PROVVEDIMENTO:
i limiti alla sindacabilità
della discrezionalità tecnica
(T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I ter,
sentenza 5 novembre 2013 n. 9394).
Massima
Se da un lato il principio di separazione dei poteri
impone di escludere la possibilità che il giudice amministrativo eserciti un
sindacato intrinseco o forte sull'esercizio della discrezionalità tecnica, sovrapponendo sempre e
comunque la propria valutazione (rectius
la valutazione dei propri consulenti o verificatori) a quella operata
dall'Amministrazione, dall’altro tale possibilità deve essere riconosciuta qualora
nell'operato dell'Amministrazione vengano in rilievo indici sintomatici del non
corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, di illogicità manifesta,
dell'erroneità dei presupposti di fatto e di incoerenza della procedura
valutativa e dei relativi esiti).
Sentenza per esteso
INTESTAZIONE
Il Tribunale Amministrativo Regionale per
il Lazio
(Sezione Prima Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9164 del 2010,
proposto da Augusta Dall'Aglio, rappresentata e difesa dall'avv. Emanuela
Mazzola, con domicilio eletto presso Emanuela Mazzola in Roma, via Tacito, 50;
contro
Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
per l'annullamento
del Decreto del Ministero dell'Interno, Dipartimento
per le Politiche del Personale dell'Amministrazione Civile e per le Risorse
Strumentali e Finanziarie, Direzione Centrale per le Risorse Umane, adottato in
data 14.06.2010, nella parte in cui è stato stabilito che <<Non è
riconosciuta la dipendenza da causa di servizio delle infermità "Sindrome
depressiva maggiore trattata con psicofarmaci e psicoterapia insorta a seguito
di disagio lavorativo" e "Gastrite erosiva — Duodenite — Sclerosi
sistemica a interessamento cutaneo diffuso con interstiziopatia polmonare ed
esofagea" da cui la medesima risulta affetta». E, dunque, per
l'annullamento del provvedimento nella parte in cui le infermità sovra indicate
non sono state riconosciute dipendenti da fatti del servizio; ove occorra, del
parere n. 3621/2010, adottato nell'adunanza n. 138/2010 del 26.04.2010, dal
Comitato di Verifica per le cause di servizio, presso il Ministero
dell'Economia e delle Finanze, il quale si esprimeva in senso negativo circa la
dipendenza da causa di servizio delle infermità della ricorrente sovra
indicate; di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e/o
consequenziale ai provvedimenti impugnati;
per l'accertamento
del diritto della ricorrente al riconoscimento della
causa di servizio e cioè della dipendenza da fatti del servizio delle infermità
"Sindrome depressiva maggiore trattata con psicofarmaci e psicoterapia
insorta a seguito di disagio lavorativo, "Gastrite Erosiva —
Duodenite" e "Sclerosi sistemica a interessamento cutaneo diffuso con
interstiziopatia polmonare ed esofagea";
per la condanna
dell'Amministrazione all'adozione del provvedimento di
riconoscimento della dipendenza dal servizio delle suddette infermità, con ogni
conseguenza di legge e con condanna al risarcimento del danno patito dalla
ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
Dell'Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 ottobre
2013 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO
La ricorrente, vice prefetto a riposo, con istanza del
28.01.2009, chiedeva al Ministero dell'Interno il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio delle seguenti infermità: "Gastrite
erosiva duodenite", "Artrosi cervicale, artrosi dorso lombare della
colonna vertebrale", "Sclerosi sistemica ad interessamento cutaneo
diffuso con interstiziopatia polmonare ed esofagopatia", avanzando domanda
tesa ad ottenere l'equo indennizzo e la pensione privilegiata.
Con nota del 12.03.2009 produceva certificazione
medica relativa alle proprie infermità e l’Amministrazione, con nota in data
17.03.2009, trasmetteva il tutto alla Commissione Medica di Verifica, la quale
convocava l’interessata per il giorno 21.04.2009, allo scopo di eseguire la
visita e gli accertamenti del caso.
In tale occasione, la ricorrente produceva ulteriore
documentazione sanitaria, la quale era inviata alla Direzione Centrale per le
Risorse Umane del Ministero dell'Interno ed alla Direzione Centrale per le
Risorse Finanziarie e Strumentali.
In data 3.12.2009 la ricorrente, ad integrazione
dell'istanza presentata il 28.01.2009, chiedeva anche il riconoscimento della
dipendenza da fatti del servizio anche dell'infermità "Sindrome depressiva
maggiore, trattata con psicofarmaci e psicoterapia, insorta a seguito di
disagio lavorativo".
Il Comitato di Verifica per le cause di servizio,
nell'adunanza del 24.04.2010, deliberava come di seguito indicato: l'infermità
"Artrosi cervicale — Artrosi dorsolombare" era riconosciuta
dipendente da fatti del servizio; l'infermità "Sindrome depressiva maggiore,
trattata con psicofarmaci e psicoterapia, insorta a seguito di disagio
lavorativo" era giudicata non dipendente da fatti di servizio, così come
l'infermità "Gastrite erosiva — Duodenite" e l'infermità
"Sclerosi sistemica a interessamento cutaneo diffuso interstiziopatia
polmonare ed esofagopatia".
Con decreto datato 11.01.2010, con riferimento a tutte
le infermità indicate, l’Amministrazione respingeva l'istanza intesa ad
ottenere l'equo indennizzo, in quanto presentata decorso il termine semestrale
decorrente dalla conoscenza delle stesse.
Ciò rappresentato, la ricorrente ha evidenziato le
circostanze che hanno caratterizzato la propria attività lavorativa e la
propria carriera, che (a suo parere) hanno determinato l'insorgenza delle
infermità descritte.
La ricorrente ha iniziato il proprio servizio presso
il Ministero dell'Interno all'esito del superamento del Concorso per esami a
Consigliere di Prefettura nel ruolo della carriera direttiva, indetto con D.M.
del 1978. E' stata assegnata alla Direzione Generale dell'Amministrazione
Civile - Servizio Segretari Comunali e, successivamente, è stata trasferita
alla Prefettura di Milano ove si è occupata di depenalizzazione e di polizia
amministrativa, con l'ulteriore incarico di Segretario della Commissione di
Vigilanza per la Sicurezza dei Locali di Pubblico Spettacolo (sino al 1983).
Trasferita a Roma, dal 1983 al 1984, è stata assegnata al Dipartimento di P.S.
— Direzione Centrale dei Servizi Tecnico — Logistici, Accasermamento Forze di
Polizia — Sezione Contratti. Nel 1985 è alla Direzione Centrale per gli
Istituti di Istruzione — Ufficio Studi e Programmi, con funzione di Segretario
della Commissione Consultiva per la formazione e qualificazione del personale.
Nel 1991 ha ottenuto la qualifica di Vice Prefetto Ispettore Aggiunto. Nel 1992
è stata nominata Vice Prefetto Ispettore 1^ Dirigente. Dal gennaio 1993 al
Marzo 1995 ha prestato servizio presso II Gabinetto del Ministro con funzioni
di Vice Consigliere Ministeriale, prima presso l'Ufficio IV e poi all'Ufficio
del Cerimoniale. Dal Marzo 1995 al dicembre 2000 ha prestato servizio presso la
Segreteria del Capo della Polizia Ufficio III — Relazioni Esterne — con le
funzioni di Vice Consigliere Ministeriale. Nel gennaio 2001 ha prestato
servizio presso il Gabinetto del Ministro — Ufficio Cerimoniale. Dal 21 maggio
2001 sino al 31 gennaio 2006 è alla Presidenza del Consiglio — Organismi
Informativi.
La ricorrente ha affermato che, le infermità sono
insorte proprio in questo periodo e sono da collegarsi all'incarico rivestito
ed all'attività lavorativa espletata.
La ricorrente ha iniziato a prestare servizio al
C.E.S.I.S. (Comitato Esecutivo per i Servizi di Informazione e di Sicurezza)
dal 21.05.2001. Il C.E.S.I.S. coordina il S.I.S.M.I. (Servizio per le Informazioni
e la Sicurezza Militare) ed il S.I.S.D.E. (Servizio per le Informazioni e la
Sicurezza Democratica); dipende dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e
fa riferimento al Sottosegretario alla Presidenza con delega ai Servizi.
In questo periodo, nell'espletamento dei propri
compiti, l’interessata ha svolto attività di coordinamento con i rappresentanti
dei Servizi di Sicurezza esteri presenti a Roma, convocandoli, di volta in
volta, in base alle specifiche necessità, affinchè - con riferimento a fatti,
circostanze, accadimenti ed eventi di varia natura, relativi a rischi ed
allarmi coinvolgenti la sicurezza - acquisissero informazioni dal proprio paese
e riferissero poi al C.E.S.I.S.. Per ogni incontro di questo tipo era compito
della ricorrente predisporre appunti e relazioni da sottoporre all'attenzione
del Direttore di Divisione, del Capo Reparto e, infine, del Segretario Generale
del C.E.S.I.S., il quale allegava le relazioni necessarie fornite dagli
analisti del settore. Il tutto al fine di formare un dossier da inviare al
Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con delega ai Servizi per le
informazioni al Premier.
La ricorrente ed i soggetti dalla stessa coordinati,
lavoravano sull'emergenza del momento, in costante stato d'allerta, senza
orari, fornendo la propria continua reperibilità. L'incarico rivestito dalla
ricorrente era di grande responsabilità e comportava l'espletamento di compiti
assai delicati.
In aggiunta, la Dall’Aglio faceva parte di tre
Comitati di approfondimento di alcuni temi inerenti la sicurezza (contro
proliferazione di armi di distruzione di massa, intelligence economica, ecc.)
che si riunivano mediamente ogni due mesi, salvo convocazioni straordinarie per
urgenze ed anche in tale ambito lavorativo svolgeva attività gravosa.
In generale, l’interessata rimaneva in ufficio, salvo
qualche pausa, dalle ore 8.30 alle 20.30/21.00; a turno con altri dipendenti,
aveva la reperibilità notturna; lavorava cinque giorni a settimana, con
turnazione per il sabato e la domenica.
Ella dirigeva una sezione composta dalla stessa e da
altre tre persone. Aveva quale referente un Direttore di Divisione, un Capo
Reparto nonché il Segretario Generale del C.E.S.I.S., un ulteriore livello ed
il Direttore Generale. In quegli anni aveva la qualifica di Direttore di
Sezione.
Il servizio descritto, caratterizzato da un eccessivo
e stressante carico di lavoro, è stato causa delle infermità indicate, anche
perché caratterizzato da un clima teso all'interno dell'ufficio, che ha
provocato una alterazione dei rapporti interpersonali con gli altri colleghi, a
causa della competitività ed aggressività degli stessi.
La ricorrente, proprio durante il periodo in cui
prestava servizio presso C.E.S.I.S., si è ammalata ed è stata assente per
lunghi periodi.
Le prime manifestazioni di malessere si sono rivelate
con crisi di pianto, ansia, senso di solitudine ed isolamento, frustrazione,
disturbi del sonno.
Nel 2004 si verificava un forte episodio depressivo
che rendeva indispensabile il proprio allontanamento dal lavoro per circa tre
mesi (come consigliato dal Dott. Luca Steardo, neuropsichiatra: cfr.
certificato del 27.05.2004). Alla ricorrente era prescritta e somministrata
psicofarmacoterapia e la stessa si sottoponeva a psicoterapia.
Nel 2005 si manifestava la Sclerosi Sistemica ad
interessamento cutaneo diffuso, a causa della quale la ricorrente era
ricoverata presso il Policlinico S. Matteo di Pavia dal 31.10.2005 al
9.11.2005.
Nel 2006, impossibilitata a proseguire la descritta
attività, la ricorrente chiedeva di rientrare nell'Amministrazione di
appartenenza e veniva posta a disposizione del Ministero dell'Interno,
riassumendo effettivo servizio con decorrenza dal 01.02.2006 assegnata
all'Ufficio di Gabinetto del Ministro, con la qualifica di Vice Prefetto.
Ma lo stato di salute psico-fisico, ormai compromesso,
costringeva la Dall’Aglio a rassegnare le dimissioni il 29.01.2006.
Alla luce delle circostanze descritte, ritenendo
erronee ed illegittime le determinazioni assunte dall’Amministrazione, la
ricorrente ha proposto ricorso dinanzi al TAR del Lazio, avanzando le domande
indicate in epigrafe.
L’Amministrazione resistente, costituitasi in
giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.
Con successive memorie e documenti le parti hanno
argomentato ulteriormente le rispettive posizioni .
All’udienza del 17 ottobre 2013 la causa è stata
trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. Avverso gli atti impugnati ed a sostegno delle
domande proposte, la ricorrente ha dedotto i motivi di ricorso di seguito
indicati.
I) - ILLEGITTIMITA' PER VIOLAZIONE DI LEGGE -
VIOLAZIONE DELL'ART. 11, I COMMA, D.P.R. 461/2001. ECCESSO DI POTERE PER
DIFETTO DI ISTRUTTORIA - TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO —
CONTRADDITTORIETA' — ILLOGICITA' - IRRAZIONALITA' - VIOLAZIONE DELLE NOR1VIE
SUL GIUSTO PROCEDIMENTO.
Il Ministero dell’Interno, sulla base di quanto
affermato dal Comitato di Verifica, ha ritenuto che tre delle infermità della
ricorrente non fossero dipendenti dai fatti del servizio.
Al riguardo, nel parere del Comitato di verifica si
legge quanto segue.
In relazione alla ‘Sindrome depressiva maggiore
trattata con psicofarmaci e psicoterapia insorta a seguito di disagio
lavorativo’, si afferma che trattasi di: «forma di nevrosi che si estrinseca
con disturbi di somatizzazione attraverso i canali neuro¬vegetativi, scatenata
spesso da situazioni contingenti che s 'innescano, di frequente, su personalità
predisposta. Non rinvenendosi, nel caso di specie, documentate situazioni
conflittuali relative al servizio idonee, per intensità e durata, a favorirne
lo sviluppo, l'infermità non può ricollegarsi agli invocati eventi, neppure
sotto il profilo concausale efficiente e determinante».
In sostanza, l'infermità non è stata riconosciuta
dipendente da fatti del servizio in quanto, da un lato, sarebbe una patologia
collegabile a situazioni contingenti, agevolata da una personalità predisposta
e, dall'altro, il servizio prestato dalla ricorrente non sarebbe caratterizzato
da situazioni conflittuali relative al servizio tali da divenire quanto meno
concausa efficiente e determinante nella produzione dell'infermità.
In ordine alla circostanza che la sindrome depressiva
è patologia collegabile a situazioni contingenti, agevolata da una personalità
predisposta, il Comitato di Verifica non ha chiarito, neanche in generale,
quali siano le situazioni contingenti che possono determinare la patologia di
cui si tratta e non ha descritto quali e quanti di questi fattori avrebbero
determinato in concreto la patologia nel dipendente, consentendo così di
escludere la riconducibiltà della stessa al servizio. Non ha chiarito i tratti
di una «personalità predisposta>> allo sviluppo della patologia, né ha
fornito indicazioni sulla personalità della ricorrente dalle quali dedurre la
propria predisposizione. E cioè a dire che, in mancanza di specifici e puntuali
accertamenti, ci si chiede come si possa affermare che una data personalità,
non conosciuta e non indagata, sia predisposta ad una o ad altra affezione
psichica.
Per questo motivo il parere espresso dal Comitato di
Verifica pare più che altro il risultato di mere presunzioni e/o deduzioni, e
non della necessaria attività istruttoria, la quale è completamente carente.
D'altro canto il Comitato di Verifica ha omesso anche
di esaminare approfonditamente e valutare la documentazione in proprio
possesso, prima fra tutte la relazione di servizio del Dirigente della
ricorrente nel periodo di assegnazione al C.E.S.I.S., dalla quale risulta la
circostanza che l'attività lavorativa è stata sicura fonte di incommensurabile
stress per la ricorrente.
In aggiunta, non è stato dato alcun rilievo, con
ulteriore vizio di motivazione, ai seguenti significativi elementi: 1) la
circostanza che l'episodio depressivo si ê verificato nel 2004, dopo circa tre
anni di lavoro al C.E.S.I.S. e che mai, nel passato, durante la precedente
attività lavorativa, la ricorrente ha mai sofferto di depressione o accusato
episodi depressivi; 2) la circostanza, anch'essa degna di nota, che la
ricorrente in occasione della manifestazione dell'episodio depressivo sia stata
costretta ad assentarsi dal servizio per alcuni mesi, in quanto un rientro
avrebbe determinato ii riacutizzarsi della patologia, legata evidentemente
all'ambiente di lavoro ed al tipo di lavoro stesso; 3) nessun rilevo ha
ricevuto ii fatto che addirittura la diagnosi effettuata al momento, all'atto
di insorgenza dell'episodio depressivo, ha ricondotto tale episodio causalmente
al «disagio lavorativo», ii quale è stato tale da causare non solo un episodio
depressivo, ma una patologia depressiva, che a sua volta ha prodotto altre
infermità, e che ancora affligge la ricorrente, la quale abbisogna di continue
cure; 4) l'ulteriore circostanza che la ricorrente è stata materialmente
costretta, prima, a chiedere il rientro in sede e dunque a lasciare il
C.E.S.I.S. per poi rassegnare, anzi tempo, con grave perdita economica, le
proprie dimissioni.
Relativamente all'infermità ‘Sclerosi sistemica’, dal
parere del Comitato di verifica si desume che la stessa è stata ritenuta non
dipendente dal servizio in quanto: «non risultano sussistere nel tipo di
prestazioni di lavoro rese disagi e strapazzi di particolare intensità, né
elementi di eccezionale gravita, che abbiano potuto prevalere su fattori
individuali, almeno sotto il profilo concausale efficiente e
determinante>>.
In ordine alla circostanza che non risulterebbero
disagi e strapazzi lavorativi di particolare intensità, né elementi di
eccezionale gravità, trattasi di affermazione smentita dalla documentazione e
da fatti oggettivi, quali la natura e funzione stessa del C.E.S.I.S., la
particolare dedizione ed attaccamento della ricorrente al lavoro, i particolari
risultati conseguiti, la propria abnegazione, l'alto senso di responsabilità.
Il Comitato di Verifica non ha chiarito quali siano i
fattori individuali atti a produrre, in astratto, tali infermità, né ha
chiarito quali fattori individuali le abbiano prodotte.
Il citato parere risulta censurabile anche con
riferimento all'infermità "Gastrite erosiva - duodenite", in quanto
tali malattie, diversamente dal Comitato di verifica, hanno genesi
stress-correlata.
In generale, la ricorrente ha rilevato che, per il
riconoscimento della causa di servizio, i fatti del servizio non devono
necessariamente assurgere al ruolo di causa unica dell'infermità e, pertanto,
ove pure altri e diversi fattori avessero partecipato alla causazione delle
patologie, in aggiunta ai fatti del servizio, il nesso di causalità
dell'infermità con i fatti del servizio non potrebbe essere escluso.
Il fatto che l'attività lavorativa della ricorrente ed
i fatti del servizio abbiano avuto valore efficiente e determinante
nell'insorgenza delle infermità descritte, trova riscontro nella relazione
clinica del Prof. Franco Bellato (Docente all'Università di Pisa, Specialista
in Psichiatria e Psicoterapeuta), il quale ha riscontrato come la ricorrente
abbia dovuto affrontare, durante il periodo in cui ha prestato servizio al
CESIS, «difficoltà crescenti per l'esistenza di molteplici fattori negativi
"stressor" ambientali che hanno determinato riduzione del benessere
psicofisico e del sistema immunitario … gli stressor ambientali lavorativi
possono indurre depressione (Connor T.1 e Leonard B.E., 1998) e, per ridotta
funzione immunitaria, maggiore penetranza alle malattie infettive, neoplastiche
e immunitarie. Aumentano le citochine circolanti in depressi (Maes M ed al.,
1997) con disregolazione del sonno, del cibo, della dimensione cognitiva, dei
livelli neuroendocrini (Sternberg E.M., 1997). L'attività delle cellule
natural-killer e la replicazione dei linfociti T, importanti fattori di
immunità cellulare, e ridotta nella depressione. .... Da quanto ricordato in
letteratura si evince che le condizioni ambientali lavorative hanno determinato
importanti fattori psico-neuro-endocrino¬immunitari nella paziente per
l'insorgenza di una Depressione, cui poi ha fatto seguito la patologia
sclerotica fino a portare il soggetto alle dimissioni volontarie per critica
situazione psico-fisica insostenibile con l'attività lavorativa>>.
Le considerazioni che precedono, a parere della
ricorrente, consentono di affermate che il Comitato di Verifica abbia violato
l'art. 11, comma 1, del D.P.R. n. 461/2001.
Infatti, i fatti del servizio, ai fini della
sussistenza del diritto al trattamento pensionistico privilegiato, non debbono
costituire fattore causale unico nella produzione dell'infermità, essendo
sufficiente, a tal fine, verificare se i fatti di servizio assurgano a fattore
concausale efficiente e determinate.
Una istruttoria adeguata deve tenere conto non
astratti e generici fatti di servizio, ma la situazione particolare ed il
vissuto della ricorrente la quale, invece, nel caso di specie non è stata adeguatamente
considerata.
Il Comitato di verifica, infatti, ha adottato il
proprio giudizio negativo limitandosi a fare riferimento a situazioni
contingenti (nel caso della sindrome depressiva), a fattori endogeni (nel caso
della gastrite erosiva) ed a fattori individuali (con riferimento alla
sclerosi), omettendo di valutare o valutando erroneamente l'attività di
servizio svolta dall’interessata.
In sostanza, il Comitato di Verifica non ha istruito
adeguatamente il caso prima di emettere il proprio giudizio e tale vizio si è
riverberato sul provvedimento assunto dall’Amministrazione, la quale si è
limitata a recepire quanto accertato dall’Organo consultivo.
II) - ILLEGITTIMITA' PER VIOLAZIONE DELL'ART. 11, III
COMMA, E DELL'ART. 14, I COMMA, DEL D.P.R. 461/2001 - VIOLAZIONE DELL'ART. 3
DELLA L.n. 241/1990 — INSUFFICIENZA, INADEGUATEZZA E CARENZA DELLA MOTIVAZIONE
— CONTRADDITTORIETA', ILLOGICITA' DELL'AGIRE AMMINISTRATIVO.
Le circostanze rilevate con il primo motivo di
ricorso, inducono a ritenere illegittime le determinazioni assunte
dall’Amministrazione anche per carenza di motivazione, a fronte dell'art. 11,
comma 3, del D.P.R. n. 461/2001 che pone a carico del Comitato di verifica uno
specifico obbligo di motivazione, e dell'art. 14, comma 1, del medesimo decreto,
che individua uno specifico obbligo motivazionale anche in capo
all’Amministrazione che deve assumere il provvedimento conclusivo del
procedimento, la quale, se lo ritiene utile o necessario, è tenuta a chiedere
all’organo consultivo di eseguire gli approfondimenti del caso.
Sulla base delle considerazioni che precedono, risulta
inadeguata sia la motivazione fornita dal Comitato di Verifica che la
determinazione assunta dall’Amministrazione, posto che il primo si è limitato
(senza esaminare adeguatamente le circostanze del caso concreto, lo stato di
servizio e l’attività svolta dall’interessata) a fare riferimento a generici
fattori quali «situazioni contingenti», fattori endogeni e fattori individuali,
affermando che i fatti del servizio della ricorrente non presenterebbero disagi
e caratteristiche che deporrebbero per la loro efficienza causale, mentre, la
seconda, si è limitata a recepire acriticamente il giudizio espresso
dall’organo consultivo.
La ricorrente – che, nel corso del giudizio ha depositato
in data 14.4.2011 relazione della Dr.ssa Katarzyna Sowicka del 14.2.2011 e
certificazione del Prof. Franco Bellato – con il ricorso introduttivo del
giudizio ha avanzato istanza istruttoria tesa all’espletamento di una
verificazione o di una consulenza tecnica d’ufficio, per accertare la
dipendenza dai fatti del servizio delle proprie infermità.
2. L’Amministrazione resistente ha prodotto note,
memorie e documenti per sostenere la correttezza del proprio operato e
l’infondatezza del ricorso.
3. Il Collegio – all’esito dell’esame degli atti di
causa ed, in particolare, della documentazione prodotta dalle parti costituite
-, ritiene che le censure di parte ricorrente siano infondate e debbano essere
respinte.
3.1. In ordine alla disciplina applicabile alla
fattispecie va rilevato, in generale, che l’art. 2 del Presidente della
Repubblica 29 ottobre 2001, n. 461 (recante il Regolamento recante
semplificazioni dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle
infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata
ordinaria e dell’equo indennizzo, nonché per il funzionamento e la composizione
del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie), stabilisce che “il
dipendente che abbia subito lesioni o contratto infermità o subito aggravamenti
di infermità o lesioni preesistenti, ovvero l’avente diritto in caso di morte
del dipendente, per fare accertare l’eventuale dipendenza da causa di servizio,
presenta domanda scritta all’ufficio o comando presso il quale presta servizio,
indicando specificamente la natura dell’infermità o lesione, i fatti di
servizio che vi hanno concorso e, ove possibile, le conseguenze sull’integrità
fisica, psichica o sensoriale e sull’idoneità al servizio, allegando ogni
documento utile. Fatto salvo il trattamento pensionistico di privilegio, la
domanda, ai fini della concessione di benefici previsti da disposizioni
vigenti, deve essere presentata dal dipendente entro sei mesi dalla data in cui
si è verificato l’evento dannoso o da quella in cui ha avuto conoscenza
dell’infermità o della lesione di aggravamento”.
La Commissione medico-ospedaliera di cui all’articolo
165, comma primo, del D.P.R. 29.12.1973, n. 1092, si pronuncia in merito alla
“diagnosi dell’infermità o lesione, comprensiva possibilmente anche
dell’esplicitazione eziopatogenetica, nonché del momento della conoscibilità
della patologia, e delle conseguenze sull’integrità fisica, psichica e
sensoriale, e sull’idoneità al servizio” (art. 6, DPR n. 461/2001).
La Commissione redige apposito verbale nel quale viene
dato atto di tutte le circostanze sopra indicate.
L’Amministrazione competente ad emettere il
provvedimento finale invia al Comitato di verifica per le cause di servizio il
verbale della Commissione unitamente ad una relazione contenente gli elementi
informativi relativi al nesso causale fra infermità o lesione e attività di
servizio (art. 7, DPR n. 461/2001).
Il Comitato di verifica accerta la riconducibilità ad
attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione in relazione
a fatti di servizio ed al rapporto causale fra i fatti e l’infermità o lesione
stessa (art. 11, DPR n. 461/2001).
A tal fine, salvo il caso in cui ritenga di dover
disporre ulteriori accertamenti, il Comitato esprime parere sulla scorta delle
valutazioni diagnostiche formulate dalla Commissione medico-ospedaliera.
Infine, l’Amministrazione si pronuncia, anche sul solo
riconoscimento della dipendenza da causa di servizio (ove la domanda di equo
indennizzo sia stata presentata in ritardo o non sia stata affatto proposta),
“su conforme parere del Comitato” (art. 14, comma 1, DPR n. 461/2001).
3.2. Nel caso di specie, a seguito dell’istanza della
Dall'Aglio del 28 gennaio 2009 – tesa ad ottenere il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio per le infermità gastrite erosiva duodenite,
artrosi cervicale, artrosi dorso lombare della colonna vertebrale, sclerosi
sistemica ad interessamento cutaneo diffuso con interstiziopatia polmonare ed
esofageopatia, sindrome depressiva maggiore, trattata con psicofarmaci e
psicoterapia, insorta a seguito di disagio lavorativo, in data 21 aprile 2009
la Commissione Medica di Lucca ha convocato l’interessata per accertamenti
sanitari e, con verbale modello BL/13 n. 553/CS datato 21 aprile 2009 (all. 6
dell’Amministrazione resistente), ha riscontrato che la ricorrente era affetta
dalla patologia "sindrome depressiva maggiore, trattata con psicofarmaci e
psicoterapia, insorta a seguito di disagio lavorativo", ascrivibile alla
categoria 1 della Tabella A, indicando l’anno 1994 quale periodo nel quale
l’infermità era emersa e divenuta conoscibile da parte dell’interessata.
Nel suddetto verbale non è stato espresso alcun parere
in merito alle altre patologie indicate dalla Dall'Aglio e, quindi,
l’Amministrazione dell’Interno, con nota n. 09754-2 FS del 7 luglio 2009 (all.
7 dell’Amministrazione resistente), ha chiesto alla Commissione Medica di
verifica di Lucca di far conoscere l'esito degli accertamenti sanitari anche in
merito alle altre patologie oggetto della citata istanza del 28 gennaio 2009.
La Commissione Medica di verifica di Lucca ha
integrato i propri accertamenti mediante modello BL/B n. 553/CS del 21 aprile
2009, esprimendo il giudizio diagnostico per le seguenti infermità: a) -
Sindrome depressiva maggiore trattata con psicofarmaci e psicoterapia insorta a
seguito di disagio lavorativo, ritenuta ascrivibile alla categoria I della
Tabella A, conoscibile dal 2004; b) Gastrite erosiva - Duodenite - Sclerosi
sistemica a interessamento cutaneo diffuso con interstiziopatia polmonare ed
esofageopatia, non ascrivibili ad alcuna categoria, conoscibili dal 2005; c) -
Artrosi cervicale - Artrosi dorso lombare, non ascrivibili ad alcuna categoria,
conoscibili dal 2005 (all. 8 dell’Amministrazione resistente). Tutte le predette
menomazioni sono state ascritte, per cumulo, alla categoria I della Tabella A.
Il Dipartimento per le politiche del personale
dell'amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie, con
nota n. 09754-2 FS dell' 11 novembre 2009, ha fatto presente all’interessata
che la Commissione Medica di verifica di Lucca aveva riscontrato, oltre alle
infermità indicata dalla ricorrente, anche l'infermità "sindrome
depressiva maggiore trattata con psicofarmaci e psicoterapia insorta a seguito di
disagio lavorativo", invitandola ad integrare l'istanza del 28 gennaio
2009. Quindi, la Dall'Aglio provvedeva all’integrazione con istanza del 3
dicembre 2009 (all. 10 dell’Amministrazione resistente).
Considerato che la Commissione Medica di verifica di
Lucca aveva accertato e riferito la conoscibilità delle citate patologie agli
anni 2004 e 2005 e che la Dall'Aglio aveva presentato istanza in data 28
gennaio 2009 (oltre il termine di sei mesi previsto dall'art. 2, comma 6, del
D.P.R. n. 461 del 29 ottobre 2001), con provvedimento del Capo Dipartimento per
le politiche del personale dell'amministrazione civile e per le risorse
strumentali e finanziarie dell'11 gennaio 2010 (all. 11 dell’Amministrazione
resistente), è stata respinta la richiesta di concessione dell'equo indennizzo.
All’esito dell’istruttoria del caso, in data 21
gennaio 2010 l’Amministrazione ha inviato al Comitato di verifica per le cause
di servizio l'istanza della Dall'Aglio del 28 gennaio 2009 e la successiva
integrazione del 12 marzo 2009, il verbale della Commissione Medica di Lucca,
la relazione e la documentazione (all.ti 13-22 dell’Amministrazione
resistente).
Con parere n. 3621/2010, deliberato nell'adunanza n.
138/2010 del 26 aprile 2010 (all. 23 dell’Amministrazione resistente), il Comitato
di verifica ha ritenuto che l'infermità "artrosi cervicale — artrosi
dorsolombare" poteva riconoscersi dipendente da fatti di servizio, in
quanto, dall'esame della documentazione sanitaria e dagli atti allegati, era
dato ravvisare il nesso di causalità tra l'infermità denunciata dall’istante,
riscontrata dalla Commissione Medica, con l'attività di servizio prestata e che
gli elementi e le circostanze di fatto evidenziati si prospettavano in rapporto
di valida efficienza etiopatogenetica con l'insorgenza e l'evoluzione della
predetta affezione.
Non sono state, invece, riconosciute dipendenti da
causa di servizio le altre infermità: - Sindrome depressiva maggiore trattata
con psicofarmaci e psicoterapia insorta a seguito di disagio lavorativo",
in quanto trattasi di forma di nevrosi che si estrinseca con disturbi di
somatizzazione attraverso i canali neuro-vegetativi, scatenata spesso da
situazioni contingenti che si innescano, di frequente, su personalità
predisposta; - "Gastrite erosiva - duodenite", trattandosi di
affezione prevalentemente a sfondo neuro-distonico endogeno, sull'insorgenza e
decorso della quale non poteva avere nocivamente influito, neppure sotto il
profilo concausale efficiente e determinante, il servizio reso e non
caratterizzato da condizioni di particolare e protratta gravosità; - Sclerosi
sistemica a interessamento cutaneo diffuso con interstiziopatia polmonare ed
esofageopatia", in quanto non risultavano sussistere, nel tipo di
prestazioni di lavoro rese, disagi e strapazzi di particolare intensità, né
elementi di eccezionale gravità, che avessero potuto prevalere sui fattori
individuali, almeno sotto il profilo concausale efficiente e determinante,
tenuto conto della peculiare natura della patologia di cui trattasi.
Conseguentemente, con decreto del Capo del
Dipartimento per le politiche del personale dell'amministrazione civile e per
le risorse strumentali e finanziarie del 14 giugno 2010 (all. 24
dell’Amministrazione resistente), è stata riconosciuta la dipendenza da causa
di servizio dell'infermità "artrosi cervicale - artrosi
dorsolombare", ma non è stata riconosciuta la dipendenza da causa di
servizio delle altre infermità indicate.
3.3. Come rilevato, la Dall'Aglio ha presentato il 28
gennaio 2009 istanza per il riconoscimento della dipendenza da causa di
servizio, della concessione dell'equo indennizzo e della pensione privilegiata
per le infermità "gastrite erosiva duodenite", "artrosi
cervicale, artrosi dorso lombare della colonna vertebrale", "sclerosi
sistemica ad interessamento cutaneo diffuso con interstiziopatia polmonare ed
esofageopatia", integrando in data 3 dicembre 2009 le proprie richieste in
relazione all'ulteriore patologia "sindrome depressiva maggiore trattata
con psicofarmaci e psicoterapia insorta a seguito di disagio lavorativo".
Con verbale modello n. BL/B n. 553/CS datato 21 aprile
2009 (cfr. all. 8 dell’Amministrazione resistente), successivamente integrato
con le altre infermità riscontrate, la Commissione Medica di Lucca, ai sensi
dell'art. 3, comma 1, del DM del 12 febbraio 2004, ha riscontrato che
l’interessata era affetta da "sindrome depressiva maggiore trattata con
psicofarmaci e psicoterapia insorta a seguito di disagio lavorativo",
accertando la conoscibilità della patologia all'anno 2004, e da “gastrite erosiva
duodenite", "artrosi cervicale, artrosi dorso lombare della colonna
vertebrale", "sclerosi sistemica ad interessamento cutaneo diffuso
con interstiziopatia polmonare ed esofageopatia", infermita, conoscibili
dall'anno 2005.
Tenuto conto delle date di conoscibilità delle
patologie, l’Amministrazione ha ritenuto che l'istanza della Dall'Aglio tesa ad
ottenere l'equo indennizzo era stata presentata oltre il termine di sei mesi,
decorrente dalla data di avvenuta conoscenza delle infermità, fissato dall'art.
2 del D.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461 e, conseguentemente, con provvedimento del
Capo Dipartimento per le politiche del personale dell'amministrazione civile e
per le risorse strumentali e finanziarie dell'11 gennaio 2010, è stata respinta
la richiesta di concessione dell'equo indennizzo.
3.4. Per quanto concerne la domanda di riconoscimento
delle infermità da causa di servizio, va rilevato che il 21 gennaio 2010
l'Amministrazione ha trasmesso l'intera documentazione al Comitato di verifica
(cfr. all. 13 dell’Amministrazione resistente), il quale risulta averne preso
atto e tenuto conto ai fini degli accertamenti da compiere.
Quindi, non possono ritenersi inficiati da carenza di
istruttoria e di motivazione il citato parere n. 3621/2010, deliberato
nell'adunanza n. 138/2010 del 26 aprile 2010, ed il decreto del Capo del
Dipartimento per le politiche del personale dell'amministrazione civile e per
le risorse strumentali e finanziarie del 14 giugno 2010, con i quali non è
stata riscontrata la dipendenza da fatti di servizio per le patologie
"sindrome depressiva maggiore trattata con psicofarmaci e psicoterapia
insorta a seguito di disagio lavorativo" e "gastrite erosiva –
duodenite - sclerosi sistemica a interessamento cutaneo diffuso con
interstiziopatia polmonare ed esofageopatia" (cfr. all. 23 e 24
dell’Amministrazione resistente).
Secondo il Collegio, il Comitato di verifica per le
cause di servizio risulta aver espresso il proprio parere seguendo le regole
specialistiche attinenti al caso di specie, mediante considerazioni che non
appaiono né illogiche, né irrazionali.
Infatti, il Comitato ha ritenuto non dipendente da
fatti di servizio l’infermità della parte ricorrente, seguendo un corretto iter
procedimentale-istruttorio, e motivando congruamente il proprio parere, specificando
le ragioni per le quali ha ritenuto di escludere la sussistenza del nesso di
causalità tra il servizio prestato dall’interessato e l'infermità sofferta
dallo stesso.
A parere del Collegio, le considerazioni espresse dal
Comitato appaiono immuni dalle censure prospettate dalla parte ricorrente,
poiché l’Organo consultivo ha tenuto in considerazione tutta la documentazione
acquisita nel corso del procedimento, ha esaminato i documenti prodotti
(puntualmente indicati), ed ha esternato una motivazione puntuale dando conto
del percorso logico seguito e delle considerazioni tecniche per le quali alle
patologie accertate non si può dare rilevanza ai fini del riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio (Consiglio Stato , sez. IV, 16 ottobre 2009 ,
n. 6352), in quanto, nella fattispecie, è emerso: - in relazione alla ‘sindrome
depressiva maggiore trattata con psicofarmaci e psicoterapia insorta a seguito
di disagio lavorativo’, "trattasi di forma di nevrosi che si estrinseca
con disturbi di somatizzazione attraverso i canali neuro-vegetativi, scatenata
spesso da situazioni contingenti che si innescano, di frequente, su personalità
predisposta"; - riguardo all'infermità ‘Gastrite erosiva – duodenite’, che
trattasi di " affezione prevalentemente a sfondo neuro-distonico endogeno,
sull'insorgenza e decorso della quale non poteva avere nocivamente influito,
neppure sotto il profilo concausale efficiente e determinante, il servizio reso
e non caratterizzato da condizioni di particolare e protratta gravosita";
circa l'infermità ‘Sclerosi sistemica a interessamento cutaneo diffuso con
interstiziopatia polmonare ed esofageopatia’, che “non risultano sussistere nel
tipo di prestazioni di lavoro rese disagi e strapazzi di particolare intensità,
né elementi di eccezionale gravita, che avessero potuto prevalere sui fattori
individuali, almeno sotto il profilo concausale efficiente e determinante,
tenuto conto della peculiare natura della patologia di cui trattasi".
Al riguardo, va considerato che le valutazioni del
Comitato di verifica per le cause di servizio, rientrano nell’ambito della c.d.
discrezionalità degli organi tecnici che, nello svolgere i necessari
accertamenti, mediante i mezzi tecnici in uso, pervengono alle relative
conclusioni assumendo a base le cognizioni della scienza medica e
specialistica. Tali circostanze implicano che il giudizio del C.V.C.S. non
possa essere sindacato nel merito e che il sindacato di legittimità sia ammesso
esclusivamente nelle ipotesi di evidenti e macroscopici vizi logici degli atti
impugnati.
Del resto, il sindacato giurisdizionale sui giudizi
espressi in relazione a domande di riconoscimento della dipendenza da causa di
servizio di patologie contratte da pubblici dipendenti in costanza di servizio
e/o di riconoscimento dell'equo indennizzo è ammesso esclusivamente nelle
ipotesi in cui emergano dall'atto contestato evidenti vizi logici, desumibili
dalla sua motivazione, in ragione dei quali si evidenzi l'inattendibilità
metologica delle conclusioni cui è pervenuta l'Amministrazione; segue da ciò
che il giudice della legittimità non può impingere nel merito, specialmente se
tecnico, di valutazioni che competono esclusivamente all'Amministrazione, né
tanto meno sostituire la valutazione di merito dell'Amministrazione con una propria
determinazione di merito di segno opposto, che direttamente conceda il
beneficio richiesto dall'interessato (Consiglio Stato , sez. IV, 16 ottobre
2009 , n. 6352).
Pertanto, condividendone le argomentazioni,
l’Amministrazione ha fatto affidamento sul parere del Comitato di Verifica,
giungendo, correttamente, ad esprimere i giudizi contestati dal ricorrente.
Il provvedimento finale risulta motivato per
relationem rispetto al parere del citato Comitato, in linea con quanto
stabilisce in materia la disciplina di riferimento, la quale non mette a
disposizione dell'Amministrazione una serie di pareri pariordinati resi da
organi consultivi diversi e dotati di identica competenza, sui quali
orientarsi, ma affida al Comitato di Verifica per le cause di servizio il
compito di esprimere un giudizio conclusivo.
Pertanto, il parere del Comitato deve essere tenuto in
considerazione dall'Amministrazione, la quale deve solo verificare se l'organo
in questione, nell'esprimere le proprie valutazioni, abbia tenuto conto delle
considerazioni svolte dagli altri organi e, in caso di disaccordo, se le abbia
congruamente confutate (come avvenuto nella fattispecie). Infatti,
l'Amministrazione, non avendo particolari competenze specialistiche al
riguardo, difficilmente può operare una scelta tecnica fra giudizi sanitari
diversi, sicché può limitarsi a verificare se le ragioni addotte dagli altri
organi consultivi siano state tenute presenti e valutate dal Comitato di
verifica.
Del resto, l'Amministrazione non deve indicare le ragioni
per cui ritiene di attenersi al parere di organi consultivi che si sono
pronunciati per ultimi anziché ad altro precedente parere di segno opposto; un
obbligo di motivazione in capo all'Amministrazione è ipotizzabile solo per il
caso in cui essa, per gli elementi di cui dispone e che non sono stati vagliati
dal Comitato, ritenga di non potere aderire al suo parere (Consiglio Stato ,
sez. VI, 18 settembre 2009 , n. 5612).
Ciò posto, vanno disattese, ai fini che interessano in
questa sede, le considerazioni tecniche espresse dalla parte ricorrente ed, in
particolare, dal consulente tecnico di parte (cfr. relazione in atti ed, in
particolare, la relazione della Dr.ssa Katarzyna Sowicka del 14.2.2011 e la
certificazione e relazione clinica del Prof. Franco Bellato), sia perché il
Comitato di Verifica per le cause di servizio, per la competenza specifica che
gli è attribuita, è l'organo che è meglio in grado di cogliere se esista o meno
un nesso eziologico tra l'insorgenza di una infermità ed il tipo di lavoro
svolto nell'ambito dell’Amministrazione, sia in quanto – alla luce degli
elementi e delle considerazioni sopra espressi - i rilievi tecnici di parte non
appaiono in grado di porre in dubbio le valutazioni e le conclusioni alle quali
è giunto il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio e, conseguentemente,
le determinazioni finali dell’Amministrazione.
Per tali ragioni, il Collegio ritiene che non sia
necessario disporre ulteriori accertamenti sanitari e, quindi, disattende
l’istanza istruttoria di parte ricorrente tesa ad ottenere l’esecuzione di una
verificazione o la nomina di un CTU.
4. Alla luce delle considerazioni che precedono il
Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e debba essere respinto.
5. Sussistono gravi ed eccezionali motivi – legati
alla particolarità della vicenda e delle questioni trattate – per compensare le
spese di giudizio tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto:
- lo respinge;
- dispone la integrale compensazione delle spese di
giudizio fra le parti in causa;
- ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla
competente Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 17 ottobre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Linda Sandulli, Presidente
Roberto Proietti, Consigliere, Estensore
Antonella Mangia, Consigliere
L'ESTENSORE
|
IL PRESIDENTE
|
|
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/11/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3,
cod. proc. amm.)
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