CORTE COSTITUZIONALE & SERVIZI PUBBLICI:
sono illegittime le norme regionali
che prevedono proroghe
alla durata delle concessioni
in materia di trasporto pubblico locale
(Corte Costituzionale,
sentenza 13 gennaio 2014 n. 2).
Massima
1. La
disciplina delle modalità dell’affidamento dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica è da ricondurre alla materia della tutela della
concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del II
co., lett. e), dell’art. 117 Cost., tenuto conto della sua diretta incidenza
sul mercato e perché strettamente funzionale alla gestione unitaria del
servizio.
2. Con
espresso riferimento a possibilità di rinnovi o proroghe automatiche di
contratti in concessione relativi al trasporto pubblico locale, questa Corte ha
reiteratamente affermato che non è consentito al legislatore regionale
disciplinare il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni alla loro
scadenza − in contrasto con i principi di temporaneità e di apertura alla
concorrenza − poiché, in tal modo, dettando vincoli all’entrata, verrebbe ad
alterare il corretto svolgimento della concorrenza nel settore del trasporto
pubblico locale, determinando una disparità di trattamento tra operatori
economici ed invadendo la competenza esclusiva del legislatore statale di cui
all’art. 117, II co., lettera e), Cost.
È stata, pertanto, dichiarata
l’illegittimità costituzionale di disposizioni regionali, le quali prevedevano
la possibilità di proroghe automatiche di contratti di trasporto pubblico
locale (sentenza n. 123 del 2011), ovvero il mantenimento di affidamenti
preesistenti in capo agli stessi concessionari di servizi di trasporto pubblico
locale oltre il termine ultimo previsto dal legislatore statale per il
passaggio al nuovo sistema di affidamento di tali servizi tramite procedure
concorsuali (sentenza n. 80 del 2011). 3. Di
conseguenza, è solo con l’affidamento dei servizi pubblici locali mediante
procedure concorsuali che si viene ad operare una effettiva apertura di tale
settore e a garantire il superamento di assetti monopolistici.
La gara pubblica, dunque, costituisce uno
strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza (sentenze n.
401 del 2007 e n. 1 del 2008) (sentenza n. 339 del 2011).
Sentenza per esteso
ANNO 2014
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI;
Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 novembre 2012, n. 64
(Modifiche alla l.r. 69/2008, alla l.r. 65/2010, alla l.r. 66/2011, alla l.r.
68/2011 e alla l.r. 21/2012), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 21-28 gennaio 2013, depositato in
cancelleria il 24 gennaio 2013 ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 2013.
Visto l’atto di costituzione della Regione
Toscana;
udito nell’udienza pubblica del 22 ottobre
2013 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l’avvocato dello Stato Stefano
Varone per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Marcello
Cecchetti per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1.− Con ricorso notificato a mezzo del
servizio postale il 21-28 gennaio 2013 e depositato nella cancelleria della
Corte costituzionale il 24 gennaio 2013, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato, in riferimento all’art. 117, commi primo e secondo, lettera e),
della Costituzione, l’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 novembre
2012, n. 64 (Modifiche alla l.r. 69/2008, alla l.r. 65/2010, alla l.r. 66/2011,
alla l.r. 68/2011 e alla l.r. 21/2012).
1.1.− Secondo il ricorrente, la norma
regionale impugnata, inserendo nell’art. 82 della legge della Regione Toscana
29 dicembre 2010, n. 65 (Legge finanziaria per l’anno 2011), il comma 1-bis −
il quale prevede che «Nelle more dell’espletamento della procedura concorsuale
per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma al gestore
unico di cui all’articolo 90 e fino al subentro dello stesso, gli enti locali
competenti provvedono, nei limiti degli stanziamenti di bilancio, a garantire
la continuità del servizio reiterando, anche oltre il primo biennio, i
provvedimenti di emergenza emanati ai sensi del comma 1» −, verrebbe a violare
la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), nonché il primo
comma del ricordato art. 117, in quanto si porrebbe in contrasto con l’art. 5
del Regolamento CE 23 ottobre 2007, n. 1370 (Regolamento del Parlamento europeo
e del Consiglio relativo ai servizi pubblici di trasporto dei passeggeri su
strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio – CEE – n.
1191/69 e – CEE – n. 1107/70).
1.2.− L’art. 5, comma 5, del Regolamento
CE n. 1370 del 2007, difatti, stabilisce che: «L’autorità competente può
prendere provvedimenti di emergenza in caso di interruzione del servizio o di
pericolo imminente di interruzione. I provvedimenti di emergenza assumono la
forma di un’aggiudicazione diretta di un contratto di servizio pubblico o di
una proroga consensuale di un contratto di servizio pubblico oppure di
un’imposizione dell’obbligo di fornire determinati servizi pubblici. […] I
contratti di servizio pubblico aggiudicati o prorogati con provvedimento di
emergenza o le misure che impongono di stipulare un contratto di questo tipo
hanno una durata non superiore a due anni».
Pertanto, a detta del ricorrente, poiché
il comma 1-bis, introdotto dall’art. 2 della legge della Regione Toscana n. 64
del 2012, consente agli enti locali la possibilità di adottare un secondo
provvedimento di proroga successivo a quello già disposto e per il quale non
viene precisata la durata («anche oltre il primo biennio»), non solo si
porrebbe in contrasto con quanto previsto dal diritto europeo, ma recherebbe
anche un grave vulnus al principio della libera concorrenza, che la disciplina
comunitaria intende salvaguardare.
Le finalità del citato Regolamento CE,
prosegue l’Avvocatura dello Stato, sono difatti indirizzate a tutelare al
massimo il principio della libera concorrenza, così che eventuali deroghe allo
stesso − nel caso di specie, la proroga dei contratti in essere per
l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma − debbono sia
rispondere a circostanze eccezionali (nel regolamento si parla di procedimenti
«emergenziali»), sia essere temporalmente limitate, e sono, comunque, possibili
solo se necessarie per assicurare la continuità dei servizi di trasporto
pubblico; condizioni che non sembrerebbero essere state rispettate dalla
disposizione regionale impugnata.
Non sanerebbero, poi, secondo il
ricorrente, il vizio di legittimità costituzionale della norma sospettata
neanche eventuali considerazioni relative alla naturale scadenza di un
contratto né l’inerzia dell’amministrazione competente nel dare tempestivamente
avvio alle procedure per un nuovo affidamento.
1.3.– Infine, si sottolinea come il
legislatore regionale, con la disposizione in oggetto, avrebbe trascurato di
fissare un termine certo entro il quale la Regione e gli enti locali sarebbero
stati tenuti necessariamente a provvedere alle procedure concorsuali per
l’affidamento del servizio, previsione che – a parere del ricorrente – avrebbe
quanto meno circoscritto «temporalmente il sacrificio della concorrenza che
deriva dall’affidamento diretto, riconducendolo nei termini di eccezionalità e
di proporzionalità (il minimo possibile nella situazione emergenziale)».
Alla luce di quanto esposto, il Presidente
del Consiglio dei ministri chiede che la Corte costituzionale dichiari
l’illegittimità dell’art. 2 della legge della Regione Toscana n. 64 del 2012
per violazione dell’art. 117, commi primo e secondo, lettera e), Cost.
2.– Nel giudizio si è costituita la
Regione Toscana, in persona della Presidente pro tempore della Giunta
regionale, chiedendo che il ricorso sia respinto, in quanto infondato per i
motivi di seguito esposti.
2.1.− La difesa regionale premette che,
con la legge reg. n. 65 del 2010, la Regione Toscana, anticipando le recenti
scelte legislative nazionali, ha riformato la disciplina del trasporto pubblico
locale al fine di aumentare l’efficienza e l’efficacia del sistema tramite
l’individuazione «dell’ambito territoriale ottimale unico di livello regionale,
nonché attraverso l’individuazione e l’incentivazione di un nuovo modello di
governo del sistema, che, garantendo la partecipazione dei vari livelli
istituzionali, avrebbe dovuto consentire, a partire dal 2012, il passaggio ad
un unico soggetto gestore, con massima semplificazione delle procedure,
maggiori economie di scala ed ottimizzazione delle risorse».
Quindi, prosegue la resistente, con la
messa a regime della riforma del trasporto pubblico locale (che, peraltro, si è
inserita «in un quadro di incertezza normativa ed economico finanziaria»), si è
maggiormente evidenziata l’esigenza di intervenire sulla durata dei contratti
in essere, per poter consentire la prosecuzione dei servizi di trasporto sino
al termine di decorrenza del nuovo affidamento. Pertanto, la Regione Toscana ha
avviato la procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento del servizio,
senza, però, riuscire a portarla a termine per l’aggravarsi della crisi
economica finanziaria che ha prodotto un’ulteriore ed imprevista riduzione dei
fondi statali per il trasporto pubblico locale. In tal modo, si è determinata
la necessità di una nuova programmazione delle risorse disponibili sul bilancio
regionale ed un rinvio dell’espletamento delle procedure di gara per il gestore
unico.
Da ciò la necessità, per la Regione, di
individuare uno strumento normativo idoneo a garantire la continuità del
servizio di trasporto su gomma, stante la scadenza, nel 2010, dei contratti
stipulati dalle Province a seguito di gara per l’affidamento dei servizi in
oggetto e l’impossibilità di bandire la seconda tornata di gare, a causa delle
già ricordate riduzioni dei trasferimenti statali destinati al settore.
2.1.1.− In un primo momento − prosegue la
resistente Regione − gli enti locali hanno cercato di garantire comunque la
prosecuzione del servizio, in applicazione dell’art. 82, comma 1, della legge
reg. n. 65 del 2010, attraverso atti di imposizione degli obblighi di servizio,
di cui all’art. 5, comma 5, del ricordato Regolamento CE.
In proposito, si ricorda che il
legislatore statale − allo scopo di adeguare la normativa nazionale a quella
europea − con l’art. 4, comma 32-ter, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14
settembre 2011, n. 148, ha imposto ai gestori l’obbligo di assicurare
l’integrale e regolare prosecuzione dell’attività, al fine di mantenere i
servizi a prescindere dal titolo di affidamento e dalle relative originarie
scadenze.
Venuta meno questa ultima norma a seguito
della dichiarazione di illegittimità della medesima da parte della Corte
costituzionale con la sentenza n. 199 del 2012, ed essendosi ulteriormente
aggravata la situazione finanziaria – al riguardo la difesa regionale ricorda
come l’art. 16-bis, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135, abbia rinviato ad un decreto ministeriale il compito di
definire criteri e modalità con cui trasferire le risorse alle Regioni – si è verificata
una situazione di sempre maggiore incertezza ed indeterminatezza sulle risorse
disponibili per il trasporto pubblico locale, che ha inevitabilmente prodotto
la totale paralisi di ogni pur minima programmazione del servizio, data
l’impossibilità di aggiudicare la gara senza conoscere «se, quando e quante
risorse sar[ebbero state] disponibili».
2.2.− Alla luce di tali considerazioni,
conclude la difesa regionale, le circostanze eccezionali ed imprevedibili
evocate dal comma 5 dell’art. 5 del richiamato Regolamento CE, atte a
legittimare, come più analiticamente precisa in seguito, l’adozione di
provvedimenti emergenziali da parte della Regione, sembrano essersi verificate.
Di conseguenza, il legislatore regionale, con la disposizione impugnata, ha solo
cercato di evitare il rischio di interruzioni nello svolgimento dei servizi di
trasporto pubblico locale (peraltro in ossequio alla ratio stessa della
normativa comunitaria); rischio concreto ed imminente a causa
dell’impossibilità, in assenza della necessaria copertura finanziaria, di
attivare, nei tempi previsti, l’affidamento del nuovo contratto di servizio.
Né, prosegue la difesa regionale, vi
sarebbe stata «inerzia […] nel dare tempestivamente avvio alle procedure per un
nuovo affidamento» da parte della Regione Toscana, la quale, al contrario «ha
provveduto ad iniziare la procedura di gara, che non ha potuto essere
completata, in quanto lo Stato non ha ancora erogato le risorse per il
trasporto pubblico locale, che, comunque, doveva essere garantito».
2.2.1.− Infine, la Regione Toscana
sottolinea come i provvedimenti di emergenza di cui all’articolo 82, comma
l-bis, della legge reg. n. 65 del 2010 «non costituirebbero una mera estensione
di quelli adottati ai sensi del comma l, ma si fondano su un presupposto
fattuale distinto e sopravvenuto».
Il comma l dell’art. 82 della ricordata
legge regionale, difatti, prevede la proroga dei contratti in essere per
consentire la messa a regime della riforma del trasporto pubblico locale (TPL),
mentre il comma l-bis la prevede al fine di scongiurare il rischio di
interruzione dei servizi a causa della carenza di risorse a copertura del
servizio, la quale, del resto, non ha consentito alla Regione di completare le
procedure di gara per l’affidamento al gestore unico, entro i termini
preventivati.
2.2.2.− Da ultimo, la Regione ricorda di
avere sottoposto, con nota 17 settembre 2012, un quesito in merito a tale
questione alla Commissione europea, ottenendo una risposta che, nel complesso e
difficile quadro normativo e finanziario italiano, considera possibile
l’applicazione al caso di specie dell’art. 5, comma 5, del citato Regolamento
CE n. 1370 del 2007.
Tutto ciò premesso, la Regione resistente
chiede alla Corte costituzionale una declaratoria di infondatezza della
questione di illegittimità costituzionale in esame.
3.− In prossimità dell’udienza pubblica,
la Regione Toscana ha depositato memoria nella quale ribadisce i motivi, già
esposti nell’atto di costituzione in giudizio, che avrebbero impedito alla
stessa di espletare gare pubbliche per la selezione del gestore, consistenti
sia nella riduzione dei finanziamenti statali alle Regioni, sia nella non
prevedibilità della entità dei medesimi e della loro durata nel tempo, in
relazione ai progressivi contenimenti di spesa determinati dai reiterati
interventi di finanza pubblica.
Pertanto, stante la delineata incertezza e
precarietà della situazione finanziaria regionale, la Toscana aveva potuto
garantire, di volta in volta, l’affidamento del servizio di trasporto pubblico
locale solo per periodi inferiori all’anno e non, come previsto dall’art. 15
della legge della Regione Toscana 31 luglio 1998, n. 42 (Norme per il trasporto
pubblico locale), per un lasso di tempo non inferiore ai tre anni.
Solo dal 2014 – precisa la difesa
regionale – la Toscana potrà garantire la disponibilità finanziaria necessaria
per poter espletare la gara finalizzata al rinnovo dei contratti in concessione
per l’affidamento del servizio pubblico locale grazie al nuovo meccanismo di
concorso finanziario dello Stato agli oneri relativi al trasporto pubblico
locale previsto dal legislatore nazionale per fronteggiare la situazione di
emergenza creatasi.
Inoltre, conclude la difesa della Regione
Toscana, è da tenere presente che la disposizione impugnata si è limitata a
recepire una norma comunitaria, peraltro nell’ambito del trasporto pubblico
locale, cioè di una materia di competenza legislativa regionale, allo scopo di
impedire l’interruzione di tale servizio, con grave conseguente danno per l’intera
collettività.
Né, nel caso di specie, sarebbe stata
violata alcuna norma statale in tema di tutela della concorrenza, in quanto i
gestori titolari dei contratti scaduti o in scadenza erano stati scelti in base
alla legge reg. n. 42 del 1998 e la nuova gara, «res[a] non attuabile per la
carenza oggettiva […] di risorse nazionali», era stata prevista in base a
quanto disposto dagli articoli dall’83 al 91 della legge reg. n. 65 del 2010.
Pertanto, sulla base di tali
considerazioni e rinviando integralmente a quanto già esposto nell’atto di
costituzione, la resistente insiste perché la questione promossa dal Presidente
del Consiglio dei ministri venga dichiarata non fondata.
Considerato in diritto
1.− Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso − in riferimento all’art. 117, commi primo e secondo,
lettera e), della Costituzione – questione di legittimità costituzionale
dell’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 novembre 2012, n. 64 (Modifiche
alla l.r. 69/2008, alla l.r. 65/2010, alla l.r. 66/2011, alla l.r. 68/2011 e
alla l. r. 21/2012), nella parte in cui inserisce nell’art. 82 della legge
della Regione Toscana 29 dicembre 2010, n. 65 (Legge finanziaria per l’anno
2011) il comma 1-bis.
Con tale disposizione, per il ricorrente,
la Regione reitera la proroga dei contratti di affidamento in concessione
relativi a servizi pubblici locali, in particolare al trasporto pubblico locale
su gomma, senza peraltro stabilire un termine finale (revocando, tra l’altro,
un bando di gara per le nuove concessioni, che doveva anche realizzare un
sistema di trasporti regionali integrato), contratti che erano stati già
prorogati dal comma 1 dello stesso art. 82 − al fine di garantire la continuità
del servizio fino all’espletamento della procedura concorsuale − in
applicazione di quanto previsto dal comma 5 dell’ art. 5 del Regolamento CE 23
ottobre 2007, n. 1370 (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio
relativo ai servizi pubblici di trasporto dei passeggeri su strada e per
ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio – CEE – n. 1191/69 e – CEE –
n. 1107/70).
1.1.− L’art. 5 del citato Regolamento
(recepito dall’art. 61 della legge 23 luglio 2009, n. 99, recante «Disposizioni
per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di
energia», il quale espressamente prevede che le Autorità competenti possano
avvalersi per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale di quanto
stabilito dall’art. 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6 di tale regolamento), infatti,
disciplina le modalità di affidamento dei servizi di trasporto pubblico
passeggeri su strada e su ferrovia, con efficacia precettiva vincolante per gli
Stati membri dal 3 dicembre 2009.
In particolare, il comma 5 stabilisce −
per fare fronte a situazioni di emergenza in caso di interruzione o possibilità
d’interruzione del servizio – che gli enti locali competenti, «nelle more
dell’espletamento della procedura concorsuale per l’affidamento dei servizi di
trasporto pubblico locale su gomma al gestore unico di cui all’articolo 90 e
fino al subentro dello stesso», possano adottare provvedimenti di emergenza, i
quali assumono la forma di un’aggiudicazione diretta di un contratto di
servizio pubblico o di una proroga consensuale di un contratto di servizio
pubblico oppure di un’imposizione dell’obbligo di fornire determinati servizi
pubblici. La citata norma comunitaria precisa, altresì, che «i contratti di
servizio pubblico aggiudicati o prorogati con provvedimento di emergenza o le
misure che impongono di stipulare un contratto di questo tipo hanno una durata
non superiore a due anni».
1.2.− Secondo il ricorrente, l’art. 2
della legge della Regione Toscana n. 64 del 2012, così stabilendo, nel
rimettere «alla facoltà degli enti locali la possibilità di adottare un secondo
provvedimento di proroga successivo al primo già disposto, senza peraltro
circoscriverne nel tempo la durata», violerebbe sia il primo comma dell’art.
117, Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con le finalità concorrenziali
perseguite dal diritto europeo (in particolare, con l’art. 5 del Regolamento CE
n. 1370 del 2007), sia il secondo comma, lettera e), del medesimo articolo
della Costituzione, in quanto arrecherebbe un grave vulnus alla regole della libera
concorrenza, venendo ad invadere la potestà legislativa esclusiva dello Stato
in tale materia.
2.– In riferimento alla violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. la questione è fondata.
2.1.− È necessario, preliminarmente,
individuare la materia, tra quelle contemplate dall’art. 117 Cost., alla quale
ricondurre la disciplina in esame: in particolare, secondo quanto prescrive la
costante giurisprudenza di questa Corte, tenendo presente l’oggetto e la
disciplina da essa prevista, nonché l’interesse da essa tutelato, al fine di
verificare se al legislatore regionale sia consentito di stabilire, come nel
caso in esame, la proroga delle precedenti concessioni relativamente al
trasporto pubblico locale, senza limiti di tempo.
Non può essere condivisa l’opinione
espressa dalla difesa della Regione resistente, secondo la quale la norma
censurata sarebbe riconducibile alla materia del trasporto pubblico locale,
materia di competenza legislativa regionale di tipo residuale, ai sensi del
quarto comma dell’art. 117 Cost. (sentenza n. 222 del 2005). La disposizione in
esame − pur avendo attinenza con detta materia – disciplina (peraltro in
maniera difforme dalla normativa nazionale) modalità di affidamento della
gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica, ed è riconducibile
«secondo consolidata giurisprudenza della Corte, […] alla materia “tutela della
concorrenza”, di competenza esclusiva statale, tenuto conto della sua incidenza
sul mercato» (sentenza n. 46 del 2013).
Del resto, in numerose pronunce, questa
Corte ha precisato che le materie di competenza esclusiva e nel contempo
«trasversali» dello Stato, come la tutela della concorrenza di cui all’art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. − stante il loro carattere «finalistico»
− «possono influire su altre materie attribuite alla competenza legislativa
concorrente o residuale delle Regioni fino ad incidere sulla totalità degli
ambiti materiali entro i quali si applicano», quale, appunto, nel caso in
oggetto, quella della disciplina del trasporto pubblico locale (sentenze n. 291
e n. 18 del 2012; n. 150 del 2011; n. 288 del 2010; n. 431, n. 430, n. 401, n.
67 del 2007 e n. 80 del 2006).
2.2.− La disciplina delle modalità
dell’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica è, quindi,
da ricondurre alla materia della tutela della concorrenza, di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del comma secondo, lettera e),
dell’art. 117 Cost., tenuto conto della sua diretta incidenza sul mercato e
«perché strettamente funzionale alla gestione unitaria del servizio» (ex
plurimis: sentenze n. 46 del 2013; n. 62 e n. 32 del 2012; n. 339, n. 320, n.
187 e n. 128 del 2011; n. 325 del 2010). Lo scrutinio di legittimità
costituzionale va, pertanto, effettuato con riferimento alla copiosa
giurisprudenza relativa a questa materia.
2.2.1.− Anche recentemente questa Corte,
con la sentenza n. 173 del 2013 − dichiarando l’illegittimità costituzionale di
una norma della Regione Liguria che prevedeva, in tema di demanio marittimo,
una proroga automatica delle concessioni già esistenti senza fissazione di un
termine di durata − ha ribadito che «il rinnovo o la proroga automatica delle
concessioni viola l’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli
derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e di
tutela della concorrenza, determinando altresì una disparità di trattamento tra
operatori economici, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e),
dal momento che coloro che in precedenza non gestivano il demanio marittimo non
hanno la possibilità, alla scadenza della concessione, di prendere il posto del
vecchio gestore se non nel caso in cui questi non chieda la proroga o la chieda
senza un valido programma di investimenti. Al contempo, la disciplina regionale
impedisce l’ingresso di altri potenziali operatori economici nel mercato,
ponendo barriere all’ingresso, tali da alterare la concorrenza».
Ugualmente, con espresso riferimento a
possibilità di rinnovi o proroghe automatiche di contratti in concessione
relativi al trasporto pubblico locale, questa Corte ha reiteratamente affermato
che non è consentito al legislatore regionale disciplinare il rinnovo o la
proroga automatica delle concessioni alla loro scadenza − in contrasto con i
principi di temporaneità e di apertura alla concorrenza − poiché, in tal modo,
dettando vincoli all’entrata, verrebbe ad alterare il corretto svolgimento
della concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale, determinando una
disparità di trattamento tra operatori economici ed invadendo la competenza
esclusiva del legislatore statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
È stata, pertanto, dichiarata
l’illegittimità costituzionale di disposizioni regionali, le quali prevedevano
la possibilità di proroghe automatiche di contratti di trasporto pubblico
locale (sentenza n. 123 del 2011), ovvero il mantenimento di affidamenti
preesistenti in capo agli stessi concessionari di servizi di trasporto pubblico
locale oltre il termine ultimo previsto dal legislatore statale per il
passaggio al nuovo sistema di affidamento di tali servizi tramite procedure
concorsuali (sentenza n. 80 del 2011).
2.2.2.− Di conseguenza, è solo con
l’affidamento dei servizi pubblici locali mediante procedure concorsuali che si
viene ad operare una effettiva apertura di tale settore e a garantire il
superamento di assetti monopolistici. In particolare, si è più volte
sottolineato al riguardo che «la disciplina delle procedure di gara, la
regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle
procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione mirano a garantire che
le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi
comunitari della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei
servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei principi costituzionali di
trasparenza e parità di trattamento. La gara pubblica, dunque, costituisce uno
strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza (sentenze n.
401 del 2007 e n. 1 del 2008)» (sentenza n. 339 del 2011).
2.3.− Anche nel caso di specie, la norma
impugnata − nello stabilire la possibilità, per gli enti locali, di reiterare
la proroga dei contratti dei gestori dei servizi di trasporto pubblico locale,
senza neppure che vi sia l’indicazione di un termine finale di cessazione delle
medesime − ha posto in essere una disciplina che opera una distorsione nel
concetto di concorrenza ponendosi in contrasto con i principi generali,
stabiliti dalla legislazione statale.
Né ha valore quanto affermato dalla
Regione circa il, peraltro non univoco, contenuto della risposta che la
Direzione generale della mobilità e dei trasporti della Commissione europea ha
fornito al quesito relativo alla possibilità di reiterare, in situazioni
emergenziali, anche oltre i due anni previsti dal comma 5 dell’art. 5 del
Regolamento CE n.1370/2007, le misure consentite da tale disposizione. Infatti,
pur prescindendo dalla circostanza che se il quesito fosse stato indirizzato
anche alla Direzione generale per la concorrenza la risposta, in particolare
con riferimento alla mancanza di qualsivoglia termine finale per l’attivazione
delle procedure ad evidenza pubblica, forse sarebbe stata più completa, in ogni
caso, trattandosi di materia attinente alla tutela della concorrenza, è solo il
legislatore statale che, in base all’ordinamento costituzionale italiano, deve
farsi carico di eventuali problemi emergenziali.
3.− Alla luce di tali considerazioni,
l’art. 2 della legge della Regione Toscana n. 64 del 2012, deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Restano assorbite le censure sollevate nei
confronti del medesimo art. 2 in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost.
Per Questi Motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 novembre 2012, n. 64
(Modifiche alla l.r. 69/2008, alla l.r. 65/2010, alla l.r. 66/2011, alla l.r.
68/2011 e alla l. r. 21/2012), nella parte in cui inserisce il comma 1-bis
nell’articolo 82 della legge della Regione Toscana 29 dicembre 2010, n. 65
(Legge finanziaria per l’anno 2011).
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2014.
F.to:
Gaetano
SILVESTRI, Presidente
Paolo
Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella
MELATTI, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 13 gennaio 2014.
Il
Direttore della Cancelleria
F.to:
Gabriella MELATTI
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