PROCESSO & GIURISDIZIONE: il riparto di giurisdizione in materia di giochi e scommesse (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, sentenza 21 aprile 2015, n. 5815).

PROCESSO & GIURISDIZIONE:

 il riparto di giurisdizione 

in materia di giochi e scommesse

 (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 

sentenza 21 aprile 2015, n. 5815)

Massima

1. Le Sezioni Unite della Cassazione (ex multis, sent. 20 giugno 2012, n. 10149) hanno ricordato che «la L. n. 205 del 2000, art. 7, ha demandato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi comprese quelle riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere rese nell’ambito del servizio sanitario nazionale» e che tuttavia, «tale disposizione è stata dichiarata incostituzionale (sent. 204/2004) nella parte che comprendeva nella nuova giurisdizione tutte le controversie in tema di pubblici servizi anziché solo quelle “relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ...”: perciò sostanzialmente ripristinandosi il criterio di riparto della L. n. 1034 del 1971, art. 5. Il quale infine è stato recepito senza sostanziali modifiche dal D. Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. c (cod. proc. amm.)». 

1.1 Tale ripartizione è stata sempre interpretata dalle Sezioni Unite nel senso che «le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario se non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali - valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi: piuttosto che l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull’an che sul quantum del corrispettivo. 

1.2 Perciò concludendosi che le controversie concernenti “indennità, canoni o altri corrispettivi” riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali. 

Laddove se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. Sez. un. 7861/ 2001; 22661/2006)».

1.3 La controversia appartiene dunque alla giurisdizione del giudice amministrativo, se, nell’ambito del petitum sostanziale del ricorso, sia richiesto, o meno, per la risoluzione del caso, un sindacato sui poteri esercitati dalla p.a. in seno al rapporto concessorio, precluso al giudice civile; qualora, invece, non vengano in discussione tali poteri ma si tratti, ad esempio, soltanto di individuare la disciplina utile per determinare il canone (in relazione allo specifico atto di concessione), il giudice sarà chiamato ad una attività meramente accertativa, rientrante nell’orbita della giustizia ordinaria (Cons. Stato, Sez. VI, 3 novembre 1999, n. 1711; Cass. civ., Sez. un., 3 aprile 2009, n. 8113). 

1.4 In particolare, ove le parti concordino circa l’oggetto e il contenuto del rapporto, le controversie che riguardino la mera quantificazione di indennità canoni e altri corrispettivi, esulano dalla giurisdizione esclusiva del g.a.. Se invece la controversia si incentra sulla qualificazione del rapporto concessorio, la vera materia del contendere non è la definizione del canone in sé perché essa, a ben vedere, costituisce soltanto la conseguenza di un modo di intendere il rapporto concessorio (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 13 febbraio 2013, n. 1555; id., 6 marzo 2009, n. 2361).

2. Deve ancora essere ricordato che l’attività di raccolta scommesse e di organizzazione/esercizio di concorsi pronostici, riservata allo Stato e ad altre amministrazioni, di cui nella fattispecie si verte, integra, alla stregua dell’ordinamento vigente, un servizio pubblico suscettibile di concessione in gestione a terzi (Cassazione, Sez. un., ord. 1° aprile 2003, n. 4994; Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2004, n. 2330), in relazione al quale la causa del potere riconosciuto alla pubblica amministrazione persegue, unitamente allo scopo di assicurare un congruo flusso di entrate all’erario, anche e soprattutto quello di garantire, a fronte della espansione del settore, l’interesse pubblico alla regolarità e moralità del servizio e, in particolare, la prevenzione della sua possibile degenerazione criminale (Cass. Pen., Sez. Un., 26 aprile 2004, n. 3272). 

2.1 Pertanto l’attività di raccolta delle scommesse sportive va qualificata quale servizio pubblico, con la conseguenza che per le controversie che riguardano tale settore trova applicazione l’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a., che - in conformità alle indicazioni fornite dalla Corte Costituzionale con la cit. sentenza n. 204 del 2004 - devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”. 

2.2 In adesione a tale ricostruzione la giurisprudenza amministrativa (cfr., T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 21 settembre 2012, n. 3907; T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 9 giugno 2011, n. 5144) ha affermato che esulano dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a pretese dell’Amministrazione «che trovano il loro titolo genetico nell’obbligo del concessionario di corrispondere le cd. quote di prelievo sulle scommesse, il ritardato pagamento del canone di concessione e dell’imposta unica, venendo appunto in rilievo in questi casi: 

a) con riferimento all’obbligo del concessionario di corrispondere le cd. quote di prelievo (c.d. saldi) sulle scommesse ed al ritardato pagamento del canone di concessione, “corrispettivi” dovuti per la gestione del servizio pubblico riservati alla cognizione del giudice civile ordinario; 

b) con riferimento al ritardato ovvero omesso versamento dell’imposta unica, “tributi erariali” di competenza della giurisdizione del giudice tributario».

Sentenza per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 2892 del 2015, proposto dalla società Novasport Srl, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Caterina Grillone ed elettivamente domiciliato in Roma, via Renato Cesarini n. 106, presso lo studio del predetto avvocato;

contro

il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, per legge rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con la quale sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12; 

per l'annullamento

dei provvedimenti prot. n. 3407/AM/4888, prot. n. 3409/AM/4888, prot. n. 3414/AM/4888, prot. n. 3416/AM/4888, prot. n. 3422/AM/4888, prot. n. 3425/AM/4888, prot. n. 3428/AM/4888, prot. n. 3430/AM/4888, prot. n. 3433/AM/4888, prot. n. 3411/AM/4888, prot. n. 3436/AM/4888, prot. n. 3419/AM/4888, prot. n. 3418/AM/4888, tutti in data 28 gennaio 2015, con i quali sono stati appurati tardivi versamenti dei saldi mensili, da parte della società ricorrente, ed è stato conseguentemente richiesto il pagamento della relativa penale, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (già Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2015 il dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Collegio ritiene che - come rappresentato alle parti presenti alla camera di consiglio del 1° aprile 2015 - il presente ricorso sia inammissibile per difetto di giurisdizione di questo Tribunale, alla luce delle seguenti considerazioni, già evidenziate da questa stessa Sezione in altre occasioni (ex multis, T.A.R. Lazio, Sez. II, 24 luglio 2014, n. 8145).

2. Le Sezioni Unite della Cassazione (ex multis, sent. 20 giugno 2012, n. 10149) hanno ricordato che «la L. n. 205 del 2000, art. 7, ha demandato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi comprese quelle riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere rese nell’ambito del servizio sanitario nazionale» e che tuttavia, «tale disposizione è stata dichiarata incostituzionale (sent. 204/2004) nella parte che comprendeva nella nuova giurisdizione tutte le controversie in tema di pubblici servizi anziché solo quelle “relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ...”: perciò sostanzialmente ripristinandosi il criterio di riparto della L. n. 1034 del 1971, art. 5. Il quale infine è stato recepito senza sostanziali modifiche dal D. Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. c (cod. proc. amm.)». Tale ripartizione è stata sempre interpretata dalle Sezioni Unite nel senso che «le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario se non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali - valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi: piuttosto che l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull’an che sul quantum del corrispettivo. Perciò concludendosi che le controversie concernenti “indennità, canoni o altri corrispettivi” riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali. Laddove se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. Sez. un. 7861/ 2001; 22661/2006)». La controversia appartiene dunque alla giurisdizione del giudice amministrativo, se, nell’ambito del petitum sostanziale del ricorso, sia richiesto, o meno, per la risoluzione del caso, un sindacato sui poteri esercitati dalla p.a. in seno al rapporto concessorio, precluso al giudice civile; qualora, invece, non vengano in discussione tali poteri ma si tratti, ad esempio, soltanto di individuare la disciplina utile per determinare il canone (in relazione allo specifico atto di concessione), il giudice sarà chiamato ad una attività meramente accertativa, rientrante nell’orbita della giustizia ordinaria (Cons. Stato, Sez. VI, 3 novembre 1999, n. 1711; Cass. civ., Sez. un., 3 aprile 2009, n. 8113). In particolare, ove le parti concordino circa l’oggetto e il contenuto del rapporto, le controversie che riguardino la mera quantificazione di indennità canoni e altri corrispettivi, esulano dalla giurisdizione esclusiva del g.a.. Se invece la controversia si incentra sulla qualificazione del rapporto concessorio, la vera materia del contendere non è la definizione del canone in sé perché essa, a ben vedere, costituisce soltanto la conseguenza di un modo di intendere il rapporto concessorio (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 13 febbraio 2013, n. 1555; id., 6 marzo 2009, n. 2361).

3. Deve ancora essere ricordato che l’attività di raccolta scommesse e di organizzazione/esercizio di concorsi pronostici, riservata allo Stato e ad altre amministrazioni, di cui nella fattispecie si verte, integra, alla stregua dell’ordinamento vigente, un servizio pubblico suscettibile di concessione in gestione a terzi (Cassazione, Sez. un., ord. 1° aprile 2003, n. 4994; Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2004, n. 2330), in relazione al quale la causa del potere riconosciuto alla pubblica amministrazione persegue, unitamente allo scopo di assicurare un congruo flusso di entrate all’erario, anche e soprattutto quello di garantire, a fronte della espansione del settore, l’interesse pubblico alla regolarità e moralità del servizio e, in particolare, la prevenzione della sua possibile degenerazione criminale (Cass. Pen., Sez. Un., 26 aprile 2004, n. 3272). Pertanto l’attività di raccolta delle scommesse sportive va qualificata quale servizio pubblico, con la conseguenza che per le controversie che riguardano tale settore trova applicazione l’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., che - in conformità alle indicazioni fornite dalla Corte Costituzionale con la cit. sentenza n. 204 del 2004 - devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”. In adesione a tale ricostruzione la giurisprudenza amministrativa (cfr., T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 21 settembre 2012, n. 3907; T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 9 giugno 2011, n. 5144) ha affermato che esulano dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a pretese dell’Amministrazione «che trovano il loro titolo genetico nell’obbligo del concessionario di corrispondere le cd. quote di prelievo sulle scommesse, il ritardato pagamento del canone di concessione e dell’imposta unica, venendo appunto in rilievo in questi casi: a) con riferimento all’obbligo del concessionario di corrispondere le cd. quote di prelievo (c.d. saldi) sulle scommesse ed al ritardato pagamento del canone di concessione, “corrispettivi” dovuti per la gestione del servizio pubblico riservati alla cognizione del giudice civile ordinario; b) con riferimento al ritardato ovvero omesso versamento dell’imposta unica, “tributi erariali” di competenza della giurisdizione del giudice tributario».

4. Tenuto conto di quanto precede, con riferimento al caso in esame, il Collegio osserva che il petitum sostanziale investe profili esclusivamente patrimoniali, essendo in discussione non già il contenuto dei rapporto concessorio (in rapporto ai poteri conformativi di cui l’amministrazione dispone), bensì più semplicemente l’accertamento dell’esatto importo delle penali dovute per il ritardo nel versamento dei saldi mensili relativamente agli anni 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013. Pertanto il giudice è chiamato soltanto a verificare quale sia la disciplina applicabile ai fini della regolazione dei flussi finanziari, e quindi, ad una attività di accertamento di diritti soggettivi di natura patrimoniale, come tale rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.

5. Stante quanto precede, al Collegio non resta che dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

6. Tenuto conto della definizione in rito della presente controversia, sussistono comunque giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, di cui in premessa, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Indica, quale giudice nazionale fornito di giurisdizione, l’autorità giudiziaria ordinaria, innanzi alla quale la causa potrà essere riassunta ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm..

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:

Filoreto D'Agostino, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Carlo Polidori, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/04/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)