INTERVISTA: l'europeizzazione del diritto amministrativo (Avv. e Ric. Gabriele Pepe).

Pubblico volentieri l'intervista al mio amico e collega Gabriele Pepe, con l'augurio che il tempo dia ragione ai nostri sacrifici. 

FF

Intervista 

a Gabriele Pepe 

sul tema della europeizzazione del diritto amministrativo

Introduzione

Agli albori del Nuovo Millennio, in un mondo sempre più interconnesso e globale, il diritto amministrativo, un tempo espressione esclusiva dei pubblici poteri nazionali, travalica i propri originari confini, per aprirsi verticalmente ed orizzontalmente alle influenze di altri ordinamenti, statali e sovranazionali. In un panorama delle fonti giuridiche, ormai pluralistico e multilivello, il diritto dell'Unione europea viene progressivamente a plasmare gli apparati giuridici nazionali, alterandone le originarie caratteristiche.

Il volume Principi generali dell'ordinamento comunitario e attività amministrativa di Gabriele Pepe analizza natura e caratteri dei principi generali europei, soffermandosi principalmente sulle ricadute che gli stessi hanno nell’ordinamento amministrativo italiano.

Il fil rouge dell'indagine è rintracciabile nella tesi che i principi generali dell'ordinamento europeo, coniati e sviluppati dalla Corte di giustizia, abbiano conformato capillarmente i rapporti tra potere pubblico e cittadini, da un lato, limitando privilegi e abusi delle autorità amministrative, dall'altro, valorizzando le libertà e le pretese dei c.d. amministrati. "I diritti e le libertà individuali rappresentano, infatti, la stella cometa del nuovo panorama europeo e nazionale, fungendo sia da finalità che da limite all’esercizio dei pubblici poteri".

In special modo i principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, giusto procedimento, proporzionalità, pienezza ed effettività della tutela hanno innescato profondi mutamenti, sia in via diretta che in modo riflesso, nell'azione delle Pubbliche Amministrazioni, ampliando gli spazi di libertà del cittadino e, contestualmente, ridimensionando con l'imposizione di nuove regole i profili più imperativi dell'attività amministrativa.

Siamo oggi in compagnia di Gabriele Pepe, Autore della monografia "Principi generali dell'ordinamento comunitario e attività amministrativa", Roma, 2012

Alcune informazioni sull'Autore

Allievo dei Prof.i di Diritto Amministrativo Massimo Stipo e Gennaro Terracciano.

Ha conseguito il titolo di Dottore di ricerca ed è Ricercatore in Diritto amministrativo dal 2011. Svolge incarichi di Commissario Liquidatore di Cooperative in Liquidazione Coatta Amministrativa ed esercita la Professione di Avvocato occupandosi in special modo di Procedure ad Evidenza pubblica e Contrattualistica.

Nella suo opera monografica Lei affronta la tematica della europeizzazione del diritto amministrativo italiano. Può fornirci chiarimenti al riguardo?

Sin dal XIX sec. il diritto amministrativo ha fedelmente rispecchiato le tradizioni giuridiche di ciascuna Nazione, in omaggio ad una concezione "statocentrica" riconducibile al dogma della statualità del diritto.

Dunque, per decenni, il diritto amministrativo è stato il prodotto di un'autoreferenziale elaborazione statale, impermeabile ad influenze esterne.

La crisi delle mitologie giuridiche del positivismo (sovranità statale, primato della legge, rigida separazione dei poteri, gerarchia delle fonti), iniziata nel corso del XX sec., ha innescato un processo di progressiva apertura della produzione normativa, attraverso fenomeni di legal transplants e cross-fertilization fra ordinamenti.

La nascita delle Comunità europee (oggi Unione europea), accompagnata da un'inarrestabile globalizzazione economica e giuridica, consacra la carsica e progressiva "europeizzazione" dei diritti amministrativi domestici.

La primazia delle fonti europee sulle fonti interne (anche di rango costituzionale) impone, infatti, al legislatore ed alla giurisprudenza nazionali l'osservanza dei principi e delle regole dell'ordinamento UE. Conseguentemente il diritto amministrativo italiano viene ad essere profondamente conformato dalla normativa sovranazionale in un sistema delle fonti ormai policentrico, concorrente e multilivello.

Una europeizzazione che, in ragione del primato del diritto sovranazionale sul diritto interno, impone un'apertura (verticale) degli Stati al diritto europeo, determinando altresì meccanismi spontanei di apertura (orizzontale) tra ordinamenti attraverso processi di imitazione ed osmosi fra sistemi giuridici, un tempo distanti ed ora sempre più vicini.

Quale è stata la fonte di ispirazione del suo Volume?

L'idea di questo volume nasce da un'intuizione del Prof. Massimo Stipo che ai tempi dell'individuazione del tema di ricerca per il dottorato mi propose un'indagine sul ruolo della Corte di giustizia nell'enucleazione dei principi generali europei e sull'impatto da questi esercitato nella realtà amministrativa italiana. Particolarmente illuminante fu l'osservazione secondo cui le pronunce del giudice di Lussemburgo, a differenza delle comuni statuizioni giurisprudenziali, esplicherebbero un'efficacia non già inter partes ma erga omnes, assurgendo a vere e proprie fonti del diritto, applicabili direttamente negli ordinamenti nazionali.

Da quel momento prese l'abbrivio il mio percorso di ricerca lungo il quale ho potuto, altresì, fare affidamento sui preziosi consigli del Prof. Gennaro Terracciano; di particolare utilità è stata soprattutto l'idea secondo cui la valorizzazione nell'ordinamento italiano delle pretese degli amministrati sarebbe ascrivibile principalmente all'influenza esercitata dai principi dell'ordinamento europeo, una tesi che rappresenta il fil rouge dell'intera indagine.

Può brevemente descriverci i contenuti della sua opera?

L'indagine svolta mira ad applicare un metodo di analisi diacronico ed interdisciplinare che tenta di essere scorrevole nella forma ed al contempo approfondito nei contenuti.

Il volume si suddivide in due parti. La prima parte è composta da tre capitoli.

Nel primo capitolo si analizzano le profonde trasformazioni che nel corso del XX secolo hanno segnato lo scenario giuridico europeo, con il superamento dei capisaldi della tradizione giuridica giuspositivista. Attraverso un percorso storico ed interdisciplinare si ripercorrono la genesi e l'evoluzione del sistema giuridico comunitario, in un processo di integrazione tra ordinamenti, accentuato dalla forza conformativa del diritto europeo e dai rimedi all'uopo previsti (interpretazione conforme, rinvio pregiudiziale, disapplicazione).

Nel secondo capitolo l'indagine si sofferma su alcune questioni di teoria generale utili ad illustrare natura e caratteri dei principi europei che, come noto, attingono alle tradizioni giuridiche dei Paesi europei. L'analisi prosegue, poi, con la descrizione dell'attività di elaborazione dei principi generali da parte della Corte di giustizia, seguita dall'analisi delle forme di invalidità degli atti amministrativi nazionali per contrasto con il diritto europeo.

Nel terzo capitolo il volume si sofferma sui principi generali di certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento, proporzionalità, giusto procedimento, pienezza ed effettività della tutela nonché sul decisivo ruolo dagli stessi ricoperto nell'ampliamento degli spazi di tutela del cittadino nei rapporti amministrativi.

Nella seconda parte del volume (capitoli dal quarto al settimo) viene illustrata l'influenza concretamente esercitata dai principi del diritto europeo su talune regole ed istituti del sistema amministrativo italiano.

Nel quarto capitolo si approfondiscono in particolare le nozioni di situazioni giuridiche soggettive comunitarie, miste e nazionali (tra cui l'interesse legittimo), nonché la diversa incidenza sulle stesse esercitata dal diritto europeo.

Il quinto capitolo si concentra, poi, sull'evoluzione delle dinamiche autorità-libertà in una rigenerata dimensione dell'esercizio del potere amministrativo, orientata al soddisfacimento delle pretese individuali, in cui l'amministrato diviene "coautore" delle scelte pubbliche che lo riguardano. Di questa rinnovata filosofia è possibile rinvenire traccia, nella nuova prospettiva della "legalità di risultato", nell'istituto delle illegittimità non invalidanti, nel sindacato del giudice sulla violazione del principio di proporzionalità dell'azione amministrativa.

Nel sesto capitolo il focus dell'indagine riguarda alcune tra le plurime applicazioni del principio di tutela del legittimo affidamento quale principio europeo dal maggior impatto sull'ordinamento amministrativo. Si vedano in tal senso l'istituto degli accordi ex art. 11 l. 241 del 1990, il regime dell'autotutela, la risarcibilità del danno "da ritardo puro".

Nel settimo capitolo sono, infine, esaminate le ricadute del principio di pienezza ed effettività della tutela sul processo amministrativo italiano (atipicità della tutela, ampliamento delle azioni esperibili, transizione del giudizio dall'atto al rapporto intersoggettivo controverso).

Nel suo lavoro descrive con efficacia l'influenza esercitata dai principi comunitari nell'ordinamento italiano. Può fornirci lumi al riguardo?

Nel corso dei decenni i principi generali dell'ordinamento comunitario, elaborati e definiti dalla Corte di giustizia, si sono infiltrati con imprevedibile capillarità nei sistemi giuridici nazionali, conformandone in via diretta o riflessa i principali istituti.

In particolare nell'area del diritto amministrativo italiano i principi europei hanno svolto un ruolo determinante nell'evoluzione in senso democratico dei rapporti tra il potere pubblico e i cittadini, imponendo un'evoluzione dell'azione amministrativa dall'autorità alla libertà, dall'unilateralità alla consensualità, dalla gerarchia alla paritarietà.

Il procedimento amministrativo diviene, oggi, luogo della rinnovata centralità del cittadino attraverso la valorizzazione delle situazioni soggettive di cui egli è portatore.

Inoltre, in base al primato del diritto europeo sul diritto italiano, sia i giudici sia le pubbliche amministrazioni nazionali sono tenute ad osservare nonché a fornire piena attuazione ai principi sovranazionali, anche disapplicando norme interne con essi in conflitto.

In definitiva i principi generali dell'ordinamento comunitario rappresentano un nuovo parametro di legittimità dell’azione di tutti i pubblici poteri, europei e nazionali, legislativi e amministrativi.

Qual è il ruolo del giurista moderno in un'epoca di grandi cambiamenti?

Per troppo tempo il giurista italiano ed europeo, sotto l'influenza della scuola pandettistica tedesca, ha vissuto in una solitaria turris eburnea, elaborando metodi di indagine e soluzioni lontane dal contesto sociale e politico di riferimento.

Le tumultuose ed incessanti trasformazioni che hanno segnato negli ultimi decenni i processi  politici, economici e culturali hanno imposto al giurista un cambio di paradigma, costringendolo a venir fuori dal proprio tradizionale isolamento per adeguare tecniche e schemi giuridici ad una realtà in perenne evoluzione.

Con la rivisitazione dei capisaldi della tradizione giuspositivista (piena sovranità statale, centralità della legge, gerarchia delle fonti, separazione dei poteri), il giurista del Terzo Millennio è chiamato ad immergersi completamente nel mondo che lo circonda, per cogliere ogni aspetto (politico, sociologico, economico) dei fenomeni oggetto di indagine.

Eclettismo, pragmatismo e trasversalità di analisi devono oggi arricchire lo strumentario del giurista moderno che voglia affrontare con successo le nuove sfide della modernità.

Ringraziamo Gabriele Pepe per la disponibilità in attesa di futuri incontri