AUTHORITIES: l'ISVAP è l'Autorità competente ad adottare i provvedimento sanzionatori in materia di tutela del consumatore (T.A.R. Lazio - Roma - sent. 17 gennaio 2013 n. 535).

AUTHORITIES:

l'ISVAP è l'Autorità competente ad adottare i provvedimento sanzionatori 

in materia di tutela del consumatore 

(T.A.R. Lazio - Roma - sent. 17 gennaio 2013 n.  535)

Massima

La questione della individuazione dell’Autorità competente ad adottare provvedimenti sanzionatori in materia di tutela del consumatore, evidenziata con il motivo in rassegna, assume profili di delicatezza e di rilevanza anche alla luce della recente rimessione della questione, da parte del Consiglio di Stato (ord. n. 5526 del 12 ottobre 2011) all’Adunanza Plenaria – ancorché con riferimento a fattispecie involgente due Autorità diverse – del rapporto tra due plessi normativi aventi possibili aspetti di complementarità ed il concorso nell’esercizio dei poteri in funzione di vigilanza e di controllo in relazione al comportamento ritenuto rilevante.

Sono dunque intervenute le decisioni dell’Adunanza Plenaria dell’11 maggio 2012, nn. 11-16, che si sono pronunciate sulla questione di principio attinente al più complesso problema della coerenza del sistema con il principio di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione, attesa anche la rilevanza, per l’amministrazione nonché per i privati, dei procedimenti di controllo e sanzionatori, conducendo altresì un attento esame del rapporto tra la normativa generale in materia di tutela del consumatore e la disciplina speciale di settore (nella specie, le comunicazioni elettroniche).

In particolare, nelle decisioni in questione il Supremo Consesso ha ritenuto che, perché possa trovare applicazione la norma di settore in luogo di quella generale del Codice del Consumo, non debba necessariamente verificarsi una vera e propria situazione di antinomia normativa tra disciplina generale e speciale, dal momento che tale interpretazione restrittiva vanificherebbe la portata del principio di specialità, principio immanente e di portata generale sul piano sanzionatorio nel nostro ordinamento, come si evince dall’art. 15 del cod. pen. e dall’art. 9 della legge n. 689 del 1981, confinandolo a situazioni eccezionali di incompatibilità tra discipline concorrenti.

Il richiamo alle conclusioni dell’Adunanza Plenaria citata rileva, nella specie, poiché la parte ricorrente contesta la competenza dell’AGCM ad emettere il provvedimento in applicazione della normativa generale del Codice del Consumo in materia di pratiche commerciali scorrette, stante l'esistenza di una normativa speciale - rappresentata dal Codice delle Assicurazioni private (in seguito, il Codice), istituito dal d.lgs 7 settembre 2005, n. 209 - che attribuisce la competenza in materia in via esclusiva all'Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo (in seguito, ISVAP) e che disciplina anche i profili relativi alla tutela del consumatore, prevedendo un complesso di norme rilevanti esclusivamente indirizzate alla "tutela dell'assicurato" e ai relativi"obblighi di informazione", che gli operatori del settore sono chiamati ad assolvere nel rispetto dei principi di correttezza e trasparenza.

Sulla base dell'analisi degli artt. 3, 5 e 182 co. 18 del predetto Codice, e procedendo per analogia con quanto stabilito dalle predette Ad. Plen. le disposizioni normative in rassegna rendono evidenziano l’attribuzione in capo all’ISVAP di una generale competenza nella materia delle assicurazioni private anche con specifico riferimento alla tutela del consumo; dal descritto quadro normativo risulta infatti l’attribuzione all’Istituto di chiari e specifici poteri interdittivi, sanzionatori e prescrittivi in materia di pubblicità di prodotti assicurativi (avendo, oltretutto, l'ISVAP dato attuazione alle disposizioni in questione mediante la Circolare ISVAP n. 533/04 applicabile a tutte le fattispecie di pubblicità di prodotti assicurativi).

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 585 del 2010, proposto da:
Società Zuritel Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Gian Luca Zampa, Isidoro Niola e Andrea Marega, con domicilio eletto presso Gian Luca Zampa in Roma, piazza del Popolo, 18; 

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Generale Dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

nei confronti di

Aldo Mario Trevisan, non costituito; 

per l'annullamento

- del provvedimento dell' Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato n. 20399 adottato nell' adunanza del 22 ottobre 2009 e notificato alla ricorrente in data 6 novembre 2009 con il quale la ricorrente è stata condannata al pagamento di una sanzione pecuniaria pari ad euro 55 mila per aver posto in essere una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20 e 22 del d.lgs 6 settembre 2005, n. 206, come modificato dal d.lgs n. 146/07 (il Codice del Consumo);

- del provvedimento dell' Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato n. 20399 assunto in data 6 agosto 2009, con il quale è stata rigettata l’istanza per la presentazione di impegni presentata da Zuritel s.p.a. in data 24 giugno 2009, ai sensi dell’art. 27, comma 7, del Codice del Consumo e dell’art. 8 del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2012 il cons. Rosa Perna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Zuritel s.p.a. (in seguito anche "Zuritel " o “la società”), odierna esponente, ha rappresentato quanto segue:

2. Zuritel è una società del gruppo Zurich specializzata nella vendita di prodotti assicurativi esclusivamente tramite internet e telefono, utilizzando il marchio “Zurich Connect”.

In data 2 marzo 2009 la società lanciava l’iniziativa denominata “Battiamo la tua polizza" (in seguito, l'Iniziativa), diffusa con vari mezzi di comunicazione (segnatamente TV, stampa, radio ed internet), originariamente protratta sino al 30 marzo 2009 e poi riproposta dal 5 maggio al 30 giugno 2009.

I soggetti interessati, se titolari di un contratto di assicurazione "RC auto" con copertura furto/incendio in corso con altra compagnia di assicurazioni, potevano partecipare all'Iniziativa richiedendo un preventivo Zuritel per una polizza "RC auto" con copertura furto/incendio con le medesime caratteristiche: tali soggetti, una volta confrontate le condizioni economiche del preventivo della polizza ottenuto da Zuritel con la polizza in proprio possesso, avrebbero potuto richiedere un buono carburante pari a Euro 50 qualora l'importo del premio come "preventivato" da Zuritel fosse risultato maggiore (e quindi meno conveniente) di quello previsto dalla polizza in corso con la loro compagnia. Per l'erogazione del bonus era altresì necessario che il soggetto richiedente fosse titolare di un contratto "RC Auto" avente decorrenza/ validità da almeno 5 anni

consecutivi, senza aver registrato sinistri negli ultimi 5 anni (compreso l'anno in corso) e che il preventivo Zuritel fosse inclusivo della condizione "guida esclusiva" o "esperta" .

3. Con comunicazione del 25 maggio 2009 1'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in seguito anche “AGCM “ o “Autorità”) informava Zuritel dell'avvio nei suoi confronti di un procedimento istruttorio (PS/3721), ai sensi dell' art. 27, comma 3, del Codice del Consumo, nonché ai sensi dell' art. 6 del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette (il Regolamento), avente ad oggetto una condotta idonea ad integrare un’ipotesi di violazione degli articoli 20, 21 e 22 del Codice del Consumo, essendo tale condotta " ... contraria alla diligenza professionale ed idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio …", ed "… ingannevole, in quanto sarebbero state fornite ai consumatori informazioni non rispondenti al vero, inesatte o incomplete, ovvero sarebbero state omesse informazioni rilevanti in ordine a presupposti e condizioni per poter fruire della promozione avente ad oggetto l'attribuzione dei buoni carburante. La pratica, pertanto, potrebbe aver indotto, ovvero essere risultata idonea ad indurre il consumatore medio in errore e/o ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso".

Nello specifico, l'omissione informativa avrebbe riguardato la necessità di possedere una garanzia che coprisse anche il furto e l'incendio nonché il fatto che"... la garanzia aggiuntiva incendio e furto non sarebbe stata prestata da Zuritel a favore dei contraenti residenti in determinate aree territoriali..”

4. Avuta conoscenza dell’avvio dell’istruttoria, Zuritel apportava significative modifiche alle modalità di diffusione dell’Iniziativa, sia nella pagina iniziale del sito web sia nelle pagine interne successive, rendendo più esplicite le limitazioni relative alle modalità di partecipazione, e ne informava prontamente l’Autorità.

Con memoria del 4 giugno 2009 la società poi presentava, ai sensi dell’art. 27, comma 7, del codice del consumo e dell’art. 8, comma 1, del Regolamento, una proposta di impegni aggiuntivi rispetto alle modifiche già attuate.

5. Con delibera del 6 agosto 2009 l’AGCM rigettava l’istanza di assunzione degli impegni, per manifesta scorrettezza e gravità delle condotte contestate.

Veniva quindi acquisito il parere dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, che con nota del 15 ottobre 2009 si pronunciava nel senso di ritenere la pratica scorretta, ai sensi degli articoli 20, 21 e 22 del Codice del Consumo.

6. Con provvedimento n. 22399 del 22 ottobre 2009, AGCM deliberava la scorrettezza della pratica commerciale oggetto del procedimento, ai sensi degli articoli 20 e 22 del Codice del Consumo, e irrogava a Zuritel s.p.a. una sanzione pari a 55.000 euro.

7. Avverso il suddetto provvedimento e avverso il provvedimento di rigetto degli impegni del 6 agosto 2009, la società ha proposto il ricorso in epigrafe, chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione dell' art. 19, comma 3, del Codice del Consumo da parte dell'Autorità nella Delibera n. 20399 del 22 ottobre 2009. Incompetenza dell'Autorità nell'applicazione delle norme in materia di pratiche commerciale scorrette con riferimento ai prodotti assicurativi;

La fattispecie oggetto del provvedimento, trattandosi di prodotti assicurativi, rientrerebbe nella competenza dell'ISVAP.

II. Violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli arti. 18, comma 1, lett. e) ed m), 20 e 22 del Codice del Consumo da parte dell’Autorità nella Delibera n. 20399 del 22 ottobre 2009;

La condotta contestata non ha prodotto un ipotetico pregiudizio al comportamento economico del consumatore, né un'influenza nelle decisioni di natura commerciale, in quanto l'iniziativa non era finalizzata ad invitare all'acquisto di una polizza, non essendo la corresponsione del bonus condizionata all'acquisto.

III. Violazione e falsa applicazione dell' art. 27, comma 7, del Codice del Consumo e dell’art. 8 del Regolamento in relazione al provvedimento di rigetto degli impegni. Eccesso di potere per irragionevolezza;

La ricorrente si duole del mancato accoglimento degli impegni dalla stessa presentati, in quanto ritiene che il rigetto sia stato fondato su due assunti di fatto errati: che le condotte fossero caratterizzate da un elevato grado di offensività e che risultassero di particolare gravità.

IV. Violazione e falsa applicazione dell' art. 11 della legge n. 689/1981 nella delibera n. 20399 del 22 ottobre 2009, nella parte relativa alla quantificazione della sanzione. Violazione del principio di proporzionalità. Abuso di potere per carenza istruttoria. Contraddittorietà della motivazione;

La ricorrente lamenta l'assenza di proporzionalità nella determinazione della sanzione, in quanto l'Autorità non avrebbe tenuto in debito conto il ravvedimento operoso di Zuritel, la circoscritta durata della condotta e avrebbe altresì sovrastimato il parametro della dimensione economica senza ricorrere a dati oggettivi.

V. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss., e in particolare dell’art. 10, della legge n. 241/90;

L’Autorità, benché fosse tenuta a valutare effettivamente e compiutamente le argomentazioni e difese svolte dalla parte nel corso del procedimento, nel provvedimento finale non ha tenuto in alcuna considerazione le argomentazioni giuridiche svolte da Zuritel nelle due memorie procedimentali.

8. Si è costituita AGCM per resistere al ricorso, chiedendone il rigetto nel merito.

9. Alla Pubblica Udienza dell’11 dicembre 2012 la causa è stata trattenuta in decisione; nella discussione in camera di consiglio il Collegio si è riservato, rinviandone la decisione alla camera di consiglio del 19 dicembre 2012.

DIRITTO

1. Osserva il Collegio che il primo motivo di impugnazione riveste carattere preliminare in quanto teso a accertare la competenza dell’Autorità ad emanare il provvedimento sanzionatorio in materia.

Come la Sezione ha già avuto occasione di rilevare (Tar Lazio, I, 12 luglio 2012, n. 6325), la questione della individuazione dell’Autorità competente ad adottare provvedimenti sanzionatori in materia di tutela del consumatore, evidenziata con il motivo in rassegna, assume profili di delicatezza e di rilevanza anche alla luce della recente rimessione della questione, da parte del Consiglio di Stato (ord. n. 5526 del 12 ottobre 2011) all’Adunanza Plenaria – ancorché con riferimento a fattispecie involgente due Autorità diverse – del rapporto tra due plessi normativi aventi possibili aspetti di complementarità ed il concorso nell’esercizio dei poteri in funzione di vigilanza e di controllo in relazione al comportamento ritenuto rilevante.

1.1 Sono dunque intervenute le decisioni dell’Adunanza Plenaria dell’11 maggio 2012, nn. 11-16, che si sono pronunciate sulla questione di principio attinente al più complesso problema della coerenza del sistema con il principio di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione, attesa anche la rilevanza, per l’amministrazione nonché per i privati, dei procedimenti di controllo e sanzionatori, conducendo altresì un attento esame del rapporto tra la normativa generale in materia di tutela del consumatore e la disciplina speciale di settore (nella specie, le comunicazioni elettroniche).

1.2 Invero, l’Adunanza è partita dall’assunto condivisibile che “Una volta acclarato tale assetto normativo, finalizzato ad individuare la disciplina da applicare in concreto, potrà essere agevolmente individuata l’Autorità chiamata ad intervenire nella fattispecie in esame, quale Autorità preposta alla tutela del corpo normativo di cui si è individuata l’applicazione”.

Dall’analisi condotta, l’Adunanza Plenaria ha concluso evidenziando come “emerge ictu oculi che l’intenzione del legislatore (sia nazionale che comunitario, trattandosi in gran parte di norme di diretta derivazione comunitaria) è quella di ricomprendere a pieno titolo nella disciplina in esame anche la tutela del consumatore/utente, nell’ambito di una regolamentazione che dai principi scende fino al dettaglio dello specifico comportamento. D’altronde, se così non fosse, non dovrebbe neppure ammettersi la competenza di AGCOM ad intervenire con atti regolatori o linee di indirizzo a tutela dei consumatori (oltre che ad autorganizzarsi con la istituzione di un’apposita direzione denominata “Tutela dei consumatori”) e dovrebbe negarsi la legittimità della stessa delibera n. 664/06/CONS, aspetto questo che non risulta in alcun modo contestato da Antitrust né dagli operatori di settore”. Ed ancora ha sottolineato che “Non può, quindi, convenirsi con la tesi sostenuta da Antitrust, che cioè la disciplina di settore delle comunicazioni elettroniche avrebbe finalità di sola tutela della concorrenza e di garanzia del pluralismo informativo, poiché queste ultime finalità non possono non affiancarsi alla tutela del consumatore, come sopra evidenziato. Anzitutto, appare ben difficile sezionare chirurgicamente la disciplina in esame, al fine di enucleare singoli interessi oggetto di tutela, poiché tale modus operandi contrasta con l’inevitabile unitarietà degli interessi operanti nelle singole fattispecie concrete. Ma soprattutto tale distinzione - ove in ipotesi possibile – non trova riscontro nel dato normativo, come si è fin qui constatato”.

1.3 Passando, poi, ad esaminare le disposizioni contenute nel Codice del consumo, l’Adunanza ha precisato che esso “detta una disciplina articolata proprio al fine di tutelare le esigenze e le aspettative del consumatore/utente in tutti i campi del commercio, senza prendere in considerazione le specificità di singoli settori quale, relativamente alla fattispecie in esame, quello delle comunicazioni elettroniche. A tal fine sovviene l’art. 19, comma 3, del Codice del consumo, ai sensi del quale, in caso di contrasto, prevalgono le norme che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali scorrette. In sostanza, la norma in esame si iscrive nell’ambito del principio di specialità (principio immanente e di portata generale sul piano sanzionatorio nel nostro ordinamento, come si evince dall’art. 15 del cod. pen. e dall’art. 9 della legge n. 689 del 1981), ai sensi del quale non si può fare contemporanea applicazione di due differenti disposizioni normative che disciplinano la stessa fattispecie, ove una delle due disposizioni presenti tutti gli elementi dell’altra e aggiunga un ulteriore elemento di specificità (o per aggiunta o per qualificazione). In altre parole, le due norme astrattamente applicabili potrebbero essere raffigurate come cerchi concentrici, di cui quello più grande è quello caratterizzato dalla specificità. Né all’applicazione del principio di specialità può opporsi che debba esistere una situazione di contrasto tra i due plessi normativi: difatti, ad una lettura più meditata, occorre ritenere che tale presupposto consista in una difformità di disciplina tale da rendere illogica la sovrapposizione delle due regole. Ed invero, al riguardo può concretamente soccorrere quanto previsto dal considerando 10 della direttiva 2005/29/CE (testo normativo recepito nel nostro ordinamento nel d.lgs. n. 206 del 2005, ossia nel Codice del consumo), secondo cui la disciplina di carattere generale si applica soltanto qualora non esistano norme di diritto comunitario che disciplinino aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali; in pratica, essa offre una tutela ai consumatori ove a livello comunitario non esista una legislazione di settore. Alla luce di questa impostazione occorre leggere, pertanto, quanto previsto all’art. 3, comma 4, della medesima direttiva, trasfuso nell’art. 19, comma 3, del Codice del consumo, secondo cui prevale la disciplina specifica in caso di contrasto con quella generale: il presupposto dell’applicabilità della norma di settore non può essere individuato solo in una situazione di vera e propria antinomia normativa tra disciplina generale e speciale, poiché tale interpretazione in pratica vanificherebbe la portata del principio affermato nel considerando 10, confinandolo a situazioni eccezionali di incompatibilità tra discipline concorrenti. Occorre, invece, leggere il termine conflict (o conflit), usato nella direttiva nelle versioni in inglese (e francese) e tradotto nel testo italiano come contrasto, come diversità di disciplina, poiché la voluntas legis appare essere quella di evitare una sovrapposizione di discipline di diversa fonte e portata, a favore della disciplina che più presenti elementi di specificità rispetto alla fattispecie concreta. In altre parole, la disciplina generale va considerata quale livello minimo essenziale di tutela, cui la disciplina speciale offre elementi aggiuntivi e di specificazione”.

1.4 Di tal che, con una prima argomentazione conclusiva, l’Adunanza ha determinato l’applicabilità della disciplina speciale alla fattispecie in esame e, con una seconda, ha stabilito l’intera riconduzione di questa nell’ambito della normativa di settore (Tar Lazio, I , cit.).

In particolare, nelle decisioni in questione il Supremo Consesso ha ritenuto che, perché possa trovare applicazione la norma di settore in luogo di quella generale del Codice del Consumo, non debba necessariamente verificarsi una vera e propria situazione di antinomia normativa tra disciplina generale e speciale, dal momento che tale interpretazione restrittiva vanificherebbe la portata del principio di specialità, confinandolo a situazioni eccezionali di incompatibilità tra discipline concorrenti.

2. Il richiamo alle conclusioni dell’Adunanza Plenaria citata rileva, nella specie, poiché la parte ricorrente contesta la competenza dell’AGCM ad emettere il provvedimento in applicazione della normativa generale del Codice del Consumo in materia di pratiche commerciali scorrette, stante l'esistenza di una normativa speciale - rappresentata dal Codice delle Assicurazioni private (in seguito, il Codice), istituito dal d.lgs 7 settembre 2005, n. 209 - che attribuisce la competenza in materia in via esclusiva all'Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo (in seguito, ISVAP) e che disciplina anche i profili relativi alla tutela del consumatore, prevedendo un complesso di norme rilevanti esclusivamente indirizzate alla "tutela dell'assicurato" e ai relativi"obblighi di informazione", che gli operatori del settore sono chiamati ad assolvere nel rispetto dei principi di correttezza e trasparenza.

2.1 Orbene, sulla scorta delle argomentazioni di parte ricorrente, osserva il Collegio che, nella normativa di settore, primario e dirimente rilievo assume per la presente controversia l’esame degli artt. 3 e 5, 182-18 del Codice.

2.2 Si consideri infatti che l’art. 3, nell'elencazione delle finalità della "vigilanza sull'attività assicurativa e riassicurativa", stabilisce, per quanto in questa sede di interesse, che la stessa “..ha per scopo [ ... ] la trasparenza e la correttezza dei comportamenti delle imprese, degli intermediari e degli altri operatori del settore assicurativo, avendo riguardo [ ... ] alla tutela degli assicurati e degli altri aventi diritto a prestazioni assicurative, all'informazione ed alla protezione dei consumatori”.

2.3 La vigilanza del settore risulta affidata all'ISVAP, il quale, ai sensi del successivo art. 5 del Codice, “svolge le funzioni di vigilanza sul settore assicurativo mediante l'esercizio dei poteri di natura autorizzativa, prescrittiva, accertativa, cautelare e repressiva previsti dalle disposizioni del presente codice ... " ed in particolare "... effettua le attività necessarie per promuovere un appropriato grado di protezione del consumatore”.

2.4 Ancor più rilevante è l’attribuzione all’ISVAP di specifiche competenze in materia di pubblicità di prodotti assicurativi: a mente dell’art. 182 del Codice delle Assicurazioni, “la pubblicità utilizzata per i prodotti delle imprese di assicurazione è effettuata avendo riguardo alla correttezza dell'informazione ed alla conformità rispetto al contenuto della nota informativa e delle condizioni di contratto cui i prodotti stessi si riferiscono"; “L'ISVAP sospende in via cautelare, per un periodo non superiore a novanta giorni, la diffusione della pubblicità in caso di fondato sospetto di violazione delle disposizioni in materia di trasparenza e correttezza” e “… vieta la diffusione della pubblicità in caso di accertata violazione delle disposizioni in materia di trasparenza e correttezza”.

2.5 Sempre il suddetto Istituto, a norma degli artt. 182 e 183 del ripetuto Codice, è l'ente preposto a stabilire, mediante regolamento, i criteri di riconoscibilità della pubblicità e di chiarezza e correttezza dell'informazione, nonché ad emanare “..specifiche disposizioni relative alla determinazione delle regole di comportamento da osservare nei rapporti con i contraenti, in modo che l'attività si svolga con correttezza e con adeguatezza rispetto alle specifiche esigenze dei singoli”.

2.6 Di poi, la circolare ISVAP n. 533/2004 (applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, ed oggi sostituita dal Regolamento ISVAP n. 35 del 26 maggio 2010) reca la disciplina delle modalità attraverso le quali il messaggio pubblicitario avente ad oggetto prodotti assicurativi deve essere costruito; all'art. 6.1 essa richiama proprio i principi del d.lgs. 25 febbraio 2000, n. 67 (modificativo del d.lgs. n. 74/92), vale a dire la fonte normativa che - prima dell'entrata in vigore del Codice del Consumo - disciplinava la pubblicità ingannevole e comparativa.

Come rappresentato dalla parte ricorrente, l'art. 6.3 della circolare stabilisce che il messaggio pubblicitario avente ad oggetto prodotti assicurativi "... deve essere costruito così da non ingenerare confusione sulle caratteristiche delle polizze, in modo che le prestazioni pubblicizzate corrispondano a quelle previste in polizza e che i loro contenuti siano conformi a quelli descritti nei documenti informativi distribuiti al cliente; devono altresì essere utilizzate forme espressive e caratteri tipografici chiari, ben visibili e leggibili ...”.

La stessa circolare ISVAP, nelle proprie premesse, chiarisce che "con l'atto in oggetto si introducono, nella distribuzione e nella intermediazione assicurativa, regole di correttezza e cautele a favore degli assicurati anche in ordine al pagamento dei premi, adempimenti per le imprese in ordine alla formazione professionale dei soggetti incaricati della commercializzazione delle polizze, principi generali ai quali ispirarsi per la pubblicità delle garanzie assicurative, sia nel settore delle assicurazioni sulla vita che in quello dell'assicurazione contro i danni ... "; da tanto si evince che il contenuto della circolare, e quindi la competenza dell'ISVAP, si applica in relazione a tutte le fattispecie di pubblicità di prodotti assicurativi.

2.7 Infine, merita considerazione l’art. 184 del Codice, che delinea anche i poteri cautelari ed interdittivi dell'ISVAP, il quale può sospendere o vietare la commercializzazione del prodotto laddove accerti la violazione delle disposizioni in materia di trasparenza e correttezza dell'informazione.

3. In definitiva, le disposizioni normative in rassegna rendono evidenziano l’attribuzione in capo all’ISVAP di una generale competenza nella materia delle assicurazioni private anche con specifico riferimento alla tutela del consumo; dal descritto quadro normativo risulta infatti l’attribuzione all’Istituto di chiari e specifici poteri interdittivi, sanzionatori e prescrittivi in materia di pubblicità di prodotti assicurativi avendo, oltretutto, l'ISVAP dato attuazione alle disposizioni in questione mediante la suindicata Circolare, applicabile a tutte le fattispecie di pubblicità di prodotti assicurativi.

3.1 Sono dunque evidenti – pur nella diversità dei settori considerati - le analogie della fattispecie all’odierna attenzione del Collegio con la situazione già all’esame dell’Adunanza Plenaria, in quanto anche nel presente caso esiste una normativa settoriale (e, quindi speciale), esaustiva nei contenuti, che attribuisce all'Autorità di regolazione sia la funzione di vigilanza circa "la trasparenza e la correttezza dei comportamenti delle imprese, degli intermediari e degli altri operatori nel settore assicurativo, avendo riguardo [ ... ] alla tutela degli assicurati e degli altri aventi diritto a prestazioni assicurative, all'informazione ed alla protezione dei consumatori", sia la titolarità di specifiche competenze in materia di pubblicità di prodotti assicurativi sia, infine, la competenza a stabilire le modalità attuativi dei nuovi obblighi comportamentali posti a carico dei soggetti regolati.

3.2 Tanto basta, a parere del Collegio, per risolvere in favore dell’ISVAP il conflitto di competenze con l’AGCM in merito all'applicazione della normativa in materia di tutela del consumatore con riguardo ai prodotti assicurativi e per decretare la conseguente esclusione dell'applicazione delle norme generali del Codice del Consumo alla condotta in esame.

3.3 Ciò, in quanto il "principio di specialità", sancito nell'articolo 19 del Codice del Consumo, comporta che " .. . la disciplina generale delle pratiche commerciali scorrette non possa trovare applicazione quando sussista una disciplina speciale di settore che non si limiti a regolare puntualmente e compiutamente il contenuto degli obblighi di correttezza, sotto il profilo informativo e di condotta, in una specifica materia, ma definisca anche i relativi poteri ispettivi, inibitori e sanzionatori, attribuendoli ad una Autorità settoriale” (Consiglio di Stato, parere della Sez. I, n. 3999/2008).

4.Alle superiori considerazioni consegue che il provvedimento sanzionatorio impugnato è stato emesso da un'autorità amministrativa incompetente, in violazione dell'art. 19, comma terzo, del Codice del Consumo, ed è pertanto illegittimo.

5. Il motivo di ricorso in esame è dunque fondato e pertanto, assorbita ogni altra censura e deduzione, il gravame deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

6. Per la novità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con esso impugnati.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 11 dicembre 2012 e 19 dicembre 2012, con l'intervento dei magistrati:

Calogero Piscitello, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Rosa Perna, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/01/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)