ADUNANZE
PLENARIE:
spetta
al TAR Lazio la competenza in materia di provvedimenti del Ministero
dell'Interno che incidano sul patto di stabilità interno
(Ad.
Plen. ordinanza 4 aprile 2013 n. 6)
Massima
Ai sensi dell’art. 12 del codice del processo amministrativo, è
competente il TAR per il Lazio a conoscere del ricorso proposto da un Comune
avverso il provvedimento con cui il Ministero dell’Interno irroga le sanzioni
previste dall’art. 7 del d.lg. 6 settembre 2011, n. 149 (c.d. Codice Antimafia), per la ravvisata
violazione degli obblighi derivanti dal c.d. patto di stabilità, poiché il
medesimo atto determina effetti diretti sia sul complessivo equilibrio
finanziario dello Stato che sulle finanze dei Comuni ‘virtuosi’, che sono
incrementate a seguito della conseguente riduzione dei trasferimenti delle
risorse statali.
Sentenza per esteso
INTESTAZIONE
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Adunanza
Plenaria)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso nr. 41 di A.P. del 2012, proposto dal
MINISTERO DELL’INTERNO e dal MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in
persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e
difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliati presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,
contro
il COMUNE DI MESSINA, in persona del Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Arturo Merlo, con domicilio
eletto presso l’avv. Andrea Accardo in Roma, via G. Bazzoni, 3,
per regolamento di competenza e per
l’annullamento
dell’ordinanza nr. 1027/12 dell’8 novembre 2012 del
T.A.R. della Sicilia, Sezione di Catania.
Visto il regolamento di competenza chiesto dalle
Amministrazioni in epigrafe indicate;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di
Messina;
Vista la memoria prodotta dalle Amministrazioni
istanti in data 22 febbraio 2013 a sostegno delle proprie difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 15 e 16, cod. proc. amm.;
Relatore, alla camera di consiglio del giorno 25
febbraio 2013, il Consigliere Raffaele Greco;
Uditi l’avv. dello Stato Wally Ferrante per le
Amministrazioni istanti e l’avv. Merlo per il Comune di Messina;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1. Il Comune di Messina ha impugnato dinanzi alla
Sezione di Catania del T.A.R. della Sicilia il decreto del D.G. Capo del
Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno
del 26 luglio 2012 (pubblicato sulla G.U. nr. 177 del31 luglio
2012), con il quale sono state irrogate le sanzioni di cui all’art. 7 del
decreto legislativo 6 settembre 2011, nr. 149, ai Comuni inadempienti agli
obblighi rivenienti dal patto di stabilità relativo all’anno 2011, nonché i
retrostanti atti del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del
Ministero dell’Economia e delle Finanze, con cui sono stati comunicati gli
elenchi dei Comuni inadempienti, per la parte in cui detta individuazione e le
conseguenti sanzioni hanno interessato il medesimo Comune ricorrente.
2. All’esito della camera di consiglio del 7 novembre
2012, il T.A.R. adito, ritenuta la propria giurisdizione e competenza, ha
accolto l’istanza incidentale di sospensiva formulata dal Comune ricorrente.
3. Avverso detta ordinanza insorgono i Ministeri
dell’Interno e dell’Economia e delle Finanze con ricorso per regolamento di
competenza ai sensi dell’art. 16 cod. proc. amm., nel quale sono articolate le
seguenti censure:
I) in primo luogo, si chiede affermarsi la competenza
territoriale del T.A.R. del Lazio ai sensi dell’art. 13 cod. proc. amm., sul
rilievo che il provvedimento impugnato non può ritenersi avente efficacia
circoscritta al solo territorio della Regione siciliana, in quanto alla stregua
della normativa vigente alle sanzioni irrogate ai Comuni inadempienti sub
specie di riduzione dei trasferimenti di risorse erariali consegue,
nell’ambito di un più generale equilibrio della finanza statale, il
riconoscimento di misure premiali ai Comuni “virtuosi”, la cui determinazione è
strettamente dipendente dall’entità delle predette sanzioni;
II) in ogni caso, la difesa erariale ha chiesto che
questa Adunanza plenaria si pronunci anche sull’insussistenza dei presupposti
per l’accoglimento della domanda cautelare proposta in prime cure, che alla
stregua di un’interpretazione costituzionalmente orientata delle norme vigenti
si assume debba essere oggetto di valutazione anche dal Consiglio di Stato
investito in sede di regolamento di competenza.
4. Si è costituito il Comune di Messina, opponendosi
con diffuse argomentazioni all’accoglimento del ricorso di parte avversa e
concludendo per la conferma dell’ordinanza impugnata, con rilievi ai quali i
Ministeri istanti hanno replicato con apposita memoria.
5. Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2013, dopo
la discussione svolta dai procuratori delle parti, la causa è stata introitata
per la decisione.
6. Tutto ciò premesso, il ricorso è fondato e va
accolto nei limiti appresso precisati.
7. Ed invero, giova premettere che il presente
contenzioso s’iscrive nell’ambito della disciplina relativa al c.d. patto di
stabilità interno, oggetto di una normativa alquanto articolata e complessa,
frutto di diversi interventi legislativi traenti origine dal Regolamento UE nr.
1467 del 1997 (noto anche come “Patto di stabilità e crescita”), con il quale
lo Stato italiano si è impegnato con l’Unione europea ad una progressiva
riduzione del proprio debito nel rispetto di standard e
cadenze predeterminati.
7.1. Al rispetto di tale impegno comunitario sono
chiamati a concorrere anche le Regioni e gli enti locali, ai quali con una
pluralità di norme interne direttamente attuative del suindicato accordo sono
stati imposti obiettivi, periodicamente rideterminati a livello dello Stato
centrale, di riduzione della spesa: ciò è avvenuto innanzi tutto con l’art. 77-bis del
d.l. 25 giugno 2008, nr. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto
2008, nr. 133, le cui previsioni sono state poi riprese, modificate e integrate
con vari interventi successivi (per quanto attiene all’anno 2011, si fa
riferimento alla legge di stabilità 13 dicembre 2010, nr. 220).
Per quanto qui rileva, è stato introdotto un
meccanismo sanzionatorio e premiale nei confronti delle Regioni, delle Province
e dei Comuni per i quali si accerti, rispettivamente, il mancato rispetto
ovvero l’osservanza degli obiettivi di contenimento come sopra determinati: ciò
si attua nel primo caso con la riduzione dei trasferimenti di risorse dallo
Stato agli enti locali, e nel secondo caso attraverso un equilibrato
“allentamento” dei vincoli imposti alla spesa ed una rideterminazione in
melius dei livelli ed obiettivi che tali enti sono tenuti a rispettare
per l’anno finanziario di riferimento.
7.2. Sul ceppo di questa disciplina si è poi innestata
la normativa in materia di federalismo fiscale di cui alla legge 5 maggio 2009,
nr. 42, che fra l’altro conteneva una delega in attuazione della quale è stato
adottato il già citato d.lgs. nr. 149 del 2011, disciplinante appunto i “Meccanismi
sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42”.
Sempre per quanto qui rileva, l’art. 7 del detto
decreto stabilisce le conseguenze del mancato rispetto del patto di stabilità
interno, e specificamente la lettera a) del comma 2 del detto
articolo contempla l’irrogazione di sanzioni ai Comuni inadempienti
concretantisi nella riduzione dei trasferimenti di risorse statali: in via
generale, si ha una riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del
fondo perequativo di cui rispettivamente agli artt. 2 e 13 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, nr. 23 (a sua volta adottato in attuazione della
legge nr. 42/2009 per disciplinare i trasferimenti di parte del gettito fiscale
dallo Stato alle Regioni e agli enti locali nelle more dell’entrata a regime
del federalismo fiscale) in misura pari alla “differenza tra il risultato
registrato e l’obiettivo programmatico predeterminato”; per le Regioni
Sardegna e Sicilia, alle quali non si applica la disciplina dei fondi
suindicati, in base alla stessa lettera come modificata dalla legge 12 novembre
2011, nr. 183, le sanzioni si sostanziano nella riduzione dei trasferimenti
erariali (in effetti, la previsione dell’art. 7 trova applicazione anche nelle
Regioni a statuto speciale, a norma dell’art. 13 dello stesso d.lgs. nr.
149/2011, a causa del mancato perfezionamento della procedura pattizia che, in
base all’art. 27 della legge delega, avrebbe dovuto introdurre un diverso e
specifico meccanismo di sanzioni e premialità).
7.3. Tutto ciò premesso, i provvedimenti impugnati dinanzi
al T.A.R. della Sicilia concernono, per l’appunto, l’inclusione del Comune di
Messina tra i Comuni da sanzionare ai sensi della citata lettera a),
del comma 2 dell’art. 7: in particolare, la Ragioneria Generale dello Stato,
all’esito dell’esame della “certificazione” del saldo finanziario in termini di
competenza trasmessa dall’Amministrazione comunale, ha inserito il Comune di
Messina nell’elenco degli enti inadempienti al patto di stabilità interno per
l’anno 2011; conseguentemente, lo stesso Comune è ricompreso tra i Comuni
sanzionati col censurato decreto del 26 luglio 2012, con quantificazione della
sanzione in € 7.052.209,00 (oltre alle altre sanzioni previste dal medesimo
art. 7).
8. Orbene, premessa l’evidente natura di atto plurimo
degli atti impugnati (che, in effetti, in questa sede sono stati censurati per
la sola parte d’interesse del Comune istante), questa Adunanza plenaria
condivide l’avviso della difesa erariale secondo cui le ricadute, pur
estremamente rilevanti, che tali atti hanno nei confronti del Comune di Messina
non esauriscono gli “effetti diretti” che essi producono, ai fini della
determinazione della competenza territoriale ex art. 13, comma
1, cod. proc. amm.
Ed invero, certamente l’irrogazione delle sanzioni ha
un’immediata incidenza sulle finanze del Comune ricorrente, il quale per
effetto della riduzione dei trasferimenti erariali dovrà rivedere tutta la
propria politica finanziaria, modificando le previsioni di spesa per servizi e
investimenti e le determinazioni in materia di assunzioni e stabilizzazione di
personale.
Tuttavia, non può sottacersi che le predette sanzioni
costituiscono parte di una manovra finanziaria unitaria, le cui ripercussioni
sulla finanza pubblica statale non possono in alcun modo qualificarsi quali
effetti indiretti non rilevanti ai fini suindicati.
In primo luogo, la stessa esistenza del patto di
stabilità interno – come già accennato – deriva dagli impegni che lo Stato
italiano ha assunto in sede europea per la riduzione e il contenimento del
debito pubblico, impegni la cui violazione espone a sua volta l’Italia a
conseguenze e sanzioni sul piano comunitario indipendentemente
dall’ascrivibilità della violazione stessa alle Regioni o ad altre
articolazioni territoriali interne; d’altra parte, il principio del necessario
concorso di Regioni ed enti locali al conseguimento degli obiettivi di bilancio
imposti dai vincoli ed impegni assunti al livello dell’Unione europea è oggi
elevato a rango costituzionale dall’art. 119, comma 1, Cost., come modificato
dalla legge costituzionale 20 aprile 2012 , nr. 1 (ancorché tale previsione non
sia nella specie applicabile, essendone prevista l’efficacia a partire
dall’esercizio finanziario 2014).
In secondo luogo, è del tutto evidente che
l’individuazione di un minor importo di risorse finanziarie da trasferire ai
sensi della normativa sul federalismo fiscale incide direttamente sul
complessivo equilibrio finanziario dello Stato, sotto il profilo della generale
disponibilità di risorse da destinare agli altri obiettivi della più generale
politica economica e finanziaria.
Infine, è vero anche che esiste una correlazione tra
l’entità delle sanzioni irrogate agli enti inadempienti e l’importo complessivo
delle premialità da riconoscere, atteso che l’art. 1, comma 122, della già
citata legge nr. 220 del 2010 stabilisce che le seconde siano determinate
commisurandole agli “effetti finanziari derivanti dall’applicazione delle
sanzioni”: tale disposizione, la cui ratio palesemente
consiste nell’esigenza di evitare che l’attribuzione dei benefici agli enti in
regola si traduca a sua volta nel mancato rispetto degli equilibri generali
imposti alla finanza statale, costituisce conseguenza e conferma dei più
generali rilievi testé svolti in ordine all’unitarietà della manovra
finanziaria ed all’inscindibilità degli effetti che questa produce non solo sul
Comune interessato dalla singola sanzione (o dalla singola premialità), ma a
livello nazionale.
Per queste assorbenti ragioni, può prescindersi
dall’esame degli argomenti che il Comune intimato ha svolto in questa sede sul
profilo più specifico, da ultimo evocato, della connessione tra sanzioni e
premialità (e, quindi, della posizione processuale dei Comuni interessati agli
uni ed alle altre), in conseguenza della particolare insistenza della difesa
erariale su tale punto nel proprio ricorso per regolamento di competenza.
9. In definitiva, il ricorso va accolto per la parte
che qui rileva e va individuato come competente il T.A.R. del Lazio, dinanzi al
quale la causa dovrà essere riassunta.
10. Diverse considerazioni vanno svolte per il secondo
motivo di ricorso, con il quale le Amministrazioni istanti introducono una
domanda diversa, chiedendo che questo Consiglio di Stato si pronunci anche
sulla fondatezza o meno della domanda cautelare proposta nel ricorso
introduttivo del giudizio ed accolta dal T.A.R. della Sicilia.
Tale domanda è inammissibile, atteso che ai sensi
dell’art. 15, comma 7, cod. proc. amm. la misura cautelare disposta dal T.A.R.
qui dichiarato incompetente è destinata a perdere efficacia automaticamente
entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza, salva la sua
riproponibilità dinanzi al T.A.R. individuato come competente.
È proprio tale evenienza che la difesa erariale
intenderebbe scongiurare, proponendo un’interpretazione “costituzionalmente
orientata” delle norme processuali in materia di rilievo dell’incompetenza e
misure cautelari che consenta a questa Adunanza plenaria di esprimere
immediatamente il proprio avviso, omisso medio, anche
sull’accoglibilità dell’istanza di sospensiva formulata dal Comune ricorrente.
Siffatti rilievi non convincono questa Adunanza,
atteso che nessuna operazione ermeneutica può autorizzare la sostanziale obliterazione
del richiamato disposto ex art. 15, comma 7, cod. proc. amm.,
il quale appare ispirato dall’evidente ratio di assicurare in
ogni caso il doppio grado di giudizio anche in sede cautelare.
D’altra parte, se è pacifico che l’impostazione
complessiva del codice di rito, una volta affermata l’inderogabilità della
competenza per territorio, è quella di escludere che il giudice incompetente
possa mai aver titolo a pronunciarsi (anche solo) sull’istanza cautelare, a
fortiori ne discende che non è consentito al Consiglio di Stato
pronunciarsi in grado d’appello su una misura cautelare disposta da giudice che
sia stato riconosciuto incompetente.
11. In considerazione della novità della questione
esaminata, oltre che del solo parziale accoglimento delle domande di parte
ricorrente, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese della
presente fase del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando:
- accoglie il regolamento di competenza e, per
l’effetto, dichiara competente il T.A.R. del Lazio;
- dichiara inammissibile l’appello contestualmente
proposto avverso l’ordinanza cautelare emessa dal T.A.R. della Sicilia.
Compensa tra le parti le spese della presente fase del
giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 25 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Stefano Baccarini, Presidente
Paolo Numerico, Presidente
Giuseppe Severini, Presidente
Antonino Anastasi, Consigliere
Aldo Scola, Consigliere
Guido Salemi, Consigliere
Francesco Caringella, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere
Maurizio Meschino, Consigliere
Salvatore Cacace, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere, Estensore
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
L'ESTENSORE
|
IL PRESIDENTE
|
|
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/04/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3,
cod. proc. amm.)
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