PROCESSO & APPALTI:
non basta la partecipazione di fatto
ai fini della legittimazione a ricorrere
avverso gli atti di gara
(Cons.St., Sez. V,
sentenza 9 giugno 2015, n. 2839)
Massima
1. La mera partecipazione (di fatto)
alla gara non è sufficiente per attribuire la legittimazione al ricorso; la
situazione legittimante costituita dall’intervento nel procedimento selettivo,
infatti, deriva da una qualificazione di carattere normativo, che postula il
positivo esito del sindacato sulla ritualità dell’ammissione del soggetto
ricorrente alla procedura selettiva.
2. La definitiva esclusione (come
verificatosi nel caso di specie) o l’accertamento retroattivo della
illegittimità della partecipazione alla gara impedisce di assegnare al
concorrente la titolarità di una situazione sostanziale che lo abiliti ad
impugnare gli atti della procedura selettiva; tale esito rimane fermo in tutti
i casi in cui l’illegittimità della partecipazione alla gara è definitivamente
accertata, sia per inoppugnabilità dell’atto di esclusione, sia per
annullamento dell’atto di ammissione.
Sentenza per esteso
Il
Consiglio di Stato
in
sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha
pronunciato la presente
SENTENZA
sul
ricorso numero di registro generale 1020 del 2015, proposto dalla Asd Poseidon
Club, S.S. Axel Reggio Calabria, Società Sportiva Calabria, A.S.D. Rari Nantes
Reggio Calabria, ciascuno in persona del legale rappresentante pro
tempore, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Marco
Casavecchia, Giulietta Redi, Maurizio Condipodero e Maddalena Ferraiuolo, con
domicilio eletto presso quest’ultima in Roma, Via dei Gracchi, n. 20;
contro
Il
Comune di Reggio di Calabria, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato
e difeso dall'avvocato Fedora Squillaci, domiciliato presso la Segreteria della
Sez. V del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;
nei
confronti di
Associazione
Sportiva Dilettantistica Roma Nuoto e Associazione Sportiva Dilettantistica
Bocce Verdi, in persona del legale rappresentante pro tempore –rispettivamente
nella qualità di mandataria e mandante - dell’a.t.i. costituita fra le
medesime, rappresentate e difese dall'avvocato Antonio Lirosi, con domicilio
eletto presso quest’ultimo in Roma, Via delle Quattro Fontane, n. 20;
Associazione Sportiva Dilettantistica Asi Vis Reggio, in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Elena Giovannella, con domicilio eletto presso l’avvocato Nicola Petracca in Roma, Via Ennio Quirino Visconti, n. 20;
Associazione Sportiva Dilettantistica Kroton Nuoto, Associazione Sportiva Dilettantistica Nuoto Libertas, Associazioni Sportive Sociali Italiane per lo Sport la Cultura l'Ambiente ed il Sociale, non costituite;
Associazione Sportiva Dilettantistica Asi Vis Reggio, in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Elena Giovannella, con domicilio eletto presso l’avvocato Nicola Petracca in Roma, Via Ennio Quirino Visconti, n. 20;
Associazione Sportiva Dilettantistica Kroton Nuoto, Associazione Sportiva Dilettantistica Nuoto Libertas, Associazioni Sportive Sociali Italiane per lo Sport la Cultura l'Ambiente ed il Sociale, non costituite;
per
la riforma
della
sentenza del T.a.r. per la Calabria – Sede staccata di Reggio Calabria -
Sezione I, n. 750 del 3 dicembre 2014.
Visti
il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti
gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Reggio di Calabria,
dell’a.t.i. costituita fra l’Associazione Sportiva Dilettantistica Roma Nuoto e
l’Associazione Sportiva Dilettantistica Bocce Verdi, nonché dell’Associazione
Sportiva Dilettantistica Asi Vis Reggio;
Viste
le memorie difensive depositate dal comune di Reggio Calabria (in data 13 e 16
aprile 2015), dalle ricorrenti (in data 10 aprile 2015), dall’a.t.i. costituita
fra l’Associazione Sportiva Dilettantistica Roma Nuoto e l’Associazione
Sportiva Dilettantistica Bocce Verdi (in data 28 febbraio e 17 aprile 2015);
Viste
le produzioni documentali depositate dal comune di Reggio Calabria (in data 28
febbraio e 7 aprile 2015), dalle ricorrenti (in data 27 febbraio 2015),
dall’a.t.i. costituita fra l’Associazione Sportiva Dilettantistica Roma Nuoto e
l’Associazione Sportiva Dilettantistica Bocce Verdi (in data 28 febbraio e 3
marzo 2015), nonché dell’Associazione Sportiva Dilettantistica Asi Vis Reggio
(in data 28 febbraio 2015);
Visti
tutti gli atti della causa;
Relatore
nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2015 il consigliere Vito Poli e
uditi per le parti gli avvocati Ferraiuolo, Pelosi, su delega dell’avvocato
Giovannella, Squillaci e Lirosi;
Ritenuto
e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
e DIRITTO
1.
L’oggetto del presente giudizio è costituito dagli atti della procedura di gara
indetta dal Comune di Reggio Calabria per la concessione in uso e gestione
dell’impianto sportivo con rilevanza imprenditoriale denominato “Parco Caserta”
- impugnati con ricorso principale e motivi aggiunti dalle associazioni
sportive Asd Poseidon Club, S.S. Axel Reggio Calabria, Società Sportiva
Calabria, A.S.D. Rari Nantes Reggio Calabria, raggruppate nell’a.t.i.
costituenda denominata “Naturalmente al Parco” (in prosieguo ditta Poseidon) -
e in particolare:
a)
deliberazione n. 31 del 10 aprile 2014 della Commissione straordinaria del
comune di Reggio Calabria, recante gli indirizzi per l’esternalizzazione della
gestione degli impianti sportivi;
b)
determinazione n. 293 del 16 aprile 2014, recante l’indizione della gara;
c)
bando di gara in data 22 aprile 2014;
d)
provvedimento di esclusione della ditta Poseidon in data 3 giugno 2014, emanato
dal seggio di gara perché il plico pervenuto non era confezionato secondo le
modalità previste dall’art. 1.1. del bando - rubricato Modalità di
presentazione dell’offerta - secondo cui «l’istanza e
l’offerta dovranno essere contenute, a pena di esclusione dalla gara, in un
unico plico sigillato, recante a scavalco dei lembi di chiusura il timbro del
concorrente e la firma del legale rappresentante, con l’indicazione altresì
all’esterno dello stesso plico……Le espressioni “busta/e sigillata/e” e “plico
sigillato” di cui sopra comportano che la busta ed il plico, oltre alla normale
chiusura loro propria, devono essere chiusi mediante l’applicazione su tutti i
lembi di chiusura di un sigillo con ceralacca, ovvero di una qualsiasi impronta
o segno impresso su un materiale plastico ovvero di una striscia di carta
incollata sui lembi di chiusura, o sigillata tura equivalente atta in ogni caso
ad assicurare la segretezza dell’offerta e nello stesso tempo a confermare
l’autenticità della chiusura originaria»;
e)
secondo provvedimento di esclusione della ditta Poseidon, adottato in data 19
settembre 2014 dal seggio di gara - in esecuzione dell’ordinanza cautelare del
T.a.r. per la Calabria (n. 203 del 28 luglio 2014), che aveva sospeso gli
effetti del primo provvedimento di esclusione – nel presupposto della mancata
tempestiva iscrizione della consociata A.S.D. Rari Nantes Reggio Calabria al
registro del CONI;
f)
mancata esclusione delle concorrenti Associazione Sportiva Dilettantistica Asi
Vis Reggio (in prosieguo ditta Asi), Associazione Sportiva Dilettantistica
Bocce Verdi, Associazione Sportiva Dilettantistica Kroton Nuoto, Associazione
Sportiva Dilettantistica Nuoto Libertas, Associazioni Sportive Sociali Italiane
per lo Sport la Cultura l'Ambiente ed il Sociale;
g)
verbale di gara in data 10 ottobre 2014, recante l’aggiudicazione provvisoria
in favore dell’a.t.i. costituita fra l’Associazione Sportiva Dilettantistica
Roma Nuoto e l’Associazione Sportiva Dilettantistica Bocce Verdi (in prosieguo
ditta Roma).
1.1.
2. L’impugnata sentenza - T.a.r. per la Calabria – Sede staccata di Reggio
Calabria - Sezione I, n. 750 del 3 dicembre 2015:
a)
ha respinto l’impugnativa avverso il primo provvedimento di esclusione;
b)
ha assorbito l’esame di ogni altro motivo;
c)
ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse le ulteriori
domande di annullamento;
d)
ha condannato le ricorrenti alle spese di lite.
3.
Con ricorso ritualmente notificato e depositato (rispettivamente in data 31
gennaio e 11 febbraio 2015), la ditta Poseidon ha interposto appello avverso la
su menzionata sentenza:
a)
con il primo mezzo (pagine 18 – 19 dell’atto di appello), ha lamentato la
nullità dell’impugnata sentenza, perché aveva omesso di indicare, fra le parti
ricorrenti, l’A.S.D. Rari Nantes;
b)
con il secondo mezzo (pagine 19 – 21 dell’atto di appello), ha criticato l’errore
in cui sarebbe incorso il primo giudice, da un lato, per aver alterato l’ordine
di esame dei motivi espressamente graduati a partire dai profili di
illegittimità della legge di gara, dall’altro, per non aver esaminato la
censura di nullità del bando per violazione del principio di tassatività delle
cause di esclusione;
c)
con i successivi mezzi (pagine 21 – 53 dell’atto di appello), ha reiterato
criticamente i motivi sviluppati in primo grado, articolando censure in parte
nuove (anche in sede di memoria conclusionale);
d)
infine (pagine 53 – 54), ha lamentato il mancato esercizio, da parte del
T.a.r., del potere di compensazione delle spese di lite.
4.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Reggio Calabria, la ditta Roma e la
ditta Asi, deducendo l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.
5.
Con ordinanza di questa Sezione n. 963 del 4 marzo 2015, è stata accolta
l’istanza di sospensione degli effetti dell’impugnata sentenza «Considerato,
all’esito di una delibazione tipica della fase cautelare, che è stata già
fissata la trattazione nel merito della presente causa all’udienza pubblica del
28 aprile 2014; che, nelle more della decisione, è opportuno, in accoglimento
dell’istanza cautelare dell’appellante, sospendere gli effetti degli atti della
procedura di gara oggetto di impugnazione».
6.
Per completezza si evidenzia che, nelle more del giudizio, la ditta Poseidon ha
impugnato davanti al medesimo T.a.r. – Sede staccata di Reggio Calabria – con
ricorso allibrato al nrg. 183/2015, il provvedimento di aggiudicazione
definitiva in favore della ditta Roma (determinazione dirigenziale n. 27 del 20
gennaio 2015).
7.
All’udienza pubblica del 28 aprile 2015 la causa è stata trattenuta in
decisione.
8.
L’appello è infondato e deve essere respinto.
Preliminarmente
il Collegio osserva che:
a)
è ictu oculi infondato il primo mezzo di gravame, atteso che
dalla semplice lettura dell’impugnata sentenza emerge che è stata
esplicitamente contemplata, fra le parti ricorrenti, la A.S.D. Rari Nantes, con
l’utilizzo, per altro, della medesima dizione impiegata dal difensore del
raggruppamento Poseidon (di cui quest’ultima fa parte), nel ricorso
introduttivo del giudizio di primo grado;
b)
all’evidenza infondata, altresì, è la tesi sviluppata dalla ditta appellante
secondo cui il T.a.r. avrebbe fatto cattiva applicazione delle regole che
presiedono alla graduazione ed all’assorbimento dei motivi; l’impugnata
sentenza, invero, ha fatto corretta applicazione dei principi elaborati
dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio (cfr. n. 5 del 2015 e n. 9 del 2014)
secondo cui:
I)
l’insussistenza delle condizioni dell’azione di annullamento pregiudica l’esame
dei vizi - motivi;
II)
in materia di controversie aventi ad oggetto procedure selettive, il tema della
legittimazione al ricorso (o titolo) è declinato nel senso che tale legittimazione
deve essere correlata ad una situazione differenziata e dunque meritevole di
tutela, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura
oggetto di contestazione; chi volontariamente e liberamente si è astenuto dal
partecipare ad una selezione non è dunque legittimato a chiederne
l’annullamento ancorché vanti un interesse di fatto a che la competizione – per
lui res inter alios acta– venga nuovamente bandita; a tale regola
generale si può fare eccezione, per esigenze di ampliamento della tutela della
concorrenza, solamente in tre tassative ipotesi e cioè quando: si contesti in
radice l’indizione della gara; all’inverso, si contesti che una gara sia
mancata, avendo l’amministrazione disposto l’affidamento in via diretta del contratto;
si impugnino direttamente le clausole del bando nei soli casi in cui si assuma
che le stesse siano immediatamente discriminatorie ed escludenti (è va
osservato che, nella vicenda in esame, non è ravvisabile alcuna di tali
eccezionali circostanze);
III)
la mera partecipazione (di fatto) alla gara non è sufficiente per attribuire la
legittimazione al ricorso; la situazione legittimante costituita
dall’intervento nel procedimento selettivo, infatti, deriva da una
qualificazione di carattere normativo, che postula il positivo esito del
sindacato sulla ritualità dell’ammissione del soggetto ricorrente alla
procedura selettiva; pertanto, la definitiva esclusione (come verificatosi nel
caso di specie) o l’accertamento retroattivo della illegittimità della partecipazione
alla gara impedisce di assegnare al concorrente la titolarità di una situazione
sostanziale che lo abiliti ad impugnare gli atti della procedura selettiva;
tale esito rimane fermo in tutti i casi in cui l’illegittimità della
partecipazione alla gara è definitivamente accertata, sia per inoppugnabilità
dell’atto di esclusione, sia per annullamento dell’atto di ammissione;
c)
è parimenti inaccoglibile la doglianza incentrata sulla violazione dell’art. 92
c.p.c. (applicabile al processo amministrativo in forza del richiamo effettuato
dall’art. 26, c.p.a.), non ricorrendo alcuna delle eccezionali circostanze ivi
contemplate che giustificano la compensazione delle spese di lite;
d)
non può trovare ingresso l’eccezione di inammissibilità e intempestività della
produzione documentale effettuata in questo grado dalle parti intimate
(sollevata dalla difesa della ditta Poseidon a pagina 5 della memoria
depositata in data 10 aprile 2010), in quanto: I) si tratta di documenti per lo
più già versati nel fascicolo di primo grado e dunque non è stato violato il
divieto delle nuove prove in appello sancito dall’art. 104, co. 2, c.p.a ; II)
tale documentazione, nel particolare caso di specie, è comunque ritenuta dal
Collegio indispensabile ai fini della decisione ex art. 104, co. 2; c.p.a.;
III) la produzione è comunque tempestiva (ex artt. 73, co. 1, e 119, co. 2), in
relazione all’udienza di discussione del 28 aprile 2015, essendo in ogni caso
irrilevante la tardività rispetto alla precedente camera di consiglio – fissata
per il giorno 3 marzo 2015 e nel corso della quale sono state depositate dalla
ditta Asi alcune fotografie dei plichi presentati dalla ditta Poseidon in sede
di gara - (cfr. ex plurimis e da ultimo Cons. Stato, Sez. V,
n. 3439 del 2012, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a.);
e)
a seguito dell’appello della ditta Poseidon è riemerso l’intero thema
decidendum del giudizio di primo grado; il perimetro del giudizio di appello
è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, sicché non
possono trovare ingresso le censure nuove proposte per la prima volta in questa
sede in violazione del divieto dei nova sancito dall’art. 104,
co.1, c.p.a. e della natura illustrativa delle memorie conclusionali (cfr. ex
plurimis e da ultimo Cons. Stato, Sez. V, n. 673 del 2015; n. 5253 del
2014); pertanto, per comodità espositiva, saranno prese in esame direttamente
le censure poste a sostegno del ricorso proposto in prime cure.
9.
In ordine logico deve essere a questo punto esaminato il motivo sollevato nel
ricorso principale di primo grado (pagine 23 – 27) con cui è stata dedotta
l’illegittimità del provvedimento di esclusione per violazione del principio di
tassatività delle cause di esclusione sancito dall’art. 46, co.1, bis,
d.lgs. n. 163 del 2006 (codice dei contratti pubblici); sostiene la ditta
Poseidon: I) che il plico, pur pervenuto integro al seggio di gara, non era
controfirmato né timbrato sui lembi di chiusura e che per tale ragione essa
ricorrente è stata esclusa; II) che è stata violata la norma sancita dall’art.
46 cit. nella parte in cui ha introdotto un criterio sostanzialistico per
individuare le cause di esclusione da una gara; III) che le esigenze perseguite
dall’avviso di gara (punto 1.1. del bando) sono state in concreto assolte e che
ogni diversa previsione si risolve in un inutile formalismo la cui violazione
integra una mera irregolarità; IV) in subordine, il bando deve essere annullato
per aver introdotto modalità di chiusura del plico sproporzionate.
9.1.
Il motivo è infondato sulla scorta delle seguenti considerazioni in fatto e in
diritto:
a)
il principio di tassatività delle cause di esclusione sancito dall’art. 46, co.
1-bis, codice dei contratti pubblici, si applica unicamente alle procedure di
gara disciplinate dal medesimo codice in via diretta ovvero per autovincolo
dell’amministrazione procedente (cfr. Adunanza plenaria n. 9 del 2014);
b)
nel caso di specie non si tratta di una procedura di gara disciplinata dal
codice dei contratti pubblici (avendo ad oggetto la concessione di un bene
pubblico e del connesso servizio pubblico locale di gestione di infrastruttura
sportiva), né l’amministrazione ha inteso autovincolarsi sul punto (cfr. in fattispecie
analoga Ad. plen. n. 9 del 2014 cit. e n. 7 del 2014);
c)
le clausole del bando (riportate al precedente § 1), sono chiare, univoche e
non pongono a carico dei concorrenti adempimenti particolarmente gravosi o
discriminatori, non potendosi ritenere tali le prescrizioni inerenti la
timbratura e la controfirma su tutti i lembi di chiusura del plico contenente
le buste recanti le offerte e la domanda di partecipazione;
d)
l’amministrazione, in puntuale osservanza della legge di gara e nel rispetto
del superiore principio della garanzia della par condicio, ha
doverosamente estromesso dalla gara la ditta Poseidon per fatto ad essa
imputabile in via esclusiva.
9.2.
Una volta assodata la legittimità del bando in parte qua e del
pedissequo provvedimento di esclusione, diventano improcedibili, per
sopravvenuta carenza di legittimazione ed interesse ad agire, tutti i motivi e
le domande annullatorie proposte avverso le ulteriori clausole del bando (in
quanto non discriminatorie ed escludenti, come in precedenza illustrato al §
8), degli atti di gara, del successivo ulteriore provvedimento di esclusione e,
infine, dell’aggiudicazione in favore della ditta Roma.
10.
In conclusione l’appello deve essere respinto.
11.
Le spese del secondo grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario
criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei
parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55.
12.
Il Collegio rileva che il rigetto dell’appello si fonda, come dianzi
illustrato, su ragioni manifeste che integrano i presupposti applicativi delle
norme sancite dall’art. 26, co. 1 e 2, c.p.a. secondo l’interpretazione che ne
è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. da ultimo Sez. V,
n. 5758 del 2014; Sez. V, 11 giugno 2013, n. 3210; Sez. V, 26 marzo 2012, n.
1733; Sez. V, 31 maggio 2011, n. 3252, cui si rinvia a mente degli artt. 74 e
88, co. 2, lett. d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla
determinazione della pena pecuniaria – ex art. 26, co. 2, c.p.a.).
Le
conclusioni cui è pervenuta la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul punto
in esame sono state, nella sostanza, recepite dalla novella recata dal d.l. n.
90 del 2014 all’art. 26 c.p.a. Invero:
a)
l’art. 26, co. 2, c.p.a. prevedeva (e prevede) che il giudice condannasse
d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria, in
misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo
unificato dovuto per il ricorso, quando la parte soccombente aveva agito o
resistito temerariamente in giudizio;
b)
il d.l. n. 90 del 2014 ha inciso sia sull’art. 26, co. 1, c.p.a., in termini
generali, valevoli per tutti i riti davanti al giudice amministrativo, sia
sull’art. 26, comma 2, c.p.a., in termini specifici, valevoli solo per il rito
appalti;
c)
nell’art. 26, co. 2 c.p.a. si detta una ulteriore regola (inapplicabile nella
specie) sulla sanzione pecuniaria per lite temeraria nel caso di contenzioso
sui pubblici appalti soggetto al rito dell’art. 120 c.p.a.; infatti l’importo
della sanzione pecuniaria (che come visto va dal doppio al quintuplo del
contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo) può essere elevato
fino all'uno per cento del valore del contratto, ove il valore del contratto
sia superiore al quintuplo del contributo unificato.
P.Q.M.
Il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente
pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto:
a)
respinge l’appello n. 1020 del 2015 e, per l'effetto, conferma l’impugnata
sentenza;
b)
condanna gli appellanti, in solido fra loro, a rifondere in favore del Comune
di Reggio Calabria, dell’a.t.i. costituita fra l’Associazione Sportiva
Dilettantistica Roma Nuoto e l’Associazione Sportiva Dilettantistica Bocce
Verdi, nonché dell’Associazione Sportiva Dilettantistica Asi Vis Reggio, le
spese e gli onorari del presente grado di giudizio che liquida in complessivi
euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% a
titolo di rimborso di spese generali), in favore di ciascuna parte;
c)
pone definitivamente a carico degli appellanti il contributo unificato relativo
ad entrambi i gradi di giudizio;
d)
condanna gli appellanti, in solido fra loro, al pagamento della somma di euro
2.000,00 (duemila/00) ai sensi dell’art. 26, co. 2, c.p.a., che sono tenuti a
versare secondo le modalità di cui all’art. 15 delle norme di attuazione del
c.p.a., mandando alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.
Così
deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2015 con
l'intervento dei magistrati:
Luigi
Maruotti, Presidente
Vito
Poli, Consigliere, Estensore
Antonio
Amicuzzi, Consigliere
Nicola
Gaviano, Consigliere
Raffaele
Prosperi, Consigliere
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L'ESTENSORE
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IL PRESIDENTE
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DEPOSITATA
IN SEGRETERIA
Il
09/06/2015
IL
SEGRETARIO
(Art.
89, co. 3, cod. proc. amm.)
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