PROVVEDIMENTO: il "dies a quo" dell'ordinanza ed il sistema di pubblicità notizia di cui all'art. 124 T.U.E.L. (T.R.G.A. del Trentino, sentenza 11 ottobre 2013 n. 332).

PROVVEDIMENTO: 

il "dies a quo" dell'ordinanza 

ed il sistema di pubblicità notizia 

di cui all'art. 124 T.U.E.L. 

(T.R.G.A. del Trentino, 

sentenza 11 ottobre 2013 n. 332).

del Dottorando Massimo Mazzola

Simpatica sentenza sui Comuni (adiacenti i laghi) animal friendly.

Nella massima ci si è sono limitati ad analizzare gli aspetti "formali" comunque.

Buona lettura "integrale" quindi!

Massima

Stante la natura provvedimentale a carattere generale, seppur non regolamentare ( cfr. Cons. Giust. Amm. Sic., Sent., 14-03-2011, n. 200 ) di un'ordinanza, vale, ai fini della relativa impugnazione, il costante orientamento – elaborato in sede urbanistica ma ben estensibile a tutte le ipotesi di atti a contenuto generale e ad effetti normativi-conformativi di beni e comportamenti - secondo cui in sistemi di pubblicità-notizia, come quello dell'articolo 124 del T.U.E.L. n. 267/2000, il termine per l'impugnazione decorre dall'ultimo giorno della pubblicazione all' albo pretorio dell'atto assertivamente lesivo, salvo che esso non incida specificatamente su singoli, determinati beni o soggetti (fra le tante: Cons. St., Sez. IV, 12-06-2009, n. 3730 ; Sez. VI, 3-8-2007 n. 4326; CGA, 8 ottobre 2007, n. 929).

Sentenza per esteso

                                 INTESTAZIONE

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

                                        ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 307 del 2012, proposto da: Giorgio Colombo, rappresentato e difeso dall'avv. Roberta De Pretis, con domicilio eletto presso il suo studio in Trento, via Ss. Trinita' N. 14;

contro

Comune di Ledro, rappresentato e difeso dall'avv. Luca Benini, con domicilio eletto presso Eugenia Pusterla in Trento, via Mazzini 14;

per l'annullamento

dell'ordinanza del Sindaco di Ledro del 4 luglio 2011, prot. n. 7279, per la parte in cui consente l'accesso di cani alla spiaggia comunale di Pur, precisamente "nella pinetina adiacente alla spiaggia pubblica segnalata con appositi cartelli e limitata da apposita recinzione" e per quanto occorrer possa, della nota del Sindaco di Ledro del 3 settembre 2012, prot. n. 9917, ricevuta dal ricorrente il giorno successivo, di risposta alla lettera di diffida a firma della prof. avv. Daria de Pretis, del 9 agosto 2012 e di ogni altro atto con i precedenti connesso per presupposizione o consequenzialità, nonché perché venga ordinato al Comune di assumere tutti gli atti necessari al ripristino della situazione a tutela degli interessi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ledro; Viste tutte le memorie;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2013 il Pres.. Armando Pozzi e uditi per le parti i rispettivi difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Il ricorrente premette, in punto di fatto, quanto segue.

a)   E’ proprietario, nel Comune di Ledro, località Pur, di una casa con giardino direttamente prospiciente l’omonimo lago, nella quale da quattro generazioni la sua famiglia trascorre l’estate.

b)    Nel mese di luglio 2012, gli abitanti della zona - e fra essi lui stesso - hanno scoperto che il Comune aveva destinato l’area, a seguito di un disboscamento massivo ed al riporto di ghiaia, a c.d. “spiaggia per cani”.

c)   Nei mesi estivi i cani sono confluiti a centinaia sulla predetta spiaggia, lasciati liberi di correre e di entrare in acqua senza alcun controllo.

d)   Conseguentemente, la quiete pubblica – e in particolare quella sua e degli altri residenti - è stata molto disturbata da continui latrati, tafferugli fra cani ed urla dei padroni.

e)    Oltre che rumoroso, l’ambiente è divenuto sporco e maleodorante a causa dell’urina, delle deiezioni dei cani non raccolte, del pelo e dello sporco lasciato anche nell’acqua del lago.

f)    La presenza di cani anche grandi e potenzialmente imprevedibili ha inoltre messo in pericolo la sicurezza e l’incolumità delle persone.

g)  Nonostante ripetute segnalazioni, anche relative a spazi alternativi più idonei per allocare la spiaggia dedicata ai cani, il Comune si è limitato a definire l’area con delle semplici staccionate di legno, distanziate appena qualche metro dalla proprietà del ricorrente, senza eliminare i fortissimi disagi causati dalla determinazione sindacale impugnata.

h)       Il 9 agosto 2012 il ricorrente e gli altri residenti hanno diffidato l’amministrazione a intervenire immediatamente chiedendo copia dei provvedimenti comunali relativi alla spiaggia in questione, in particolare quelli relativi a accertamenti igienici e sanitari eventualmente effettuati.

i)   Nel rispondere a tale diffida, il Comune si è limitato a fare riferimento alla propria ordinanza del 4 luglio 2011, prot. 7279, non conosciuta dal ricorrente e alla disciplina in essa contenuta, allegando, sul lamentato disturbo della quiete pubblica, una relazione di servizio dei Carabinieri di Ledro e, sugli aspetti sanitari, una relazione del Dipartimento di Prevenzione U.O. Igiene e Sanità Pubblica Veterinaria dell’A.P.S.S. di Trento del 24 agosto 2012.

2 - Tutto ciò premesso, il ricorrente deduce i seguenti motivi:

1) Manifesta irragionevolezza e illogicità, carenza di istruttoria, arbitrarietà, mancanza dei presupposti necessari.

L’ordinanza sindacale impugnata, pur recando il divieto generalizzato di conduzione e balneazione di cani, ha disposto l’esclusione da tale divieto della zona predisposta in loc. Pur, nella pinetina adiacente alla spiaggia pubblica segnalata con appositi cartelli e limitata da apposita recinzione.

Viene dunque vietato l’accesso dei cani a tutte le spiagge pubbliche del territorio comunale di Ledro, con la sola eccezione sopra evidenziata, relativa al tratto di spiaggia confinante con la proprietà del ricorrente.

Tale scelta sarebbe manifestamente irragionevole e illogica, nonché assunta in assenza dei presupposti e delle necessarie indagini istruttorie.

In particolare, parte ricorrente lamenta, tra l’altro, che, nonostante l’indicazione alternativa di una caletta lontana dalle abitazioni e delimitata da confini naturali, situata sulla prima curva del lago, nell’alveo di un vecchio torrente, tale proposta è stata scartata immotivatamente dall’amministrazione.

Ancora, il Comune non avrebbe valutato la necessità della istituzione di controlli rigorosi e permanenti, i quali, infatti, nel caso di specie sono totalmente mancati. Il ricorrente lamenta, altresì, che l’ordinanza impugnata si limiterebbe a prevedere obblighi e divieti di tenore generico, sul cui rispetto, peraltro, non viene svolta alcuna indagine, senza indicare con precisione le specifiche norme di comportamento da tenere all’interno dell’area.

Su tale punto, parte ricorrente richiama, a confronto, regolamenti di altre amministrazioni locali (Comune di Pietra Ligure, Bordighera, ecc.).

D’altra parte, la necessità di una regolamentazione di questo tipo anche nel caso in esame emerge dalla relazione del veterinario dell’APSS, ove si invita il Comune ad emanare un regolamento di utilizzo della spiaggia, che tenda a migliorare ulteriormente le garanzie sanitarie e che dia disposizioni precise riguardanti l’obbligo dell’utilizzo del guinzaglio e della lunghezza dello stesso.

2)  Violazione art. 3 l. 241/1990 e art. 4 l.p. 23/1992 per assenza della motivazione.

3)   Violazione art. 7 e ss. L. 241/1990 e artt. 24 e ss. L.p. 23/1992, per mancata comunicazione di avvio del procedimento.

4)    Eccesso di potere per sviamento, in quanto l’iniziativa sarebbe fortemente voluta dagli operatori turistici della zona, per gli effetti indotti dall’afflusso massiccio di nuovi turisti con cani, tenuto conto che il soggiorno di un cane costa, a settimana, 14 euro per l’alloggio in campeggio e 28 in appartamento.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale, contestando la fondatezza del ricorso e sollevando puntuali eccezioni di tardività dello stesso, a loro volta contestate da parte ricorrente con articolata memoria di replica.

Con ordinanza collegiale n. 77/2013 è stata respinta, con adeguata motivazione, l’istanza cautelare con compensazione delle spese.

Alla pubblica udienza del 10 ottobre 2013 la causa, dopo prolungata discussione, è stata trattenuta in decisione.

3 - L’eccezione di tardività del gravame è fondata.

Nella specie si tratta dell’impugnazione di un’ordinanza assunta dal Sindaco di Ledro in data 4 luglio 2011 per il dichiarato fine di porre rimedio ai pericoli indotti alla popolazione, soprattutto infantile, dall’inosservanza di elementari regole di comportamento e vigilanza da parte dei proprietari di cani( tra cui, in particolare, dell’abbandono incontrollato e diffuso in tutti i luoghi pubblici di deiezioni canine ), attraverso l’imposizione generalizzata ai medesimi proprietari di numerose e differenziate prescrizioni, obblighi, divieti attinenti la cura, la custodia, la conduzione di cani.

L’ordinanza ha un evidente contenuto precettivo e prescrittivo con funzione regolatoria generale, già resa evidente dalla sua intestazione : “ ordinanza relativa agli obblighi e divieti che devono essere osservati dai proprietari e detentori a qualsiasi titolo di cani “.

Il provvedimento si sviluppa, poi, in una serie di “ disposizioni di carattere generale”, “ obblighi “ e “ divieti “, che qui è inutile riprodurre per evidenti ragioni di sinteticità.

In particolare ( per quel che qui interessa ) , il punto 9 della citata ordinanza impone il divieto di condurre cani sulle spiagge pubbliche lacuali, “ ad esclusione  della zona predisposta in loc. Pur, nella pinetina adiacente alla spiaggia pubblica segnalata con appositi cartelli e limitata da apposita recinzione”.

4 – Si tratta, come evidente, di un provvedimento a carattere generale e contenuto precettivo-sanzionatorio, non avente, come tale, destinatari determinati o determinabili, né avente, tanto meno, carattere recettizio nei confronti di destinatari determinati o agevolmente determinabili, la cui impossibilità di individuazione emerge dalle stesse produzioni di parte ricorrente. Tra le tante: nella lettera inviata al sindaco dal difensore della parte ricorrente in data 9-8-2012 per denunciare, tra l’altro, che “ i cani confluiscono in loco a centinaia, ……. e entrano nel lago nel quale nuotano, defecano, urinano ecc.”, lo stesso professionista dichiara di scrivere per conto di “ proprietari, usufruttuari o comunque abitanti “ nel villaggio residenziale prospiciente il lago: cioè una serie potenzialmente sterminata – e comunque indecifrabile - di persone. Con il che, per ammissione implicita della stessa parte ricorrente, si evidenzia l’esistenza di una platea indefinita di potenziali interessati al provvedimento e, per contro, l’inesistenza di destinatari determinati o determinabili cui il comune avrebbe dovuto comunicare la propria determinazione.

Stante la natura provvedimentale a carattere generale, seppur non regolamentare ( cfr. Cons. Giust. Amm. Sic., Sent., 14-03-2011, n. 200 ) dell’ordinanza in questione, vale, ai fini della relativa impugnazione, il costante orientamento – elaborato in sede urbanistica ma ben estensibile a tutte le ipotesi di atti a contenuto generale e ad effetti normativi-conformativi di beni e comportamenti - secondo cui in sistemi di pubblicità-notizia, come quello dell'articolo 124 del TUEL n. 267/2000, il termine per l'impugnazione decorre dall'ultimo giorno della pubblicazione all' albo pretorio dell'atto assertivamente lesivo, salvo che esso non incida specificatamente su singoli, determinati beni o soggetti (fra le tante: Cons. Stato, Sez. IV, 12-06-2009, n. 3730 ; Sez. VI, 3-8-2007 n. 4326; CGA, 8 ottobre 2007, n. 929). Ma non è questo il caso, in cui di determinato non c’è nessuno. Nella specie, l’ordinanza in oggetto, adottata il 4-7-2011, è stata affissa all’Albo pretorio dell’ente ai sensi dell’art. 79 del D.P.Reg. 1-2-2005 n. 3/L ( testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige ) e, pertanto, dalla scadenza del termine di affissione decorreva il dies a quo per la relativa impugnazione.

5 – In ogni caso, anche a voler superare tale profilo di conoscenza legale e a voler aderire ad una visione soggettivistica della conoscibilità dell’ordinanza sindacale qui impugnata, il ricorso si rivela ugualmente tardivo.

Il ricorrente, infatti, era perfettamente a conoscenza che “ dall’estate 2011…..è stata aperta una spiaggia pubblica dedicata “ ai possessori di cani , di cui si chiedeva “ la chiusura immediata”, considerato, tra l’altro, che “ nella zona esistono spazi alternativi più idonei” ( esposto-rimostranza del 23-7-2012 in atti ). Tali dichiarazioni, accompagnate alla circostanza che l’ordinanza sindacale qui censurata ha avuto manifesta esecuzione quanto meno sin dai “ mesi precedenti “ il mese di luglio 2012 con interventi di “ disboscamento massivo e con riporto di un’ingente quantità di ghiaia “ ( lettera al Sindaco di Ledro dell’avv. De Pretis del 9-8-2012 ) , nonché da attività di recinzione e segnalazione “ con appositi cartelli “ ( come previsto nella stessa ordinanza ), rendono evidente che la parte ricorrente, sin dall’estate del 2011 aveva avuto contezza dell’avvenuta apertura della spiaggia da parte dell’amministrazione con un apposito provvedimento di “ apertura”.

Tanto basta a far ritenere tardivo anche sotto tale profilo il ricorso.

Va rammentato, al riguardo, che nel processo amministrativo la decorrenza del termine per impugnare si verifica con la piena conoscenza dell'esistenza dell'atto o dell'attività lesiva, mentre l'eventuale e successiva acquisizione del contenuto integrale degli atti e del relativo procedimento legittima solo la proposizione di motivi aggiunti (cfr. per tutte, Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2009, n. 262).

6 - Opinandosi diversamente, in un’ottica sfrenatamente ed ottusamente garantista, i termini di impugnazione sarebbero rimessi al mero arbitrio dell'interessato, non sempre ( e talvolta dolosamente ) solerte nell'esercitare l'accesso agli atti, con la conseguenza di una dilatazione dei termini in contrasto con i principi di certezza del diritto e di affidamento.

Se è vero, infatti, che ai fini della decorrenza del termine di impugnazione occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell'amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori, formali o estemporanei, quali atti di iniziativa di parte (richieste di accesso, istanze, segnalazioni, ecc.) di modo che l'attività dell'amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette indefinitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l'interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge ( Cons. Stato Sez. V, Sent., 05-11-2012, n. 5588 ;Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2009, n. 3730; IV, 5 marzo 2010, n. 1298; Cons. St., sez. V, 11 settembre 2007, n. 4809; sez. VI, 30 marzo 2004, n. 1692 ).

I predetti principi appaiono tanto più calzanti nel caso di specie, in cui la prospettata lesione di diritti fondamentali a causa di un’invasione massiccia di popolazione canina avrebbe dovuto, coerentemente, indurre l’interessato ad acquisire con solerzia e diligenza dall’amministrazione documentate notizie in ordine ad una situazione di intollerabilità causata dalla stessa amministrazione.

7 – Comunque, anche nel merito il ricorso è, con assoluta ed immediata evidenza, infondato.

Superati i profili di mancata partecipazione ad un procedimento che, per quanto detto, non aveva destinatari determinati o determinabili, restano i restanti motivi di eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, difetto di istruttoria e travisamento.

Tali profili sono insussistenti, essendo il ricorso essenzialmente basato sulle enfatizzazione – per non dire inutili drammatizzazione – di una serie di circostanze quali:

a)  l’invasione della spiaggia da parte di centinaia di cani latranti e scorrazzanti senza guinzaglio provenienti da tutta Europa, con conseguente attentato alla quiete e sicurezza delle persone, specie residenti;

b)    spargimento di deiezioni solide e liquide e di pelo canino in terra ed in acqua con conseguente espansione a dismisura dell’odore acre di urina;

c)   mancanza di adeguata regolamentazione del numero massimo dei cani e delle modalità del loro controllo e custodia da parte dei proprietari ( uso di guinzagli, mantenimento nell’area riservata senza possibilità di sconfinamenti, ecc. );

d)    difetto di motivazione ed irrazionalità con riguardo alla scelta della pineta di PUR per allocare la spiaggia canina, invece che altre località lontane da luoghi di residenza.

Riassunte sinteticamente le circostanze di fatto lamentate dal ricorrente, esse risultano smentite dalla documentazione in atti.

8 - Quanto all’affollamento della spiaggia da parte di “ centinaia di cani provenienti da tutta europa”, la stessa documentazione fotografica ripetutamente e a diverse riprese versata in atti dal ricorrente mostra un “affollamento” di cani che nella foto più significativa non supera la decina di esemplari, peraltro in atteggiamenti di assoluta tranquillità.

Quanto ai latrati e scorrazzamenti senza guinzaglio ed incontrollati, il verbale di sopralluogo dei Carabinieri chiamati dalla consorte del ricorrente in data 12-8-2012 alle ore 13,40, descrive – con efficacia probatoria fede facente – una decina di persone con i rispettivi cani con guinzaglio, mancanza di rumori canini, presenza di  recinzione e di cartelli di divieto di conduzione di animali senza guinzaglio, mancanza di defecazioni o odori sgradevoli, presenza di apposito spazio in ghiaia dedicato ai bisogni canini.

Quanto all’inquinamento lacuale da feci, urine e peli, anche esso è smentito dal verbale di sopralluogo effettuato dal veterinario del Servizio pubblico provinciale a distanza di pochi giorni, in data 23-8-2012, nel quale si descrive un’atmosfera di sicura e totale tranquillità, l’assenza di tracce fecali, un elevato grado di educazione e di socialità da parte di cani e loro padroni, la presenza di bagnanti privi di cani dichiaratisi non disturbati da presenze canine, l’impossibilità di un inquinamento fecale o urinario canino, sottolineata da cenni tecnici di etologia non privi di punte di apprezzabile e condivisibile ironia.

9- Circa, poi, la lamentata mancanza di adeguata regolamentazione delle modalità di conduzione di cani in spiaggia, si tratta di censura priva di significato, posto che quelle regole sono poste nella parte generale del provvedimento impugnato, oltre che risultare condensate in appositi cartelli sistemati sulla spiaggia in questione; senza, poi, voler considerare che l’eventuale lacunosità del provvedimento, in mancanza di una tipizzazione contenutistica normativa, non ridonda da sé in illegittimità del provvedimento stesso, eventualmente suscettibile di integrazione alla bisogna.

Quanto agli aspetti di carenza motivazionale e di illogicità nella scelta del sito contestato, va considerato che quest’ultimo è una spiaggia dedicata a bagnanti possessori di cani e non solo a questi ultimi, senza peraltro escludere, come già visto sopra, normali fruitori della spiaggia lacuale anche non cinofili.

In definitiva e in sintesi: si tratta non di una spiaggia per cani, ma di spiaggia tout court, per umani ( anche ) accompagnati da cani e non.

Ciò significa che – come pure rilevato dalla difesa dell’amministrazione – non un qualsiasi tratto di sponda lacustre sarebbe stato fungibile con il sito individuato dall’impugnata ordinanza, la quale, al contrario, mira a coniugare una doppia finalità pubblicistica: quella di dare regole generali ai proprietari dei cani e, all’interno delle stesse, assicurare un adeguato ( e non generico ) luogo ricreativo anche di attrazione turistica che avesse caratteristiche di spiaggia. Tutto ciò non solo per evitare penalizzazioni eccessive ai possessori di cani, ma anche al dichiarato fine di dare concreta attuazione al riconoscimento ministeriale di “ Comune Animal Friendly” ricevuto dall’amministrazione resistente, con i relativi riflessi attrattivi di carattere economico. Di qui, l’ulteriore e definitivo rilievo dell’insussistenza di qualsivoglia profilo di sviamento: un provvedimento amministrativo, come noto, può ben perseguire, come nella specie, una pluralità di finalità tra loro non in contraddizione, ma anzi reciprocamente sinergiche.

10 – Sia consentita al Collegio un’ultima, dirimente constatazione.

 La situazione di estrema gravità e pericolo per le persone drammaticamente descritta dal ricorrente a sostegno delle sue tesi, anche con riguardo a inconferenti notizie di cronaca su episodi di gravi o mortali incidenti in cui hanno trovato la morte anche bambini in tenerissima età, oltre che un inopportuno e sconveniente tentativo di illuminazione sinistra di un normale ( per non dire addirittura banale ) contenzioso, è smentita, nei fatti, dalla semplice circostanza che in ben tre anni consecutivi nessun incidente di sorta si è potuto registrare; e quand’anche ( Dio non voglia ) ciò dovesse accadere nel futuro, tale eventualità non potrà certo inficiare ab origine e con effetti ex tunc la legittimità del provvedimento, ma solo innescare i dovuti e rigorosi accertamenti circa le responsabilità individuali di ciascuno nelle sfere di propria competenza.

11 - In definitiva, il ricorso va respinto. Le spese sono liquidate in dispositivo, nella misura conseguente anche all’esito della fase cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna il ricorrente al pagamento in favore della costituita amministrazione delle spese di giudizio, liquidate in complessivi euro 4.000 ( quattromila ) oltre accessori: IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2013 

IL PRESIDENTE,                  ESTENSORE

                                             DEPOSITATA IN SEGRETERIA

                                                       Il 11/10/2013