PROCESSO & APPALTI: la competenza territoriale dei T.A.R., in materia di procedure di gara, si basa sul luogo di effettivo svolgimento dell'appalto (Cons. St., Sez. IV, sentenza 9 giugno 2015, n. 2828).

PROCESSO

& APPALTI: 

la competenza territoriale dei T.A.R., in materia di procedure di gara, si basa sul luogo di effettivo svolgimento dell'appalto

 (Cons. St., Sez. IV, sentenza 9 giugno 2015, n. 2828)

Massima 

1. In relazione ai criteri di determinazione della competenza territoriale dei T.A.R. in sede di impugnazione delle procedure di gara, la giurisprudenza ha assunto oramai un orientamento consolidato, dato dalla necessità di individuare soluzioni facilmente ed immediatamente utilizzabili, nate dalla considerazione di ridurre al minimo gli sprechi delle limitate e preziose risorse giurisdizionali per la soluzione di problemi meramente propedeutici rispetto alla vicenda sostanziale e dalla necessità di distribuire con criteri uniformi e non penalizzanti le questioni tra i diversi giudici territoriali. 

2. Si tratta di un’argomentazione in linea con la relazione al codice del processo amministrativo, dove “con riferimento alla competenza per territorio, si è chiarito che il criterio ordinario è quello della sede dell'autorità amministrativa cui fa capo l'esercizio del potere oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la competenza è del tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano. Ciò in linea con il più recente orientamento secondo cui deve in tali ipotesi privilegiarsi il criterio connesso all'ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del TAR del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l'attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali”.

3. In questo senso, le pronunce emesse nel corso degli anni vanno lette in senso diacronico, come avvicinamento a una soluzione tendenzialmente unica che soddisfi i due ordini di problemi sopra evidenziati. È così che deve essere interpretato, ad esempio, l’abbandono del criterio dell’efficacia territoriale del bando di gara, già sostenuto in precedenza.

4. Per cui, in generale, deve evidenziarsi come “ai fini dell'individuazione del Tribunale amministrativo regionale competente a conoscere del ricorso avverso gli atti di una procedura di evidenza pubblica (ivi compresi i provvedimenti di esclusione) deve aversi riguardo al luogo di produzione degli effetti diretti cui è preordinato l'atto finale della procedura, ossia all'ambito territoriale di esplicazione dell'attività dell'impresa aggiudicataria conseguente all'emanazione dell'atto di aggiudicazione e alla stipula contrattuale, e dunque al luogo di esecuzione dei lavori, indipendentemente dalla sede della stazione appaltante, dal luogo di svolgimento delle operazioni di gara o dalla sede dei partecipanti alla gara” (in termini, Consiglio di Stato, sez. IV, 16 aprile 2014 n. 1917; id., sez. VI, 11 luglio 2012 n. 4105).

5. Per altro verso, il criterio di individuazione dato dal luogo di esecuzione dei lavori, proprio perché funzionale alla pronta individuazione del giudice competente, deve essere evincibile dal disciplinare di gara e non dagli atti delle parti, che riguardano i modi di organizzazione del servizio più confacenti all’imprenditore ed alla sua gestione dell’impresa. Ciò perché, opinando diversamente, i criteri cogenti di distribuzione del potere giurisdizionale verrebbero, di fatto, deviati dalle decisioni di una delle possibili parti del giudizio.

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 951 del 2015, proposto da

Trenitalia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimiliano Cesare e Francesco Vecchione, ed elettivamente domiciliata, unitamente ai difensori, presso l’avv. Francesco Bellini in Roma, via dei Tre Orologi n. 14/A, come da mandato a margine del ricorso introduttivo;

contro

Recuperi Pugliesi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Bianca Maria Caruso, ed elettivamente domiciliata presso quest’ultima in Roma, viale Cristoforo Colombo n. 436, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;
Ecosistem s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

nei confronti di

ANAC Autorità nazionale anticorruzione, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quarta, n. 6717 del 17 dicembre 2014, resa tra le parti e concernente l’affidamento del servizio di recupero e smaltimento rifiuti speciali e pericolosi prodotti presso i siti industriali dell'impianto manutenzione carrozze treni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Recuperi Pugliesi s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 maggio 2015 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati Vecchione e Renato Caruso (su delega di Maria Bianca Caruso);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 951 del 2015, Trenitalia s.p.a. propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quarta, n. 6717 del 17 dicembre 2014, redatta in forma semplificata, con la quale è stato accolto il ricorso proposto da Recuperi Pugliesi s.r.l. contro l’appellante nonché Ecosistem s.r.l. e ANAC Autorità nazionale anticorruzione per l’annullamento:

- del provvedimento prot. TRNIT – DPLHPMACPLH / P / 2014 / 0049539UA del 29.9.2014 con cui la stazione appaltante ha comunicato alla ricorrente la revoca dell'aggiudicazione definitiva;

- della nuova aggiudicazione definitiva;

- di ogni altro atto presupposto.

Il giudice di prime cure, ritenuti sussistenti i presupposti per l’emissione di una sentenza in forma semplificata, accoglieva il ricorso, rigettando la preliminare eccezione di incompetenza territoriale e ritenendo sussistente la vantata violazione del principio del legittimo affidamento e del principio di sanabilità delle violazioni formali e delle omissioni non rilevanti.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo come motivi di appello le proprie difese.

Nel giudizio di appello, si è costituita Recuperi Pugliesi s.r.l., chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

All’udienza del 17 marzo 2015, l’istanza cautelare veniva accolta con ordinanza n. 1234/2015.

Alla pubblica udienza del 19 maggio 2015, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello è fondato sulla base della preliminare questione dell’incompetenza territoriale del T.A.R. della Campania e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.

2. - In relazione ai criteri di determinazione della competenza territoriale dei T.A.R. in sede di impugnazione delle procedure di gara, la giurisprudenza di questo Consiglio ha assunto oramai un orientamento consolidato, dato dalla necessità di individuare soluzioni facilmente ed immediatamente utilizzabili, nate dalla considerazione di ridurre al minimo gli sprechi delle limitate e preziose risorse giurisdizionali per la soluzione di problemi meramente propedeutici rispetto alla vicenda sostanziale e dalla necessità di distribuire con criteri uniformi e non penalizzanti le questioni tra i diversi giudici territoriali. Si tratta di un’argomentazione in linea con la relazione al codice del processo amministrativo, dove “con riferimento alla competenza per territorio, si è chiarito che il criterio ordinario è quello della sede dell'autorità amministrativa cui fa capo l'esercizio del potere oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la competenza è del tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano. Ciò in linea con il più recente orientamento secondo cui deve in tali ipotesi privilegiarsi il criterio connesso all'ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del TAR del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l'attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali”.

In questo senso, le pronunce emesse nel corso degli anni vanno lette in senso diacronico, come avvicinamento a una soluzione tendenzialmente unica che soddisfi i due ordini di problemi sopra evidenziati. È così che deve essere interpretato, ad esempio, l’abbandono del criterio dell’efficacia territoriale del bando di gara, già sostenuto in precedenza – vedi Consiglio di Stato, sez. IV, 1 marzo 2006 n. 1003 – e ora ritenuto superato dello ius receptum – come afferma Consiglio di Stato, sez. IV, 16 febbraio 2011 n. 1018. Per cui, in generale, deve evidenziarsi come “ai fini dell'individuazione del Tribunale amministrativo regionale competente a conoscere del ricorso avverso gli atti di una procedura di evidenza pubblica (ivi compresi i provvedimenti di esclusione) deve aversi riguardo al luogo di produzione degli effetti diretti cui è preordinato l'atto finale della procedura, ossia all'ambito territoriale di esplicazione dell'attività dell'impresa aggiudicataria conseguente all'emanazione dell'atto di aggiudicazione e alla stipula contrattuale, e dunque al luogo di esecuzione dei lavori, indipendentemente dalla sede della stazione appaltante, dal luogo di svolgimento delle operazioni di gara o dalla sede dei partecipanti alla gara” (in termini, Consiglio di Stato, sez. IV, 16 aprile 2014 n. 1917; id., sez. VI, 11 luglio 2012 n. 4105).

Per altro verso, il criterio di individuazione dato dal luogo di esecuzione dei lavori, proprio perché funzionale alla pronta individuazione del giudice competente, deve essere evincibile dal disciplinare di gara e non dagli atti delle parti, che riguardano i modi di organizzazione del servizio più confacenti all’imprenditore ed alla sua gestione dell’impresa. Ciò perché, opinando diversamente, i criteri cogenti di distribuzione del potere giurisdizionale verrebbero, di fatto, deviati dalle decisioni di una delle possibili parti del giudizio.

3. - Sulla scorta delle valutazioni appena svolte, appare quindi del tutto palese l’erroneità delle affermazioni del T.A.R. della Campania che hanno condotto questo giudice a ritenere esistente la sua competenza.

L’affermazione di partenza (dove, riferendosi all’eccezione di incompetenza territoriale, si afferma che “può essere accolta, sia che – ai fini della sua determinazione - si adotti il criterio della sede della stazione appaltante, sia che si adotti quello della produzione degli effetti cui è preordinato l’atto finale della procedura”) contiene due diverse vautazioni del tutto opinabili.

La prima, di minor spessore, perché qui non rilevante, è l’affermazione che la competenza, in ragione della sede della stazione appaltante, si radicherebbe comunque presso il T.A.R. della Campania, in quanto “la Divisione Passeggeri Long Haul di Trenitalia s.p.a., che ha bandito la gara, ha sede in Napoli”. È agevole notare come, seguendo tale impostazione, venga sovrapposto il criterio normativo (quello della sede dell’amministrazione, di cui all’art. 13 del codice del processo amministrativo, che è in questo caso è in Roma, dove ha sede Trenitalia s.p.a.) con quello organizzativo interno della stazione appaltante (privilegiando così la sede di una divisione, ossia di una figura soggettiva che non ha il rango di soggetto). Per cui, se anche si dovesse concordare con il T.A.R. sulla preminenza della sede del soggetto appaltante, la sentenza andrebbe comunque riformata.

Il secondo errore, più rilevante, attiene alla mancata considerazione degli effetti del contratto. Infatti, a parere del primo giudice, “la competenza non può essere quella del Tar Reggio Calabria, posto che il servizio in questione non si espleta unicamente presso i siti industriali dell’impianto di manutenzione carrozze di Reggio Calabria, che costituisce solo il luogo di raccolta dei rifiuti pericolosi, che poi possono essere smaltiti ovunque, come si evince dall’art. 4 della ‘Proposta di contratto’ depositata dalla parte ricorrente in sede di camera di consiglio.”

L’affermazione non può essere condivisa.

Il bando di gara così individuava il servizio richiesto: “operazioni di raccolta, trasporto, recupero e/o smaltimento dei rifiuti pericolosi e non pericolosi provenienti dai cicli produttivi dell’impianto manutenzione corrente di Reggio Calabria della Divisione Passeggeri Long Haul di Trenitalia s.p.a.”. Ne deriva che, se è ben chiaro il punto di origine dei rifiuti da sottoporre ai vari tipi di trattamento, è invece compito dell’imprenditore partecipante alla gara quello di individuare il modo più competitivo per conseguire il risultato voluto dall’amministrazione, anche con riferimento agli ambiti territoriali dove svolgere i trattamenti.

Pertanto, appare del tutto incongruo far discendere da tali private ed autonome scelte organizzative del partecipante alla gara, conosciute ovviamente solo dopo l’emanazione del bando di gara e quindi non in grado di incidere sulla sua efficacia, la possibilità di incidere sulla competenza territoriale del giudice. In concreto, ben può accadere che un concorrente sia capace di svolgere tutte le operazioni richieste sul solo territorio della regione interessata e un altro no. In questo caso, il criterio dell’ambito territoriale degli effetti non discenderebbe dalla volontà della stazione appaltante (secondo il criterio individuato dal citato art. 13), ma dalle decisioni e dalle necessità organizzative dei singoli imprenditori che, sulla base delle loro esigenze, sceglierebbero il loro giudice.

L’insostenibilità di tale situazione rende evidente la ratio dell’accoglimento del ricorso, sotto l’assorbente profilo dell’errata individuazione del giudice competente che deve essere invece indicato nel T.A.R. della Calabria, Sezione di Reggio Calabria. L’acclarata incompetenza impedisce a questa Sezione di esaminare le altre questioni di merito, che dovranno così essere sottoposte, in caso di riassunzione, al giudice di primo grado appena indicato.

4. - Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

5. - L’appello va quindi accolto. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:

1. Accoglie l’appello n. 951 del 2015 e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quarta, n. 6717 del 17 dicembre 2014, dichiara l'incompetenza territoriale del T.A.R. per la Campania e indica come giudice competente il T.A.R. della Calabria, Sezione di Reggio Calabria, davanti al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza.

2. Condanna Recuperi Pugliesi s.r.l. a rifondere a Trenitalia s.p.a. le spese del doppio grado di giudizio, che liquida in €. 3.000,00 (euro tremila) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 19 maggio 2015, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:

Paolo Numerico, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere, Estensore

Antonio Bianchi, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/06/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)