GIURISDIZIONE: riparto in materia di accreditamento delle strutture sanitarie da parte della Regione (T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. III "quater", sentenza 11 novembre 2013 n. 9547)

GIURISDIZIONE: 

riparto in materia di accreditamento

 delle strutture sanitarie da parte della Regione 

(T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. III "quater", 

sentenza 11 novembre 2013 n. 9547)

Massima

1.  L’utilizzo di posti letto che la Regione accredita in via provvisoria tramite  gli accordi disciplinati dall'art. 8 quinquies, D.Lgs. n. 502/1992, implica la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo

In assenza del predetto atto di accreditamente, trattandosi di contratto di natura privatistica, il giudice naturale competente a conoscere le controversie insorte sul rapporto sorto a seguito della sua stipula – e quindi anche sulla disdetta data da una delle due parti del rapporto – è il Giudice ordinario.

2. Più in particolare: l’art. 8 quinquies del citato decreto disciplina lo strumento dell’accordo che deve essere sottoscritto dalla struttura privata perché questa possa erogare prestazioni in regime di accreditamento. In altri termini, l’attività contrattuale si pone a valle della fase autoritativa di programmazione che compete alla Regione, la quale non solo definisce unilateralmente il tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola istituzione o per gruppi di istituzioni ed i preventivi annuali delle prestazioni, ma vincola la successiva contrattazione dei piani determinandone modalità ed indirizzi (Cons. St., A.P., 12 aprile 2013, n. 3).

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale n. 9269/07, proposto dalla Giunone s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, quale titolare della Casa di Cura Villa Fulvia, rappresentata e difesa dall’avv. Angelo Clarizia presso il cui studio in Roma, via Principessa Clotilde n. 2 è elettivamente domiciliata, 

contro

l’A.U.S.L. Rm/B, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Claudio Chiola presso il cui studio in Roma, via della Camilluccia n. 785, è elettivamente domiciliata, 

per l'annullamento

del provvedimento adottato dal Direttore Generale della A.U.S.L. Rm/B n. 26590 del 7 agosto 2007, con il quale è stata disposta la disdetta della convenzione in essere con la casa di Cura Villa Fulvia, stipulata il 19 febbraio 2004 ed avente ad oggetto l’utilizzo, da parte dell’Azienda sanitaria, di 50 posti letto da destinare alla riabilitazione cardio respiratoria di pazienti provenienti dalle strutture ospedaliere Sandro Pertini e Policlinico Casilino; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, con particolare riferimento alle note nn. 5591 del 17 febbraio 2006 e 5701 del 21 febbraio 2006 della Direzione Generale, limitatamente al punto in cui si afferma la volontà dell’A.U.S.L. di porre fine al rapporto convenzionale in oggetto.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della A.U.S.L. Rm/B;

Viste le memorie prodotte dalle parti in causa costituite a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 5 novembre 2013 il Consigliere Giulia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 29 ottobre 2007 e depositato il successivo 7 novembre la Giunone s.r.l., titolare della Casa di Cura Villa Fulvia con sede in Roma, ha impugnato il provvedimento adottato dal Direttore Generale della A.U.S.L. Rm/B n. 26590 del 7 agosto 2007, con il quale è stata disposta la disdetta della convenzione in essere con la suddetta Casa di Cura, stipulata il 19 febbraio 2004 ed avente ad oggetto l’utilizzo, da parte dell’Azienda sanitaria, di 50 posti letto da destinare alla riabilitazione cardio respiratoria di pazienti provenienti dalle strutture ospedaliere Sandro Pertini e Policlinico Casilino.

Espone, in fatto, che la Casa di Cura Villa Fulvia è una struttura monospecialistica operante nel settore della riabilitazione dal 1975, originariamente in convenzione con enti mutualistici ed U.S.L., oggi in regime di accreditamento provvisorio con il S.S.N. . Il presidio fornisce diversi livelli di assistenza; prevalente è quello della riabilitazione post-acuzie cod. 56.

Nel 1997 ha ottenuto l’autorizzazione della Regione Lazio con D.G.R. n. 2395/1997 per l’erogazione di prestazioni socio – sanitarie di riabilitazione per complessivi 250 posti, dei quali 200 già oggetto dal 1994 di accreditamento provvisorio. Gli altri 50 posti, pur non essendo stati accreditati, erano stati tuttavia utilizzati di fatto dalla A.U.S.L. Rm/B in quanto le strutture ospedaliere di quest’ultima erano risultate insufficienti a soddisfare la reale domanda dell’utenza che necessitava di prestazioni sanitarie di riabilitazione. Proprio per questa ragione con delibera n. 197 del 19 febbraio 2004 il Direttore generale della A.S.L. Rm/B, preso atto dell’impossibilità dell’Azienda di soddisfare la reale domanda di prestazioni sanitarie di riabilitazione, aveva deciso di stipulare con la società ricorrente una convenzione, per la durata di due anni, che prevedeva l’utilizzo dei 50 posti letto di riabilitazione di cui 20 per la riabilitazione cardiochirurgia e 17 per la riabilitazione respiratoria. L’accordo era stato sottoscritto tra le parti il 19 febbraio 2004. In virtù di tale accordo l’Azienda sanitaria, nelle more dell’accreditamento definitivo, aveva instaurato un rapporto convenzionale con la Casa di Cura Villa Fulvia, che si impegnava a riservare l’uso di 50 posti letto per i pazienti provenienti da strutture della A.U.S.L. Rm/B. All’art. 9 dell’accordo si prevedeva che la convenzione doveva intendersi tacitamente rinnovata, in mancanza di espressa disdetta entro 6 mesi dalla scadenza e comunque fino a che fossero state concluse le procedure per l’accreditamento definitivo. In data 21 febbraio 2006 il nuovo Direttore generale della A.U.S.L. Rm/B ha disposto la disdetta della Convenzione. Peraltro la Convenzione, prorogata tacitamente, non avrebbe potuto cessare alla data indicata del 19 febbraio 1997 ed il rapporto è quindi proseguito. Con l’impugnato provvedimento n. 26590 del 7 agosto 2007, però, lo stesso Direttore Generale ha reiterato la disdetta a decorrere dal 19 febbraio 2008.

2. Avverso i predetti provvedimenti la ricorrente è insorta deducendo:

a) Violazione e falsa applicazione artt. 1, l. n. 421 del 1992 e 8 e ss., d.lgs. n. 502 del 1992 – Violazione artt. 44, l. n. 833 del 1978 – Violazione l. reg. Lazio n. 4 del 2003 – Violazione art. 3, l. n. 241 del 1990 – Eccesso di potere per difetto di presupposto e travisamento dei fatti – Manifesta illogicità, contraddittorietà con precedenti delibere della stessa A.S.L. - Sviamento di potere – Violazione dei principi in materia di autotutela.

La disdetta, in quanto atto autoritativo, doveva essere congruamente motivata in ordine alle ragioni di opportunità che la rendevano necessaria. E’ quindi insufficiente il mero richiamo alla prossima scadenza del termine biennale di durata del’accordo, tenuto anche conto che si tratta di un termine minimo e non massimo.

b) Violazione art. 1, l. n. 412 del 1991 – Violazione artt. 44, l. n. 833 del 1978 e 8 ss., d.lgs. n. 502 del 1992 – Violazione l. n. 724 del 1994 – Violazione l. reg. Lazio n. 4 del 2003 – Violazione del provvedimento n. 2648 del 2006 – Violazione l. reg. Lazio n. 4 del 2006 – Eccesso di potere per erroneità dei presupposti – Illogicità – Sviamento.

La convenzione stipulata con l’A.U.S.L. Rm/B si connota come atto di accreditamento provvisorio, con la conseguenza che la disdetta poteva essere data solo in presenza dei presupposti previsti dalla legge per porre fine all’accreditamento, e quindi solo nell’ipotesi in cui l’Azienda sanitaria avesse riscontrato il venire meno delle condizioni esternate nella precedente delibera n. 197 del 2004, e cioè ovviare alle necessità assistenziali della propria utenza in riferimento alla specifica attività di riabilitazione dei pazienti provenienti dall’Ospedale Pertini e dal Policlinico Casilino.

c) Violazione art. 7, l. n. 241 del 1990.

La disdetta avrebbe dovuto essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento.

d) Difetto di motivazione sotto altro profilo - Violazione dei principi sottesi all’esercizio del potere di autotutela.

Il provvedimento che ha disposto la disdetta è carente della comparazione tra l’interesse pubblico all’adozione di tale atto e l’interesse privato della struttura ricorrente.

3. Si è costituita in giudizio la A.U.S.L. Rm/B, che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice adito mentre nel merito ne ha sostenuto l’infondatezza.

4. Con ordinanza n. 5736 del 13 dicembre 2007 (confermata dalla sez. V del Consiglio di Stato con ordinanza n. 403 del 25 gennaio 2008) è stata respinta l’istanza cautelare di sospensiva.

5. All’udienza del 5 novembre 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice adito, sollevata dall’A.U.S.L. Rm/B resistente sul rilievo che gli accordi ex art. 8 quinquies, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, in relazione ai quali sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sono solo quelli stipulati dalla struttura privata con la Regione, con la conseguenza che un accordo stipulato dalla prima con l’Azienda sanitaria locale ha natura di contratto di diritto privato.

L’esame di tale questione assume carattere prioritario rispetto ad ogni altro profilo in rito, ivi compresa la possibile tardività del ricorso per non essere state tempestivamente impugnate le note nn. 5591 del 17 febbraio 2006 e 5701 del 21 febbraio 2006 della Direzione Generale, limitatamente al punto in cui si afferma la volontà dell’A.U.S.L. di cessare il rapporto convenzionale in atto, note gravate solo con il ricorso in esame. Il difetto di giurisdizione di questo giudice, infatti, lo priva del potere di verificare qualsiasi profilo della controversia, sia in rito che nel merito (Cons.St., VI Sez., 30 gennaio 2009 n. 519; V Sez., 22 maggio 2006 n. 3026).

Rileva peraltro il Collegio che l’esame della fondatezza dell’eccezione sollevata dall’Amministrazione resistente postula necessariamente alcune brevi precisazioni in ordine alla vicenda contenziosa e chiarimenti in punto di fatto, avvalendosi di dati tratti dalla stessa Convenzione stipulata da Giunone s.r.l. e A.U.S.L. Rm/B il 19 febbraio 2004. Sulla correttezza di questi dati non c’è motivo di dubitare essendo stata la Convenzione sottoscritta dalla stessa ricorrente.

La Giunone s.r.l. è titolare della Casa di Cura Villa Fulvia con sede in Roma. La Casa di Cura è stata autorizzata, con delibera n. 2395 del 1997 dalla Regione Lazio, all’esercizio della propria attività sanitaria per 250 posti letto, articolati in tre raggruppamenti con 10 unità di degenza. Di questi 250 posti letto, solo 200 sono in regime di accreditamento provvisorio (pag. 1 della Convenzione). Ricorrente è il richiamo nella stessa Convenzione alla circostanza che i 50 posti letto non hanno formato oggetto di accreditamento provvisorio da parte della Regione. Si dice, ad esempio, che non è nuovo l’utilizzo, da parte della Azienda sanitaria, di posti letto di riabilitazione della Casa di Cura Villa Fulvia che, “ancorché autorizzati dalla Regione Lazio non hanno ancora formato oggetto di accreditamento” (pag. 1). Si aggiunge che la Regione Lazio è a conoscenza dell’utilizzo di posti letto presso la Casa di Cura Villa Fulvia “non accreditati” e che la stessa Regione ha manifestato l’intenzione di valutare la richiesta di accreditamento (pag. 2). Infine, nell’art. 2 della Convezione si prevede l’impegno della ricorrente a mettere a disposizione della A.U.S.L. i 50 posti letto autorizzati ma “non ancora accreditati”.

E’ dunque indubbio che i 50 posti oggetto della Convezione non sono stati mai in regime di accreditamento provvisorio. Inconferente è quindi il richiamo operato nella stessa Convenzione, all’accreditamento definitivo, da intendersi certamente riferito ai 200 posti in regime di accreditamento in via provvisoria e salva comunque la possibilità, in quella sede di riesaminare, la situazione della struttura nel suo complesso.

Corollario obbligato di tale premessa è che l’utilizzo dei posti letto mediante contratto stipulato tra le parti interessate non può essere avvenuto ai sensi dell’art. 8 quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992. Tale norma, infatti, disciplina lo strumento dell’accordo che deve essere sottoscritto dalla struttura privata perché questa possa erogare prestazioni in regime di accreditamento. In altri termini, l’attività contrattuale si pone a valle della fase autoritativa di programmazione che compete alla Regione, la quale non solo definisce unilateralmente il tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola istituzione o per gruppi di istituzioni ed i preventivi annuali delle prestazioni, ma vincola la successiva contrattazione dei piani determinandone modalità ed indirizzi (Cons. St., A.P., 12 aprile 2013, n. 3).

Dunque l’accreditamento di prestazioni erogate da strutture private presuppone un iter che investe la Regione il quale, nel caso in esame, per stessa ammissione delle parti contraenti, è mancato. Non rileva infatti chi può o deve firmare la Convenzione, se solo la Regione o anche (o solo) l’Azienda sanitaria: certo è che l’accreditamento di una struttura privata deve essere previamente stabilito dalla Regione con un proprio atto autoritativo che certamente non è mai intervenuto relativamente ai 50 posti letto di cui è causa. Come chiarito da un recente arresto del Consiglio di Stato (Sez. III, 18 ottobre 2013, n. 5056), anche nell’ambito di un rapporto già esistente ed avente ad oggetto la medesima branca è pur sempre necessario un atto regionale che ammetta il privato ad erogare le nuove e ulteriori prestazioni.

In conclusione, a prescindere dalla possibilità o meno dell’Azienda sanitaria di sottoscrivere contratti con strutture private, per giunta scelte intuitu personae, per l’erogazione di prestazioni sanitarie – questione che non spetta in questa sede verificare – certo è che la Convenzione sottoscritta il 19 febbraio 2004 tra la A.U.S.L. Rm/E e la Giunone s.r.l. per l’utilizzo di posti letto che la Regione non ha mai accreditato in via provvisoria, non rientra tra gli accordi disciplinati dal citato art. 8 quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992, in relazione ai quali, solo, sussiste la giurisdizione esclusiva di questo giudice. Ne consegue che trattandosi di contratto di natura privatistica il giudice naturale competente a conoscere le controversie insorte sul rapporto sorto a seguito della sua stipula – e quindi anche sulla disdetta data da una delle due parti del rapporto – è il giudice ordinario.

Per le ragioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, in quanto riservato alla cognizione del giudice ordinario competente, davanti al quale il processo può essere proseguito con le modalità e termini di cui all’art. 11 c.p.a.

Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l'integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale il processo può essere riproposto con le modalità e i termini di cui all’art. 11 c.p.a..

Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Italo Riggio, Presidente

Giuseppe Sapone, Consigliere

Giulia Ferrari, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/11/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)