PROCESSO & APPALTI: la revoca della gara può far incorrere la stazione appaltante in responsabilità precontrattuale (T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I, sentenza 18 febbraio 2015, n. 325).

PROCESSO & APPALTI: 

la revoca della gara 

può far incorrere la stazione appaltante

 in responsabilità precontrattuale 

(T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I, 

sentenza 18 febbraio 2015, n. 325)

Massima

1. Nel caso di revoca di procedura contrattuale la circostanza che la fase pubblicistica di scelta del contraente avviata non sia ancora sfociata nell'aggiudicazione non vale, di per sé sola, ad escludere la configurabilità di una responsabilità precontrattuale in capo all'Amministrazione revocante.

2. Occorre a tal fine, invece, verificare in concreto la condotta da questa tenuta alla luce del parametro di diritto comune della correttezza nelle trattative, fermo restando, comunque, che il grado di sviluppo raggiunto dalla singola procedura al momento della revoca, riflettendosi sullo spessore dell'affidamento ravvisabile nei partecipanti, presenta una sicura rilevanza, sul piano dello stesso diritto comune, ai fini dello scrutinio di fondatezza della domanda risarcitoria a titolo di responsabilità precontrattuale.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 807 del 2011, proposto da:
Societa' Cave di Romagnano Sesia S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Maria Cisa Asinari Di Gresy, Flavia Del Boca, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Torino, corso Re Umberto, 23; 

contro

Comune di San Nazzaro Sesia, rappresentato e difeso dall'avv. Anna Mattioli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Pietro Rossanigo in Torino, Via Stampatori, 9; 

per la condanna di San Nazzaro Sesia al risarcimento di tutti danni patiti e patiendi correlati al comportamento colpevole assunto ai danni della società ricorrente, ed in particolare, per la condanna dell'amministrazione intimata alla corresponsione delle seguenti somme:

- importo pari ad euro 3.832,645, oltre I.V.A., ancora dovuto in conseguenza agli interventi assunti dalla giunta comunale in forza della delib.zione on data 03/05/2000, n.7, il tutto con rivalutazione monetaria ed interessi legali a partire dal primo atto di messa in mora inoltrato con lettera raccomandata del 14/11/2006;

- importo pari ad euro 57.183,56 maggiorato del contributo integrativo e dell'iva, così come risultante dalla totalità delle fatture debitamente prodotte in atti corrisposte a tutti i professionisti del cui contributo la Società Cave di R. Sesia spa si è dovuta avvalere per la redazione degli elaborati progettuali predisposti in conseguenza alla deliberazione della giunta comunale in data 30/3/1999 n.25, con rivalutazione monetaria ed interessi legali a partire dal citato atto di messa in mora inoltrato con lettera raccomandata del 14/11/2006;

- dell'ulteriore importo che codesto ecc.mo Tribunale vorrà indicare mediante valutazione ex equo et bono ai sensi dell'art. 1226 c.c., previa occorrendo espletanda verificazione e/o CTU ai sensi degli artt. 66 e segg. c.p.a., sempre a titolo di danno emergente, per essere stata costretta la società esponente ad acquistare materiale di scavo in base ai prezzi maggiori, così come documentati dalla perizia prodotta in atti; il tutto quantomeno in riferimento alle fatture richiamate in perizia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Nazzaro Sesia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2014 la dott.ssa Silvana Bini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente espone:

-di aver presentato un’offerta per effettuare la bonifica agraria di una vasta area nel Comune di San Nazzaro, ci circa 400 mq, in località “Barraggia”, partecipando alla gara indetta con bando del 15.1.1999;

- che con delibera della Giunta n. 25 del 30.3.1999 veniva affidato l’incarico di eseguire i lavori di bonifica, regolati da apposita convenzione, previa acquisizione del parere favorevole da parte della regione Piemonte – assessorato cave e torbiere, ai sensi della L. 69/78; l’onere degli elaborati progettuali a corredo della domanda in Regione sarebbe stato sostenuto dalla affidataria;

- di aver predisposto gli elaborati per la bonifica dell’area di proprietà comunale e per un’area limitrofa, ai fini di ottenere la VIA, divenuta medio tempore di competenza provinciale e di averli presentati in data 1.7.2022;

- che durante il lungo iter istruttorio per ottenere le necessarie autorizzazioni, emergeva le aree erano interessate da usi civici, per cui il Comune avrebbe dovuto avviare il relativo procedimento di svincolo;

- di aver sollecitato più volte il Comune a procedere allo svincolo degli usi civici;

- di aver interrotto l’attività di predisposizione del progetto, avendo appreso che il Comune non aveva in alcun modo avviato la procedura per lo svincolo degli usi civici;

- che la Provincia archiviava la domanda presentata per il rilascio dell’autorizzazione necessaria per effettuare le opere di bonifica;

- che le opere di bonifica non sono quindi state effettuate, né è stata sottoscritta la convenzione prevista.

Parte ricorrente ha citato il Comune avanti il Tribunale ordinario, per ottenere il risarcimento dei danni. Con sentenza n. 802/2010 il Tribunale di Novara ha dichiarato il difetto di giurisidizione a favore del Giudice amministrativo.

Ha quindi trasposto il ricorso avanti questo Tribunale, per ottenere il risarcimento dei danni, conseguenti alla violazione degli artt 1337 e 1338 c.c., alla violazione del dovere di informazione, nonché per lesione dell’affidamento.

I danni sono così quantificati:

- € 57.183, 56, per l’attività dei professionisti esterni al fine di predisporre i progetti necessari per la VIA;

- il risarcimento in via equitativa, per il materiale di scavo acquistato a prezzo maggiore, per la mancata opera di bonifica, come documentato con una perizia.

Viene altresì richiesto il pagamento della somma di € 3.832, 645 oltre Iva, per lavori effettuati in forza di delibera n. 7/2000, di realizzazione di un ponte con strutture prefabbricate sullo scaricatore del cavo “ISNARDI” in località “Peppo Magnano”.

Si è costituita l’Amministrazione comunale, sollevando l’eccezione di inammissibilità del ricorso, in quanto avrebbe un petitum differente rispetto a quello del giudizio radicato avanti al Tribunale ordinario; nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso.

La difesa comunale sostiene infatti che nulla sarebbe dovuto perché nella delibera 25/99 viene stabilito che “è affidato l’incarico alla ditta cave di Romagna per la esecuzione dei lavori di bonifica” e “ l’effettiva esecuzione dei lavori avverrà in base ad apposita convenzione da stipulare alla avvenuta acquisizione del parere favorevole da parte della Regione Piemonte assessorato cave e torbiere”.

Poiché la società non ha ottenuto l’autorizzazione per effettuare la bonifica, le spese per la progettazione rimangono a suo carico.

All’udienza del 6 novembre 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1) La società ricorrente chiede il risarcimento dei danni correlati al comportamento del Comune di San Nazzaro Sesia, connesso al conferimento dell’incarico di bonifica dell’area in località “Baraggia”.

L’eccezione preliminare è infondata, in quanto il petitum del presente ricorso non è differente rispetto a quello dell’atto di citazione avanti al Tribunale di Novara, essendo chiesto in entrambi i giudizi il risarcimento dei danni a titoli di responsabilità contrattuale e in subordine extra contrattuale.

2) Nel merito il ricorso è fondato, nei limiti di cui si dirà in seguito.

Rispetto ai fatti sopra dedotti si deve precisare che il Comune, con delibera di Giunta n. 25 del 30.3.1999, ha conferito l’incarico “per l’esecuzione dei lavori di bonifica agraria dei terreni comunali in località Baraggia”, precisando che “l’effettiva esecuzione dei lavori avverrà in base ad apposita convenzione da stipulare successivamente alla avvenuta acquisizione del parere favorevole da parte della regione Piemonte – Assessorato cave e Torbiere ai sensi della L.R. n. 69/78” e che “sarà a carico della Ditta affidataria dei lavori di cui trattasi, la predisposizione degli elaborati progettuali a corredo della istanza prevista dalla L.R. n. 69/78”.

E’ quindi evidente che le spese per la progettazione degli elaborati da presentare al fine di ottenere le autorizzazioni per l’esecuzione dei lavori fossero state poste a carico della società cave di Romagna.

Ma è altrettanto innegabile che la società assumeva l’onere finanziario della progettazione, in vista dell’incarico di bonifica, che sarebbe stato disciplinato da apposita convenzione, attività dalla quale presumibilmente avrebbe ricavato un utile, che andava a coprire in tutto o in parte le spese di progettazione.

Seppure la società Cave di Romagna non abbia mai ottenuto l’autorizzazione, è anche indubbio che il comportamento del Comune non è esente da responsabilità: la mancata conclusione del procedimento di VIA è imputabile anche al fatto che l’Amministrazione Comunale non ha avviato il procedimento di svincolo degli usi civici (cfr. determina della Provincia di Novara – 3 settore ambiente del 4.4.2006, in cui si dispone l’archiviazione della valutazione perché “il proponente non ha provveduto a presentare gli elaborati tecnici modificati, come dallo stesso richiesto con nota del 16.5.2003 e il Comune non ha presentato lo svincolo degli usi civici di cui sono gravati i terreni oggetto dell’intervento, determinando il non procedimento all’ulteriore corso di valutazione”.).

La società ha ottenuto la proroga dei termini al fine di ripresentare elaborati grafici aggiornati, dopo la conclusione del procedimento di svincolo, procedimento che non è mai stato avviato dal Comune, seppure di sua esclusiva competenza.

Ritiene il Collegio che possa ravvisarsi nel comportamento dell’Amministrazione comunale una responsabilità per difetto di informazione e per violazione del dovere di correttezza nella fase successiva al conferimento dell’incarico, seppure antecedente all’esecuzione del contratto: infatti il Comune ha indubbiamente conferito l’incarico alla società di avviare il procedimento per ottenere la VIA, al fine poi di sottoscrivere il contratto per i lavori di bonifica.

In detta fase “intermedia”, in cui vi è un atto di conferimento di un incarico, ma non è ancora sottoscritto il contratto, sussisteva in capo al Comune un obbligo di informazione, in base al quale doveva informare tempestivamente la società incaricata della esistenza degli usi civici: la presenza di usi civici su un terreno di proprietà comunale non può infatti qualificarsi come factum principis che costituisce un impedimento assoluto all’esecuzione delle opere di bonifica, dovendo il Comune sapere della loro esistenza, e potendo comunque procedere al relativo procedimento di procedimento di liquidazione o liberazione, previsti e disciplinati dalla l. n. 1766/1927.

La società ricorrente era già stata individuata quale aggiudicataria dei lavori di bonifica, per cui in questa fase precedente alla formazione del vincolo contrattuale, in capo ai futuri contraenti sono sorti specifici obblighi di lealtà e correttezza, che si concreta nel dovere di cooperazione e nell’obbligo di solidarietà (in tal senzo TAR Lombardia – sez. Brescia, sez. II n. 610/2013; Cons. stato sez. V n. 3831/2013).

A fronte della richiesta della società di liberare il terreno dagli usi civici, si configura in capo al Comune la responsabilità per la violazione del dovere - discendente dai principi di correttezza e buona fede oggettiva, che permeano la disciplina delle obbligazioni e del contratto - di cooperare all'adempimento della società incaricata, attraverso il compimento di quelle attività necessarie affinché quest'ultima potesse realizzare il risultato cui era preordinato l’incarico conferito.

In questo contesto, l’avvio del procedimento di liberazione degli usi civici si configurava come espressione di un doveroso intervento collaborativo dell’Amministrazione, sicché la perdurante, inerzia da parte della stazione appaltante (benché ritualmente sollecitata) ha reso impossibile la prestazione per fatto imputabile all’Amministrazione, sulla quale non possono non ricadere le conseguenze dell'omessa cooperazione necessaria all'adempimento da parte della società ricorrente.

Ritiene quindi il Collegio di ravvisare in capo all’Amministrazione comunale una responsabilità pre- contrattuale, sorta dopo il conferimento dell’incarico di progettazione, seppur prima della stipula della convenzione per l’esecuzione della bonifica.

Per tale ragione, seppure le spese di progettazione fossero a carico della società Cave di Romagna, la stessa ha sostenuto inutilmente dette spese, a causa principalmente dell’inerzia del Comune, senza poi poter effettuare le opere di bonifica, attività da cui avrebbe potuto recuperare parte delle spese sostenute nella fase di progettazione.

Rispetto ai danni richiesti osserva il Collegio che le fatture pro forma relative all’attività dei professionisti esterni non provano l’avvenuto pagamento, per cui non può disporsi il risarcimento sulla base della documentazione prodotta in atti.

Il risarcimento in via equitativa, per il materiale di scavo acquistato a prezzo maggiore, per la mancata opera di bonifica, come documentato con una perizia, non può essere rimborsato in quanto si tratta già della fase esecutiva, che avrebbe potuto essere svolta solo dopo la sottoscrizione della convenzione prevista dalla delibera di Giunta.

Si deve respingere la domanda di pagamento della somma di € 3.832, 645 oltre Iva, per lavori effettuati in forza di delibera n. 7/2000, poiché, non solo esula dalla domanda risarcitoria, ma si tratta di lavori che non attengono alle opere di bonifica, oltre alla circostanza che la domanda, configura come una richiesta di pagamento per l’esecuzione di una prestazione, esula dalla giurisdizione di questo Tribunale.

Il Collegio in applicazione all'art. 34, comma 4, c.p.a., dispone che il Comune proponga a favore del creditore il pagamento di una somma a titolo di risarcimento dei danni, entro novanta giorni dalla notifica della presente sentenza, rimborsando le spese effettivamente sostenute dalla società Cave di Romagna per l’attività di progettazione svolta dai professionisti incaricati, limitatamente all’attività che si è concretizzata nella presentazione dei progetti alla Provincia di Novara nell’ambito del procedimento per ottenere la VIA.

Il ricorso viene quindi accolto in parte, nei limiti di cui in motivazione.

In considerazione dell’esito del giudizio, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2014, del giorno 22 gennaio 2015 e del giorno 5 febbraio 2015, con l'intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Silvana Bini, Consigliere, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/02/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)