PROCEDIMENTO: legittimo affidamento ed attività legislativa nel sindacato di legittimità costituzionale: (Corte Cost. sent. 12 dicembre 2012 n. 277).

PROCEDIMENTO: 

legittimo affidamento ed attività legislativa 

nel sindacato di legittimità costituzionale

(Corte Cost. sent. 12 dicembre 2012 n. 277)

Il legislatore italiano è tenuto a rispettare il principio del legittimo affidamento dei consociati ed a "comportarsi" secondo i criteri di buona fede e correttezza di cui alla codificazione civile. Diversamente, non c'è Stato di diritto.

Sentenza importante "cardinale" dunque la n. 277 del 12 dicembre 2012 del Giudice delle leggi, sia per quel afferma esplicitamente sia per quel che dice tra le righe. 

1.   La quaestio facti: in estrema sintesi, il legislatore nel 2004 machiavellicamente prima crea con una legge provvedimento (costituzionalmente ammissibile) una bad company ed una good company la prima responsabile sino una specifica data dei debiti contratti con un limitato patrimonio mobiliare ed immobiliare, la seconda responsabile secondo i normali criteri civilistici (Alitalia ante litteram?).

Poi con una legge-sentenza (costituzionalmente inammissibile) posteriore dà rilevanza alle due fasi di costituzione della good company, stabilendo addirittura che i relativi decreti ingiuntivi e relative le sentenze emanati o divenuti esecutivi sono inefficaci in relazione al periodo che intercorre tra l’inizio (fine novembre 2004) e la fine (inizio febbraio 2005) dell’iter di perfezionamento di quest’ultima e che, ad ogni modo, la responsabilità in parte qua permane in capo alla bad company (costituita tuttavia ab initio come semi-incapiente).

Più in particolare, il d.l. n. 277 del 2004, allo scopo di operare un risanamento del dissesto  dell’Ente Ordine Mauriziano, poi in Azienda ospedaliera (ASOM) aveva istituito la omonima Fondazione, affinché rispondesse dei debiti contratti dallo stesso sino al 23 novembre 2004,  mentre aveva previsto che quest’ultimo continuasse a svolgere attività ospedaliera nella veste originaria, fino all’inquadramento nell’ordinamento giuridico della Regione Piemonte, che ha avuto effetto a partire dal 1 febbraio 2005 con provvedimento del Presidente regionale.

Solo da questa data l’Ente predetto  è divenuto, quindi, Azienda ospedaliera.

I creditori che hanno maturato i propri diritti nei pochi mesi intercorrenti tra la nascita dell’Ordine e della Fondazione e la trasformazione del primo in ASOM, tuttavia, vedevano vanificate expressis verbis le proprie ragioni, anche quando suffragate in giudizio con decreti ingiuntivi o sentenze (anche passati in giudicato), dalla legge finanziaria 2007 (l. n. 296/06) e dal legislatore piemontese (l. reg. n. 39/2004, che aveva stabilito, subito dopo l’emanazione del d.l. n. 277/04, che nel periodo de quo dei debiti rispondesse la Fondazione).

Tali due fonti stabilivano che l’ASOM dovesse succedere all’Ordine nelle sole obbligazioni, relative all’esecuzione di contratti di durata, sorte successivamente alla sua costituzione, quindi al 1 febbraio 2005, con esclusione quindi del predetto periodo iniziato il 23 novembre, che rimaneva “accollato” alla Fondazione. Veniva vanificato quindi non soltanto l’affidamento, ma anche l’attività difensiva svolta nei relativi giudizi, e lese attribuzioni dell’Autorità giudiziaria, cui spetta la tutela dei diritti.

2.  La quaestio iuris: gli organi giurisdizionali (la Corte d’Appello di Torino) deputati a decidere le controversie sull’opponibilità/azionabilità dei titoli esecutivi maturati nel predetto lasso di tempo si chiedono tale ius superveniens non violi artt. 3, 24, 101 e 113 Cost., giacché avrebbero vanificato l’effetto di provvedimenti giurisdizionali sollecitati nell’esercizio del diritto di difesa, e comunque avrebbero frustrato l’affidamento dei creditori sull’identità del soggetto passivo dell’obbligazione.

Inoltre, ci si chiede se non siano lesi gli artt. 41, 42, 97 e 117, co. 1 Cost., in relazione all’art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU, poiché si sarebbe dato luogo ad una “sostanziale espropriazione” del credito, minando la fiducia nella pubblica amministrazione.

Il Giudice delle leggi, prima di dichiarare l’incostituzionalità delle due leggi costituenti lo ius superveniens, così argomenta:

“Questa Corte ha ripetutamente rilevato che la tutela del legittimo affidamento è principio connaturato allo Stato di diritto (sentenza n. 206 del 2009; sentenza n. 156 del 2007), sicché, legiferando contro di esso, il legislatore statale e quello regionale hanno violato i limiti della discrezionalità legislativa. […]

Questa Corte, in un caso del tutto analogo, ha già affermato che al legislatore è precluso incidere sul soggetto nei cui confronti sono stati emessi provvedimenti giurisdizionali, sostituendo ad un soggetto in bonis, responsabile secondo il regime sostanziale e processuale ordinario, un’entità diversa, nei cui confronti non è assicurata ai creditori la piena realizzazione dei propri diritti (sentenza n. 364 del 2007). L’art. 1, comma 1349, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui vanifica l’attività giurisdizionale compiuta fino alla formazione del titolo esecutivo, lede perciò gli artt. 3, 24, 101 e 113 Cost.

Tale disposizione, unitamente all’art. 2, comma 3, della legge reg. n. 39 del 2004, è ugualmente lesiva dell’art. 3 Cost., anche nella parte in cui si limita a rendere la Fondazione, anziché l’ASOM, responsabile delle obbligazioni contratte nella veste di Ordine Mauriziano, tradendo l’affidamento contrario ingenerato nei creditori dal d.l. n. 277 del 2004. Questi ultimi, infatti, hanno stipulato contratti con l’Ordine nel convincimento di essere esclusi dalla procedura concorsuale facente capo alla Fondazione, cosicché il credito non avrebbe insistito sul limitato patrimonio assegnato a detta Fondazione, ma sarebbe stato assistito dalla piena responsabilità dell’ASOM, e dunque dell’ordinamento regionale, ove l’azienda sanitaria è inserita.

L’interesse della parte creditrice non è ovviamente, in linea di principio, insensibile rispetto al mutamento del soggetto passivo dell’obbligazione, quand’anche disposto per legge: in questo caso, sono costituzionalmente tollerabili, dunque, quelle «tecniche» motivate da «un ragionevole rischio di insufficienza di un patrimonio a soddisfare i creditori», che, anche attraverso la realizzazione del principio di concorsualità, sono tese a meglio garantire il soddisfacimento dei crediti (sentenza n. 355 del 2006; inoltre, sentenze n. 437 del 2005 e n. 155 del 1994).

Nel caso in questione, viceversa, tale mutamento è stato disposto attraverso l’indicazione di un ente che risponde nei limiti di un patrimonio assegnato per far fronte ai soli debiti pregressi, rendendone così incerto il pieno soddisfacimento, a fronte della originaria e piena responsabilità dell’ASOM.

La posizione dei creditori divenuti tali posteriormente al d.l. n. 277 del 2004 è perciò ben diversa da quella dei creditori che vantavano diritti sorti in precedenza, poiché per questi ultimi la Fondazione funge da soggetto liquidatore delle rilevanti passività nell’ambito della procedura concorsuale, mentre per i primi essa si sostituisce ad un ente oramai liberato dai precedenti debiti e tornato con ciò in bonis.

La Corte conclude (direi “amaramente”) affermando quanto suesposto: la tutela del legittimo affidamento è principio connaturato allo Stato di diritto, ma non al legislatore italiano.

La sentenza per esteso la trovate su:
http://www.cortecostituzionale.it/actionPronuncia.do