.

Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Napoli che Roma Capitale.

Nel costituirsi in giudizio, l’Amministrazione resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e per carenza di interesse ad agire.

Con riferimento al Codacons, ha rilevato che il suo statuto fa riferimento a finalità del tutto inconferenti rispetto all’oggetto del presente giudizio, in quanto il riferimento contenuto nello statuto alla “tutela della dignità della persona umana” è strettamente collegato al rispetto dell’equilibrio tra uso delle risorse ambientali e sviluppo della società al fine di garantire il diritto alla salute. Ha quindi precisato che tra le finalità del Codacons non è ricompresa la tutela di diritti civili diversi dal diritto al rispetto dell’ambiente e della salute. Dai provvedimenti impugnati non deriverebbe alcuna lesione agli interessi della categoria dei consumatori di cui l’associazione costituisce ente esponenziale.

Con riferimento ai ricorrenti persone fisiche, non sarebbe allegato il titolo che li legittimerebbe al ricorso avverso la circolare ed i provvedimenti prefettizi, in quanto nessuno di loro rientra nell’elenco delle persone la cui trascrizione del matrimonio è stata annullata. Con riferimento ai soli due ricorrenti -OMISSIS- e -OMISSIS- viene allegato che avrebbero contratto matrimonio all’estero, ma non viene documentato che la trascrizione del loro matrimonio sia stata annullata, che il loro matrimonio sia stato trascritto, o che essi abbiano richiesto la trascrizione del loro matrimonio.

L’eccezione è solo parzialmente fondata.

Come ricordato in precedenza, il presente ricorso investe sia la circolare ministeriale che impartisce direttive alle Prefetture italiane in merito alla problematica relativa alla trascrizione nei registri dello stato civile dei matrimoni celebrati all’estero da persone appartenenti allo stesso sesso, sia gli atti applicativi della circolare stessa, ed in particolare i provvedimenti prefettizi di annullamento delle trascrizioni eseguiti dai sindaci del Comune di Roma e di Udine.

Nei confronti di questi ultimi atti, ritiene il Collegio che non sia stata fornita la prova della legittimazione al ricorso e dell’interesse ad agire, in quanto si tratta di atti che incidono su specifiche posizioni giuridiche, con la conseguenza che sono legittimati alla loro impugnativa i soli soggetti direttamente lesi dai provvedimenti prefettizi, e cioè i soggetti che hanno trascritto gli atti (nella fattispecie il Sindaco di Roma e quello di Udine nella qualità di ufficiale dello stato civile) ed i destinatari delle trascrizioni: ne consegue che non sono legittimati al ricorso, né sono titolari del relativo interesse, né il Codacons che agisce a tutela di interessi collettivi, risolvendosi altrimenti l’azione in una non consentita sostituzione processuale, né i ricorrenti persone fisiche che non rientrano nell’elenco dei soggetti ai quali è stata annullata la trascrizione dell’atto di matrimonio.

Del resto, nella memoria costoro fondano la loro legittimazione ed interesse al ricorso sostenendo che sarebbe “pregiudicato il loro diritto a vedere trascritto nei registri dello stato civile l’atto di matrimonio eventualmente contratto all’estero con persone dello stesso sesso” facendo riferimento alla circolare ministeriale e non certamente agli specifici atti di annullamento delle trascrizioni di matrimoni relative a soggetti terzi.

Con riferimento alla circolare ministeriale, il Collegio ritiene invece infondata l’eccezione dell’Avvocatura erariale.

Nei confronti di questo atto, infatti, i ricorrenti persone fisiche sono titolari sia della legittimazione che dell’interesse al ricorso in quanto la circolare ministeriale, dettando direttive comuni su tutto il territorio nazionale per la trascrizione dei matrimoni omosessuali, si presenta come immediatamente lesiva degli interessi non soltanto di chi ha chiesto la trascrizione dell’atto di matrimonio celebrato all’estero e gli è stata negata, ma anche di chi è interessato a richiederla, e trova nella circolare stessa un limite invalicabile, del quale il successivo rifiuto da parte dell’ufficiale dello stato civile si appalesa come atto meramente consequenziale, applicativo delle disposizioni recate dalla circolare stessa.

E’ dunque sufficiente a fondare la legittimazione al ricorso la precedente celebrazione del matrimonio all’estero, che costituisce il presupposto in base al quale poter richiedere la trascrizione del matrimonio, circostanza che risulta provata per i ricorrenti -OMISSIS-e -OMISSIS-, che a dimostrazione della loro posizione differenziata hanno prodotto in giudizio il certificato di matrimonio.

Resta da esaminare la questione della legittimazione e dell’interesse al ricorso nei confronti della circolare ministeriale con riferimento al Codacons.

Ritiene il Collegio che l’eccezione sia infondata.

Correttamente il Codacons ha rilevato nella propria memoria che la controversia riguarda la gestione da parte della Pubblica Amministrazione dei registri dello stato civile, in relazione alla quale il cittadino si pone nella veste di utente, al quale debbono essere garantiti i servizi pubblici comprendenti l’iscrizione o la trascrizione, il rilascio di copia, di certificati e così via.

La circolare impugnata, dettando direttive in ordine alla tenuta dei registri dello stato civile, con particolare riferimento alla trascrizione dei matrimoni omosessuali, è idonea ad incidere sulla fruizione da parte dei cittadini del relativo servizio.

Ebbene il Codacons è legittimato – per statuto – ad agire in giudizio in difesa a tutela del diritto dei cittadini alla corretta gestione da parte della P.A. del suddetto servizio pubblico, in quanto ente esponenziale dei diritti degli utenti dei servizi pubblici, tra i quali rientra anche quello relativo alla corretta amministrazione dei registri relativi allo stato civile.

L’eccezione deve essere quindi respinta

Passando all’esame del merito della controversia, il Collegio ritiene opportuno, anzitutto, prendere in considerazione il quadro normativo e giurisprudenziale relativo alla celebrazione ed alla trascrizione dei matrimoni celebrati in Italia e all’estero.

L’art. 27, comma 1, della legge n. 218/1995 (recante la riforma del diritto internazionale privato), stabilisce che “la capacità matrimoniale e le altre condizioni per contrarre matrimonio sono regolate dalla legge nazionale di ciascun nubendo al momento del matrimonio”.

Tale disposizione va letta in combinato disposto con l’art. 115 del codice civile, secondo cui “il cittadino è soggetto alle disposizioni contenute nella sezione prima di questo capo, anche quando contrae matrimonio in paese straniero secondo le forme ivi stabilite”.

Da tali disposizioni deriva che – a prescindere della validità formale del matrimonio celebrato applicando una legge straniera -, all’ufficiale di stato civile italiano spetta, ai fini della trascrizione, il potere/dovere di verificare la sussistenza dei requisiti sostanziali necessari (avuto riguardo alla normativa nazionale) per celebrare un matrimonio che possa avere effetti giuridicamente rilevanti.

Sotto questo profilo, ai sensi del codice civile, la diversità di sesso dei nubendi costituisce un requisito sostanziale necessario affinché il matrimonio produca effetti giuridici nell’ordinamento interno, posto che, allo stato, l’istituto del matrimonio si fonda sulla diversità di sesso dei coniugi, come si evince dall’art. 107 c.c., il quale stabilisce che l’ufficiale dello stato civile “riceve da ciascuna delle parti personalmente, l'una dopo l'altra, la dichiarazione che esse si vogliono prendere rispettivamente in marito e in moglie, e di seguito dichiara che esse sono unite in matrimonio”.

In linea con tale assunto si pongono gli articoli 108, 143 e 143 bis del codice civile, e l’art. 64, comma 1, lett. e) del d.P.R. n. 396/2000.

La normativa nazionale che non consente la celebrazione del matrimonio tra persone dello stesso sesso e la sua trascrizione nei registri dello stato civile, è stata ritenuta costituzionalmente legittima.

Con sentenza n. 138 del 2010 la Corte Costituzionale ha, infatti, affermato che l’art. 29 Cost. si riferisce alla nozione di matrimonio definita dal codice civile come unione tra persone di sesso diverso e questo significato del precetto costituzionale non può essere superato con un’interpretazione creativa né, peraltro, con specifico riferimento all’art. 3, comma 1, Cost., le unioni omosessuali possono essere ritenute tout court omogenee al matrimonio.

Con sentenza n. 170 dell’11 giugno 2014, la Consulta è intervenuta sulla normativa che prevede l’automatica cessazione degli effetti civili del matrimonio in caso di rettificazione di attribuzione di sesso di uno dei due coniugi, affermando che “la nozione di matrimonio presupposta dal Costituente (cui conferisce tutela l’art. 29 Cost.) è quella stessa definita dal codice civile del 1942 che stabiliva e tuttora stabilisce che i coniugi dovessero essere persone di sesso diverso (sentenza n. 138 del 2010”, (punto 5.2. del Considerato in diritto), e segnalando il requisito dell’eterosessualità del matrimonio (punto 5.1. del Considerato in diritto).

La Consulta ha stabilito che tra le formazioni sociali di cui all’art. 2 Cost., in grado di favorire il pieno sviluppo della persona umana nella vita di relazione, nel contesto di una valorizzazione del modello pluralistico, rientra anche l’unione omosessuale ma, ha evidenziato che spetta al Parlamento, nell’esercizio della sua piena discrezionalità politica, individuare con atto di rango legislativo le forme di garanzia e di riconoscimento per le unioni suddette, scegliendo, in particolare, se equiparare tout court il matrimonio omosessuale a quello eterosessuale, ovvero introdurre forme diverse di riconoscimento giuridico della stabile convivenza della coppia omosessuale.

In tale contesto, la Corte costituzionale ha ritenuto di poter intervenire solo per tutelare specifiche situazioni, come avvenuto con le sentenze n. 559 del 1989 e n. 404 del 1988, in materia di locazioni e di assegnazione di alloggi di edilizia residenziale per le convivenze more uxorio.

In sostanza, allo stato dell’attuale normativa nazionale italiana, il matrimonio celebrato all’estero tra persone dello stesso sesso risulta privo dei requisiti sostanziali necessari per procedere alla sua trascrizione, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 396/2000, come confermato dalla giurisprudenza, la quale ha affermato che “l’intrascrivibilità delle unioni omosessuali dipende non più dalla loro inesistenza e neppure dalla invalidità, ma dalla loro inidoneità a produrre, quali atti di matrimonio, qualsiasi effetto giuridico nell’ordinamento italiano” (cfr. Corte di Cassazione, sentenza n. 4184 del 2012, la quale ha ad oggetto una vicenda analoga a quella oggetto del presente giudizio, relativa ad una richiesta di trascrizione di un matrimonio contratto all’estero da due cittadini italiani dello stesso sesso, rifiutata dall’ufficiale di stato civile del Comune di Latina. Sul punto, cfr. anche Corte di Cassazione, sentenze n. 1808 del 1976, n. 1304 del 1990, n. 1739 del 1999, n. 7877 del 2000).

A tale riguardo, come correttamente rilevato dall’Amministrazione resistente, non assume particolare rilievo, in senso contrario, l’art. 65 della legge n. 218/1995, considerato che l’atto di matrimonio celebrato all’estero, sebbene soggetto a determinate forme solenni che prevedono la ricezione della volontà dei nubendi da parte dei soggetti investiti di un pubblico ufficio, non risulta assimilabile ad un provvedimento proveniente dall’autorità amministrativa o giurisdizionale, costituendo un atto negoziale che non incide sull’individuazione della normativa che disciplina gli effetti del matrimonio nell’ordinamento interno (cfr. la richiamata sentenza della Corte di Cassazione n. 4184 del 2012, che va condivisa a prescindere dall’isolato precedente contrario del Tribunale di Grosseto del 3-9 aprile 2014, annullato in sede di reclamo della Corte d’appello di Firenze con decreto del 19 settembre 2014).

La disciplina nazionale non risulta in aperto contrasto con la normativa europea, se si considera quanto stabilito dagli articoli 12 della CEDU e 9 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (cd. “Carta di Nizza”).

L’articolo 12 della CEDU, infatti, stabilisce che “uomini e donne in età adatta hanno diritto di sposarsi e di fondare una famiglia secondo le leggi nazionali regolanti l’esercizio di tale diritto”, e, quindi, fa riferimento alla nozione tradizionale di matrimonio fondato sulla diversità di sesso dei nubendi, rinviando alla legislazione dei singoli Stati per la disciplina delle condizioni che regolano l’esercizio del diritto.

L’articolo 9 della Carta di Nizza, invece, prevede che “il diritto di sposarsi e il diritto di costituire una famiglia sono garantiti secondo le leggi nazionali che ne disciplinano l’esercizio”, omettendo il riferimento alla diversità di sesso dei nubendi e lasciando, così, al legislatore nazionale la possibilità di riconoscere le unioni tra persone dello stesso sesso.

In tale contesto normativo europeo, la Corte Europea dei diritti dell’uomo, con pronuncia del 24 giugno 2010 (Prima Sezione, caso Schalk e Kopf contro Austria: in un caso analogo a quello oggetto del presente giudizio), ha affermato che il rifiuto dell’ufficiale di stato civile di adempiere le formalità richieste per la celebrazione di un matrimonio tra persone dello stesso sesso non contrasta con la CEDU, osservando che il matrimonio ha connotazioni sociali e culturali radicate che possono differire molto da una società all’altra sicché, va rimessa ai legislatori nazionali di ciascuno Stato aderente la decisione di permettere o meno il matrimonio omosessuale e la conseguente decisione in merito alla trascrivibilità o meno dello stesso (cfr. Corte di giustizia UE nella sentenza 31.5.2001, cause riunite C-122/99 P e C-125/99 P, circa la nozione di matrimonio come “unione di due persone di sesso diverso”).

Concludendo sul punto, va detto che, allo stato dell’attuale normativa e fatto salvo un intervento legislativo al riguardo, che ponga la legislazione del nostro Paese in linea con quella di altri Stati, europei e non -, le coppie omosessuali non vantano in Italia né un diritto a contrarre matrimonio, né la pretesa alla trascrizione di unioni celebrate all’estero, anche se le unioni tra persone dello stesso sesso non possono essere considerate contrarie all’ordine pubblico (cfr. la richiamata sentenza della Corte di Cassazione n. 4184 del 2012).

In tale contesto, la circolare del 7 ottobre 2014 del Ministro dell’Interno non risulta illegittima nella parte in cui si afferma l’intrascrivibilità dei matrimoni tra persone dello stesso sesso derivante “dalla loro inidoneità a produrre, quali atti di matrimonio, qualsiasi effetto giuridico nell’ordinamento italiano”, in considerazione del difetto di un requisito sostanziale richiesto dalla normativa vigente in materia di stato e capacità delle persone (la diversità di sesso dei nubendi) che non può essere superato dalla mera circostanza dell’esistenza di una celebrazione valida secondo la lex loci ma priva dei requisiti sostanziali prescritti dalla legge italiana relativamente allo stato e alla capacità delle persone.

Tuttavia, va esaminata la legittimità dell’ultima parte della medesima circolare, avente ad oggetto il potere di intervento diretto del Prefetto sui registri dello stato civile.

Al riguardo, va rilevato che – come correttamente osservato dall’Amministrazione resistente -, l’attività di tenuta dei registri dello stato civile rientra nell’ambito delle competenze statali, svolte in via delegata, secondo le previsioni dell’art. 1 comma 2 del D.P.R. 396/2000, dal sindaco quale ufficiale del Governo o da chi lo sostituisce a norma di legge, ai sensi dell’art. 54 del TUEL (attinente alle “attribuzioni del sindaco nei servizi di competenza statale”) il cui comma 3 prevede che il sindaco sovrintende alla tenuta dei registri dello stato civile in qualità di ufficiale di Governo.

A parere della parte resistente, in tale ambito rientra un potere di sovraordinazione dell’amministrazione dello Stato rispetto all’attività svolta dal sindaco, posto che in questa veste il sindaco non rappresenta la comunità locale ma attua la legge nazionale ed è, perciò, tenuto, ai sensi dell’art. 9 del d.P.R. 396/2000, “... ad uniformarsi alle istruzioni che vengono impartite dal Ministero dell'Interno”.

Da ciò, il Ministero dell’Interno desume una relazione gerarchica intercorrente con il potere esecutivo rispetto ai servizi di competenza statale, posto che il citato articolo 9 del d.P.R. n. 396/2000 prevede anche che “la vigilanza sugli uffici dello stato civile spetta al Prefetto”.

In sostanza, al Prefetto, quale organo territoriale del Governo (e, quindi, titolare della funzione di stato civile in ambito provinciale) spetterebbe il potere di annullare atti non conformi al quadro normativo vigente, adottati dal sindaco (o da un suo delegato) nell’esercizio di una funzione statale.

Il potere di annullamento d’ufficio in via gerarchica costituirebbe espressione del medesimo interesse pubblico alla regolare ed uniforme tenuta dei registri dello stato civile garantito con il riconoscimento del potere di indirizzo e di vigilanza sugli uffici dello stato civile (citato art. 9) e di intervento sostitutivo in caso di inerzia da parte degli ufficiali di stato civile (citato art. 54, comma 11).

Sul punto, l’Amministrazione resistente ha osservato che anche la giurisprudenza ha affermato che nelle materie di competenza statale nelle quali il Sindaco agisce nella veste di ufficiale del Governo, spetta al Prefetto promuovere ogni misura idonea a garantire l’unità di indirizzo e di coordinamento, promuovendo le misure occorrenti e svolgendo, così, una fondamentale funzione di garante dell’unità dell’ordinamento in materia, anche esercitando “il potere di annullamento d’ufficio degli atti adottati dal sindaco quale ufficiale di governo, che risultano essere illegittimi o che comunque minano la menzionata unità di indirizzo” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19 giugno 2008, n. 3076).

Per completezza, va rilevato che la parte resistente ha anche negato la violazione dell’art. 95 del d.P.R. n. 396/2000 (“Delle procedure giudiziali di rettificazione relative agli atti dello stato civile e delle correzioni”), osservando che detta norma sarebbe applicabile al singolo che intenda ottenere la rettificazione di un atto dello stato civile che lo riguarda e non al Ministro dell’interno (e, per esso, al Prefetto) che, in quanto titolare della funzione di stato civile, si proponga di rimuovere gli effetti di atti illegittimamente posti in essere, in contrasto con una sua precisa direttiva, da parte del sindaco in veste di ufficiale del Governo, in spregio alla propria posizione di subordinazione rispetto ad esso.

Quanto all’annotazione a margine dei registri dello stato civile del decreto prefettizio, è stato precisato che si tratta di una operazione materiale, conseguente al provvedimento di annullamento, resa necessaria dalla particolare natura della trascrizione e dalla necessità di rimuovere gli effetti di un atto illegittimamente posto in essere e non consentito dall’attuale ordinamento dello stato civile: quindi, tale adempimento non sarebbe in contrasto con l’art. 453 c.c., che riguarda le ipotesi di ulteriori annotazioni in calce a quelle correttamente eseguite e non (come nel caso di specie) una mera operazione esecutiva del decreto prefettizio, conseguente all’esercizio del potere di annullamento d’ufficio di un atto illegittimamente trascritto, che si fonda sulla sovraordinazione del Prefetto rispetto all’Ufficiale di stato civile.

Sempre sotto il profilo della disciplina del potere di annullamento d’ufficio, l’Amministrazione resistente ha affermato l’applicabilità dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, in quanto la trascrizione nel registro dell’atto di matrimonio integra un provvedimento amministrativo e, quindi, è soggetto alla disciplina della legge n. 241 del 1990.

Il Collegio ritiene che le censure di parte ricorrente aventi ad oggetto i poteri dell’Amministrazione centrale in materia di stato civile siano fondate e debbano essere accolte, nei limiti di seguito indicati.

La disciplina dello stato civile prevede che "Nessuna annotazione può essere fatta sopra un atto già iscritto nei registri se non è disposta per legge ovvero non è ordinata dall'autorità giudiziaria" (art. 453 c.c.).

Il DPR n. 396/2000 (recante il Regolamento per la revisione e la semplificazione dell'ordinamento dello stato civile, a norma dell'articolo 2, comma 12, della L. 15 maggio 1997, n. 127), prevede che "Gli atti dello stato civile sono redatti secondo le formule e le modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno" (art. 12, comma 1); "L'ufficiale dello stato civile non può enunciare, negli atti di cui è richiesto, dichiarazioni e indicazioni diverse da quelle che sono stabilite o permesse per ciascun atto" (art. 11, comma 3); “Le annotazioni disposte per legge od ordinate dall'autorità giudiziaria si eseguono per l'atto al quale si riferiscono, registrato negli archivi di cui all'articolo 10, direttamente e senza altra formalità dall'ufficiale dello stato civile di ufficio o su istanza di parte" (art. 102, comma 1); "Gli atti dello stato civile sono chiusi con la firma dell'ufficiale dello stato civile competente. Successivamente alla chiusura gli atti non possono subire variazioni" (art. 12, comma 6).

Dal tenore dell’insieme di tali disposizioni si evince che il sistema dello stato civile prevede puntuali possibilità di intervento sui registri dello stato civile, tra cui non è compresa quella posta in essere dal Prefetto di Roma.

In sostanza, dalle norme richiamate si evince che un intervento quale quello posto in essere nel caso di specie dall’Amministrazione centrale, compete solo all'Autorità giudiziaria.

Conferme in tal senso si traggono anche dalle ulteriori norme di seguito indicate.

L'art. 5, comma 1, lettera a), del D.P.R. 396/2000, prevede che "L'ufficiale dello stato civile, nel dare attuazione ai principi generali sul servizio dello stato civile di cui agli articoli da 449 a 453 del codice civile e nel rispetto della legge 31 dicembre 1996, n. 675, espleta i seguenti compiti: a) forma, archivia, conserva e aggiorna tutti gli atti concernenti lo stato civile" mentre, l'art. 98, del D.P.R. n. 396/2000, prevede che "L'ufficiale dello stato civile, d'ufficio o su istanza di chiunque ne abbia interesse, corregge gli errori materiali di scrittura in cui egli sia incorso nella redazione degli atti mediante annotazione dandone contestualmente avviso al prefetto, al procuratore della Repubblica del luogo dove è stato registrato l'atto nonché agli interessati.".

In sostanza, l'ufficiale di stato civile ha solo il potere di aggiornare i Registri e di correggere gli eventuali errori materiali.

L'art. 95, comma 1, del D.P.R. n. 396/2000, stabilisce che "Chi intende promuovere la rettificazione di un atto dello stato civile o la ricostituzione di un atto distrutto o smarrito o la formazione di un atto omesso o la cancellazione di un atto indebitamente registrato, o intende opporsi a un rifiuto dell'ufficiale dello stato civile di ricevere in tutto o in parte una dichiarazione o di eseguire una trascrizione, una annotazione o altro adempimento, deve proporre ricorso al tribunale nel cui circondario si trova l'ufficio dello stato civile presso il quale è registrato l'atto di cui si tratta o presso il quale si chiede che sia eseguito l'adempimento", mentre l'art. 109, del D.P.R. n. 396/2000, specifica che "I tribunali della Repubblica sono competenti a disporre le rettificazioni e le correzioni di cui ai precedenti articoli anche per gli atti dello stato civile ricevuti da autorità straniere, trascritti in Italia, ed a provvedere per la cancellazione di quelli indebitamente trascritti".

In definitiva, tali disposizioni non prevedono competenze o poteri di annullamento o di autotutela aventi ad oggetto la trascrizione di matrimoni, ma solo la possibilità di disporre l'annotazione di rettificazioni operate dall’Autorità giudiziaria (ex art. 69, comma 1, lett. i, del DPR n. 396/2000), come si evince dal D.M. 5 aprile 2002, il quale nel prescrivere le formule tassative di annotazione (cfr. artt. 11, comma 3, e 102, comma 1, del D.P.R. n. 396/2000), all'Allegato A) formula n. 190, stabilisce quanto segue: "Annotazione di provvedimento di rettificazione (artt. 49, 69 e 81 del D.P.R. 3 novembre 2000, n. 396). Con provvedimento del Tribunale di ... n. ... in data ... l'atto di cui sopra è stato cosi rettificato (inserire specificamente le rettificazioni così come sono state disposte) ...". Non si rinvengono altre previsioni contenute nel citato articolo 69 che dispongano l'annotazione di qualche diverso provvedimento del genere, ovvero formule di cui al DM 5 aprile 2002 che si riferiscano ad atti del genere adottati dall'Autorità amministrativa.

Quindi, una trascrizione nel Registro degli atti di matrimonio può essere espunta e/o rettificata solo in forza di un provvedimento dell'Autorità giudiziaria e non anche adottando un provvedimento amministrativo da parte dell’Amministrazione centrale, neanche esercitando il potere di sovraordinazione che, effettivamente, il Ministro dell'Interno vanta sul Sindaco in tema di stato civile.

L'art. 9 del D.P.R. n. 396/2000, infatti, conferisce al Ministro dell’Interno il potere di "indirizzo" ed al Prefetto il potere di "vigilanza" sugli Uffici. Tale potere trova specificazione nel medesimo decreto presidenziale ove si indicano quali sono gli atti dei quali si deve dare comunicazione al Prefetto prevedendo, all'articolo 104, le verificazioni che egli deve compiere presso gli uffici di stato civile che (ex articolo 105) si concludono con la redazione di un verbale e non con la modifica delle risultanze dei registri di stato civile o con l'adozione di provvedimenti destinati a tal fine.

In sostanza, anche sotto questo profilo, la normativa di riferimento non prevede un potere di annullamento o di intervento diretto dell’Amministrazione centrale sugli atti dello stato civile.

Né un potere del genere può evincersi dall'art. 54, commi 3 ed 11, del TUEL (richiamato nel decreto prefettizio), posto che tali disposizioni prevedono il potere del Prefetto di sostituirsi al Sindaco in caso di inerzia di quest'ultimo nel sovrintendere agli uffici di stato civile.

Al riguardo, va rilevato, da una parte, che il potere sostitutivo può essere esercitato solo "nel caso di inerzia del Sindaco" (e non, come nel caso di specie, nell'ipotesi in cui il Sindaco abbia esercitato le funzioni) e, dall’altro, che il Prefetto sostituendosi al Sindaco (come detto, solo in caso di inerzia) non potrebbe esercitare poteri maggiori di quelli vantati da questo ultimo il quale non può annullare le trascrizioni sicché, atti del genere non può assumerli neanche il Prefetto. Tale facoltà risulta inibita dovendo il Sindaco (e, quindi, anche l’Amministrazione centrale) ricorrere al giudice in casi del genere, fatta salva l'ipotesi della rettifica di meri errori materiali (ex art. 98, del D.P.R. n. n. 396/2099). Solo questo (e non altri) costituisce oggetto di un potere di intervento successivo permesso all'Ufficiale dello stato civile.

Questo conferma che spetta solo all'Autorità giudiziaria disporre la cancellazione di un atto indebitamente registrato nel Registro degli atti di matrimonio, posto che: le registrazioni dello stato civile non possono subire variazioni se non nei limitati casi descritti e normativamente previsti in modo espresso; l'ufficiale di stato civile ha solo il potere di aggiornare i registri e di correggere gli errori materiali; ogni rettificazione o cancellazione è attribuita alla competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria; fra le annotazioni possibili nel registro dei matrimoni non è previsto alcun atto di annullamento o di autotutela ma, solo l'annotazione della rettificazione giudiziaria.

Come detto, una volta eseguita la trascrizione di un atto nel registro degli atti di matrimonio (ai sensi dell'art. 63 del Regolamento), la stessa possa subire modificazioni o cancellazioni solo forza di un provvedimento dell'autorità giudiziaria e non anche a causa dell’adozione di un provvedimento amministrativo.

Del resto, se fosse configurabile un potere di sovraordinazione del Prefetto rispetto al Sindaco (quale quello descritto dall’Amministrazione resistente), esercitabile attraverso un potere di annullamento da parte dell'autorità amministrativa centrale (omettendo di applicare il citato articolo 95 del D.P.R. n. 396/2000), tale potere non sarebbe configurabile solo in capo al Ministero dell’Interno ma anche in capo all’Ufficiale di stato civile. Il Sindaco non vanterebbe solo il potere di aggiornamento (ex art. 5 del Regolamento) e correzione di errori materiali (ex art. 98 del Regolamento) ma, un vero e proprio potere di revisione degli atti di stato civile.

Tuttavia, l’esistenza di tale potere e la possibilità di adottare i relativi provvedimenti conseguenti dovrebbe trovare espressione e previsione nella disciplina dello stato civile ed, invece, non si fa menzione di tutto ciò né all'art. 69 del D.P.R. 396/2000, che disciplina le annotazioni, né nel D.M. 5 aprile 2002, che (come detto) contiene le formule tassative delle annotazioni stesse.

Inoltre, se tale potere esistesse non ci sarebbe bisogno di prevedere espressamente ed in maniera puntuale, all'art. 98, il potere per l'Ufficiale di stato civile di procedere alle correzioni di errore materiale.

Infine, se (come sostiene l’Amministrazione resistente) il Titolo XI del D.P.R. n. 396/2000 non fosse destinato a disciplinare anche le iniziative dell'autorità amministrativa, ma solo quelle dei terzi, non si spiegherebbe perché nel medesimo titolo sono disciplinate le ipotesi di "rettificazione" e "cancellazione" all'art. 95 e le ipotesi di "correzione di errore materiale" all'art. 98, rimettendosi le prime alla decisione dell'autorità giudiziaria e solo le seconde all'autorità amministrativa.

Tali conclusioni non mutano neanche prendendo in considerazione ed applicando la disciplina generale sul procedimento amministrativo contenuta nella legge n. 241 del 1990, la quale, all’articolo 21-nonies stabilisce che “Il provvedimento amministrativo illegittimo … può essere annullato d'ufficio, …, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.”.

In sostanza, in base al principio della riserva di legge dettato in materia (cfr. art. 97. co. 3, Cost.), affinché ad un organo amministrativo possa annullare d’ufficio un provvedimento adottato da un altro organo, occorre una espressa previsione di legge.

Nel caso di specie, come detto, manca una norma di rango primario che, espressamente, conferisca all’Amministrazione centrale il potere di adottare, in casi del genere, un atto di annullamento d’ufficio.

E’ pertanto inconferente il precedente giurisprudenziale richiamato dalla difesa erariale (Cons. Stato, Sez. V, 19 giugno 2008, n. 3076) che si riferisce a tutt’altra vicenda attinente alla materia della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, nella quale è rinvenibile nell’ordinamento la norma attributiva del potere in capo al Prefetto (cfr. artt. 2 T.U.L.P.S. e 13 c. 3 L. 121/81).

Per completezza, però, va rilevato che è condivisibile l’orientamento secondo il quale la trascrizione nel registro dell’atto di matrimonio deve intendersi quale atto avente natura amministrativa, e non un mero “un atto pubblico formale” con effetto dichiarativo e di certificazione, sottratto alla disciplina pubblicistica.

Come correttamente osservato dall’Amministrazione resistente, infatti, costituiscono atti amministrativi gli atti giuridici di diritto pubblico compiuti dai soggetti attivi della pubblica amministrazione nell’esercizio di una potestà amministrativa.

Tra tali atti, che possono concretizzarsi in atti di accertamento consistenti nella constatazione obiettiva di fatti o situazioni, rientrano i certificati che integrano dichiarazioni di conoscenza di qualità personali di un soggetto o della titolarità di status, capacità o diritti o dell’esistenza di rapporti giuridici.

I certificati sono rilasciati in base a constatazioni dirette della pubblica amministrazione o alle risultanze di atti in suo possesso e, ai fini che interessano in questa sede, il fatto che gli atti in questione abbiano natura certificativa non induce a negare che la trascrizione del matrimonio debba essere considerata un provvedimento amministrativo e non “un atto pubblico formale” con effetto meramente dichiarativo e di certificazione, perché anche atti del genere vanno considerati atti amministrativi.

Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che il ricorso avverso la circolare ministeriale sia fondato nei soli limiti indicati in motivazione, mentre deve essere dichiarato inammissibile il ricorso avverso gli atti applicativi della circolare, meglio indicati nell’epigrafe del ricorso.

Sussistono gravi ed eccezionali motivi – legati alla particolarità della vicenda e delle questioni trattate – per compensare le spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

in parte lo accoglie, nei limiti indicati in motivazione, ed in parte lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, per procedere all'oscuramento delle generalità degli altri dati identificativi dei ricorrenti; manda alla Segreteria di procedere all'annotazione di cui ai commi 1 e 2 della medesima disposizione, nei termini indicati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore

Roberto Proietti, Consigliere

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/03/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)