ACQUE PUBBLICHE E PRIVATE: riparto di giurisdizione tra il Tribunale Superiore delle Acque pubbliche, G.A., e Tribunale Regionale delle Acque, G.O. (SEZIONI UNITE, 19 aprile 2013 n. n. 9534).

ACQUE PUBBLICHE E PRIVATE:

 riparto di giurisdizione tra il Tribunale Superiore delle Acque pubbliche, G.A., 

e Tribunale Regionale delle Acque, G.O. 

(SEZIONI UNITE, 19 aprile 2013 n. n. 9534)

Massima

La giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, come delimitata dall'art. 143 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, si contrappone, da un lato, a quella del Tribunale Regionale delle Acque, che è organo (in primo grado) specializzato della giurisdizione ordinaria, cui l'art. 140 del medesimo r.d. attribuisce, tra l'altro, le controversie in cui si discuta, in via diretta, di diritti correlati alle derivazioni e utilizzazioni di acque pubbliche; dall'altro, alla giurisdizione del complesso TAR-Consiglio di Stato, comprensiva di tutte le controversie, concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l'interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all'affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque. (Nella specie, la S.C. ha ricondotto alla giurisdizione del T.S.A.P. la domanda risarcitoria proposta in danno della Provincia ricorrente e fondata sul suo preteso mancato esercizio di poteri pubblicistici sanzionatori ed inibitori asseritamente riconosciutile, ed a quella del Tribunale Regionale delle Acque l'analoga istanza formulata nei confronti della società controricorrente per la lesione del diritto soggettivo alla libertà di iniziativa economica lamentato dalle società attrici per effetto di una affermata condotta abusiva della prima).

Conformi

Vedi anche: Cass. civ., sez. un., 20 giugno 2012 n. 10148, Cass. civ., sez. un., 17 aprile 2009 n. 9149, Cass. civ., sez. un., 4 agosto 2009 n. 8509, Cass. civ., sez. un., 14 giugno 2006 n. 13692

Sentenza per esteso

LA SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE 

                   SEZIONI UNITE CIVILI                      

[...]

Fatto

1. Con ricorso notificato il 13.1.11 alla Provincia di Lucca e alla s.p.a. Acque, a totale capitale pubblico ed affidataria diretta della gestione del servizio idrico integrato in più Comuni, fra i quali Altopascio, compresi in unico Ambito Territoriale Ottimale, le due s.p.a. Fapim ed Euroinvest hanno chiesto al TRAP di Firenze, R.D. n. 1775 del 1933, ex art. 140, comma 1, lett. e), la condanna delle convenute in solido al risarcimento di tutti i danni derivati alla loro attività imprenditoriale dall'opera pubblica e dai provvedimenti dell'autorità amministrativa, a termini del T.U. n. 523 del 1904, art. 2, modificato dalla L. n. 774 del 1911, art. 22.

Hanno riferito al riguardo che la società Acque, nel maggio 2003, nei pressi della sede della loro attività produttiva, per incrementare l'alimentazione del pubblico acquedotto comunale, in sostituzione di un pozzo preesistente, aveva perforato abusivamente, senza permesso di costruire nè concessione di derivazione di acqua pubblica ed in violazione della fascia di rispetto, un nuovo pozzo ad uso idropotabile, denominato (OMISSIS) o (OMISSIS), dal nome dello stabilimento industriale per la produzione e l'imbottigliamento di GPL che insisteva sull'area acquistata nel '99 da essa Euroinvest, utilizzatrice in leasing dello stabilimento nonchè proprietaria del capannone locato alla Fapim, società produttrice di accessori per serramenti metallici. L'opera pubblica descritta aveva comportato l'adozione, a carico delle due imprese, di provvedimenti contenenti prescrizioni e divieti, a tutela delle acque estratte, imposti dal Comune di Altopascio, che nel 2007 aveva negato l'accertamento di conformità per la sanatoria del pozzo, ordinandone la demolizione.

Le due istanti hanno ricondotto quindi alla Provincia colpevoli ritardi ed omissioni, in relazione al procedimento di concessione di derivazione in sanatoria, non evaso, a distanza di anni, sempre nell'attesa dell'esito del procedimento relativo all'area di salvaguardia afferente al pozzo in contestazione, in corso dinnanzi alla Regione Toscana.

2. Nel menzionato giudizio - n. 263/11- dinanzi al TRAP di Firenze, la difesa di s.p.a. Acque ha eccepito il difetto di giurisdizione in favore del TAR, ex art. 30, commi 2 e 6, c.p.a., dovendo ricondursi la pretesa risarcitoria avversaria all'esercizio di attività amministrativa ad opera del Comune di Altopascio che, impartendo prescrizioni a salvaguardia delle acque emunte dal pozzo (OMISSIS), avrebbe limitato la libertà di iniziativa economica delle due s.p.a..

Per la Provincia di Lucca, invece, la censura relativa al presunto suo mancato controllo, rispetto all'illecito commesso da Acque s.p.a., avrebbe dovuto determinare la giurisdizione del TSAP, quale giudice speciale amministrativo in unica istanza, trattandosi di danni ricollegati all'esercizio di funzioni tipicamente pubblicistiche, destinate ad incidere direttamente sul prelievo di acque pubbliche e sul loro corretto regime.

Per il Comune di Altopascio, chiamato in causa dalle resistenti, infine, doveva ritenersi competente il Tribunale ordinario di Firenze.

Per completezza, va riferito pure della pendenza dei giudizi R.G. n. 1310/07 dinnanzi al TAR Toscana, con contraddittorio non esteso alla Provincia di Lucca, nelle more definito con sentenza 1142 del 6.7.11 di improcedibilità del ricorso Fapim per sopravvenuta carenza di interesse all'annullamento di ordinanze comunali successivamente revocate dall'ente territoriale, nonchè nn. 28 e 249/08, avanti al TSAP, sorti, il primo, a seguito dell'impugnazione della società Acque del diniego opposto dal Comune alla sua richiesta di attestazione di conformità per la sanatoria dei lavori di perforazione del secondo pozzo acquedottistico, integrata con impugnazioni di ulteriori e consequenziali atti amministrativi sfavorevoli, attraverso motivi aggiunti, e il secondo avverso il silenzio-rifiuto sull'istanza-diffida ad adempiere della Fapim alla Provincia di Lucca, e per l'accertamento dell'illegittimità del comportamento inerte attribuito a tale ente, ricorso del pari integrato con più motivi aggiunti ed ulteriori richieste di annullamento di atti del Comune, oggetto di ricorso anche al TAR Toscana 1173/11, della Regione Toscana e della Provincia di Lucca.

Quest'ultima il 6.7.11 ha rilasciato ad spa Acque concessione di emungimento in variante non sostanziale in sanatoria per la sostituzione del pozzo (OMISSIS) col pozzo (OMISSIS). A sua volta il Comune di Altopascio il 5.6.12 ha attestato la conformità in sanatoria della medesima opera, con le due integrazioni dell'8 giugno successivo.

2. Nell'ambito del procedimento pendente davanti al TRAP, con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione inoltrato il 26/27 giugno 2012, alle Acque S.p.A., al Comune di Altopascio e alle s.p.a. Fapim e Euroinvest, la Provincia di Lucca si è rivolta alle Sezioni unite della Corte di cassazione, per sentire, "a) previa interpretazione costituzionalmente orientata del R.D. n. 1775 del 1933, artt. 140 e 143 e del R.D. n. 523 del 1904, art. 2, in relazione agli artt. 3 e 24 Cost., dichiarare il difetto di giurisdizione del TRAP presso la Corte d'appello di Firenze, in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche quale giudice speciale amministrativo in unico grado, in relazione alla domanda di accertamento e condanna al risarcimento dei danni avanzata da parte di Fapim s.p.a. ed Euroinvest s.p.a. nei confronti di Acque s.p.a. in solido con la Provincia di Lucca: l'una per avere realizzato e messo in opera un pozzo ad uso idropotabile finalizzato all'approvvigionamento idrico del Comune di Altopascio, in assenza della necessaria concessione di derivazione ed in violazione della fascia di rispetto di 200 metri dallo stabilimento industriale di Fapim S.p.A. prevista dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 94; l'altra per aver omesso di vigilare e di adottare i provvedimenti (inibitori, sanzionatori ecc.) dovuti e necessari, diretti a reprimere l'illecito commesso da Società Acque s.p.a." e in subordine "b) ... previo accertamento della non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale del R.D. n. 1775 del 1933, art. 140, comma 1, lett. e), in relazione al disposto del R.D. n. 523 del 1904, art. 2 e R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, in riferimento, ai principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale di cui all'art. 24 Cost., nonchè al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., sospendere il presente giudizio e trasmettere gli atti alla Corte costituzionale per la relativa pronuncia.

Resiste con controricorso la sola Acque s.p.a., richiamando i confini delineati dalla giurisprudenza della Cassazione in tema di competenza funzionale tra giudice civile e giudice specializzato, che escluderebbero, nella fattispecie, la lesione di diritti soggettivi conseguente a condotte attinenti al governo delle acque, ed indicando nel TAR di Firenze, ex art. 30, comma 6 e art. 133, comma 1, lett. a), n. 1, c.p.a., il "giudice munito di giurisdizione esclusiva per le domande di risarcimento del danno derivante da lesione di interessi legittimi, in conseguenza della adozione di provvedimenti amministrativi".

Entrambe le parti hanno presentato memorie e sono state sentite nell'udienza camerale, insieme al difensore di s.p.a. Fapim.

Diritto

3.1. Va affermata la giurisdizione del TSAP quanto alla domanda proposta nei confronti della Provincia di Lucca, mentre va affermata la giurisdizione del TRAP quanto alla domanda proposta nei confronti di s.p.a. Acque. Secondo la più recente giurisprudenza di queste S.U. (n. 9149 del 17/04/2009; n 896 del 27.4.2005; n 23070 del 27.10.2006) "sono devoluti alla giurisdizione in unico grado del Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, comma 1, lett. a), i ricorsi avverso provvedimenti amministrativi che, sebbene non costituiscano esercizio di un potere propriamente attinente alla materia delle acque pubbliche, pure riguardino l'utilizzazione del demanio idrico, incidendo in maniera diretta e immediata sul regime delle acque".

Non vi sono ragioni per discostarsi da tale orientamento. La giurisdizione in unico grado della TSAP, pertanto, oltre a riguardare i ricorsi avverso i provvedimenti amministrativi di delimitazione degli ambiti territoriali ottimali, dai quali discendono provvedimenti di organizzazione e conduzione del sistema idrico integrato, e le cause in materia di revoca della adesione ad un consorzio alto e di annullamento della sua convenzione istitutiva, deve ritenersi estesa ai provvedimenti "destinati ad influire sulla organizzazione e lo svolgimento del servizio idrico integrato da parte del relativo gestore" (cfr. Cass. 4461/2011 ed i numerosi riferimenti operati).

3.2. Va, anzitutto osservato che l'art. 143 del T.U. sulle acque non ha inteso limitare la giurisdizione di legittimità del TSAP ai soli giudizi impugnatori ("ricorsi contro i provvedimenti definitivi") escludendo le azioni di accertamento e quelle di condanna al risarcimento del danno. La norma ha invece inteso definire l'ambito di detta giurisdizione del giudice specializzato circoscrivendola ai provvedimenti dell'amministrazione caratterizzati da incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche, nel senso che concorrano in concreto a disciplinare la gestione, l'esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari, oppure a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all'esercizio e alla realizzazione delle opere stesse; o a stabilire o modificare la localizzazione di esse, o ad influire nella loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti (Cass., sez. un., 337/2003; 493/2000; 457/2000; 10934/1997; 9430/1997;

10826/1993).

La giurisdizione del TSAP è contrapposta, per un verso, a quella del Tribunale Regionale delle Acque che è organo (in primo grado) della giurisdizione ordinaria, cui il precedente art. 140, lett. c) attribuisce le controversie in cui si discuta in via diretta di diritti correlati alle derivazioni e utilizzazioni di acque pubbliche (a cominciare da quelli di utilizzazione di acque pubbliche, collegati alla gestione di opere idrauliche, nonchè i criteri di ripartizione degli oneri economici) e, per altro verso, alla giurisdizione del complesso TAR-Consiglio di Stato ricorrente per tutte le controversie che abbiano ad oggetto atti soltanto strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, quali esemplificativamente quelli compresi nei procedimenti ad evidenza pubblica volti alla concessione in appalto di opere relative alle acque pubbliche (Cass. sez. un. 14195/2005; 337/2003; 9424/1987), alle relative aggiudicazioni (Cass. 10826/1993), ed in genere concernenti la selezione degli aspiranti alla aggiudicazione dell'appalto o all'affidamento della concessione (sent. 10934/1997; 8054/1997; 7429/1987). E'assolutamente estranea a ciascuna di queste controversie l'esigenza di tutela del regime delle acque pubbliche, ed in esse viene in rilievo esclusivamente l'interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all'affidamento della concessione o dell'appalto.

Nessuna delle disposizioni dell'art. 143 T.U.A.P. si riferisce invece ai limiti interni della giurisdizione del TSAP, o ne limita i poteri alle azioni di impugnazione: menzionati invece, come ha rilevato la Corte Costituzionale, perchè il regio decreto 1775 del 1933, ha disciplinato il rimedio in conformità al sistema - all'epoca vigente - dettato, per la giurisdizione generale di legittimità degli atti amministrativi, dal testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato (regio decreto 1054 del 1924). Questo T.U., poichè era diretto a regolare una giurisdizione generale, non legata cioè ad una determinata materia, era considerato il prototipo del sistema di giustizia amministrativa, cui è stata uniformata anche la disciplina speciale, in materia di acque pubbliche: non ravvisandosi evidentemente, in ragione della sua specialità, alcuna ulteriore esigenza di differenziazione oltre quella che richiedeva la particolare competenza tecnica di un giudice (amministrativo) specializzato.

3.3. Nell'ambito di tale riparto delle giurisdizioni, l'impossibilità per il privato di ottenere dal TSAP una tutela diversa da quella dell'annullamento del provvedimento illegittimo derivava dunque non dall'art. 143 del T.U. citato, ma, per un verso, dalla inconfigurabilità della responsabilità civile della P.A. - attribuita per decenni da dottrina e giurisprudenza al precetto dell'art. 2043 cod. civ. - per il risarcimento dei danni derivanti ai soggetti privati dalla emanazione di atti o di provvedimenti amministrativi illegittimi, lesivi di situazioni di interesse legittimo; e per altro verso, dal limite posto alla giurisdizione del giudice amministrativo dal R.D. n. 1054 del 1924, art. 30 che anche nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva riservava "tuttavia, sempre ... all'autorità giudiziaria ordinaria le questioni attinenti a diritti patrimoniali consequenziali alla pronunzia di legittimità dell'atto o provvedimento contro cui si ricorre". Pertanto, anche il concessionario di utenza idrica, divenuto per effetto dell'atto autorizzativo titolare di un diritto soggettivo alla fruizione della derivazione idrica, in presenza di un provvedimento autoritativo illegittimo "degradante" il suo diritto ad interesse legittimo (cfr.

art. 43 del T.U.) doveva dapprima procedere all'impugnazione dell'atto davanti al Tribunale Superiore per ottenerne la preventiva caducazione; per poi richiedere al giudice ordinario,una volta ripristinato il suo diritto, la tutela risarcitoria in relazione ai danni prodotti da provvedimento illegittimo (Cass. sez. un. 5210/1994; 13021/1997; 671/1971).

3.4. Tale sistema cd. della doppia tutela è venuto meno in conseguenza dell'indirizzo giurisprudenziale di queste Sezioni Unite, che ha avuto inizio con la sentenza 500/1999, per il quale anche la lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse giuridicamente rilevante, può essere fonte di responsabilità aquiliana, e, quindi, dar luogo a risarcimento del danno postulabile direttamente al giudice ordinario senza più la necessaria pregiudizialita del giudizio di annullamento davanti al giudice amministrativo. Proprio in quegli anni il D.Lgs. n. 80 del 1998, artt. 33-35 poi recepiti nella L. n. 205 del 2000, art. 7, hanno dato attuazione alla delega contenuta nella L. n. 59 del 1997, art. 11, comma 4, lett. g), che aveva previsto la estensione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle concernenti il risarcimento dei danni, in materia di edilizia, urbanistica e servizi pubblici, istituendo altrettante ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Nella nuova normativa è stata quindi mantenuta la separazione di competenze tra il TAR-Consiglio di Stato da un lato ed il TSAP dall'altro nella materia urbanistica, in quanto il D.Lgs. 80 del 1998, art. 34 ha disposto (comma 3) che "nulla era innovato in ordine alla giurisdizione del tribunale superiore delle acque".

Con tale formula non si dispose che la cognizione del TSAP restava limitata all'annullamento dell'atto, che sarebbe stata priva di senso in una disposizione modificativa dei consueti criteri di riparto tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa ed attributiva nell'ambito di quest'ultima di una nuova materia di cognizione esclusiva per le ragioni appena esposte; ma che anche nell'ambito della materia urbanistica, significativamente devoluta "al giudice amministrativo" in tutte le sue articolazioni - e non soltanto al TAR - Consiglio di Stato - restava salva e quindi immutata quella del TSAP di cui al T.U. n. 1775 del 1933 nelle controversie riguardanti l'utilizzazione del demanio idrico ed incidenti comunque in maniera diretta e immediata sul regime delle acque inteso come regolamentazione del loro decorso e della loro utilizzazione (Cass. sez. un. 16798/2007).

3.5. Pertanto, a partire dal menzionato sistema normativo nella materia suddetta, allorchè ricorre taluna delle ipotesi previste dal ricordato art. 143 del T.U. in tema di tutela giurisdizionale intesa a far valere la responsabilità della P.A. da attività provvedimentale illegittima, la giurisdizione sulla tutela dell'interesse legittimo spetta al TSAP, sia quando il privato invochi la tutela di annullamento, sia quando insti per la tutela risarcitoria, in forma specifica o per equivalente, non potendo tali tecniche essere oggetto di separata e distinta considerazione ai fini della giurisdizione. E che, siccome deve escludersi la necessaria dipendenza del risarcimento dal previo annullamento dell'atto illegittimo e dannoso, al giudice suddetto può essere chiesta la tutela demolitoria e, insieme o successivamente, la tutela risarcitoria completiva, ma anche la sola tutela risarcitoria, senza che la parte debba in tal caso osservare il termine di decadenza pertinente all'azione di annullamento (Cass. sez. un. 13659/2006 e succ).

4.1. Il problema che si pone è se sia venuta meno per effetto dell'entrata in vigore del D.Lgs. n. 104 del 2010 (cd. Codice di processo amministrativo), tale unitarietà della tutela (demolitoria e risarcitoria) che, sulla base della legislazione precedente doveva riconoscersi anche al TSAP in unico grado, quale giudice amministrativo nei limiti sopra detti.

Ne dubita la resistente s.p.a. Acque sul rilievo che tale unitarietà della tutela è riconosciuta dal c.p.a. in favore dei giudici amministrativi, ma che essi - a norma dell'art. 4 dello stesso c.p.a.

- sono il TAR ed il Consiglio di Stato, per cui la parte sostiene che la giurisdizione relativa alla domanda risarcitoria da lesione di interesse legittimo si apparterrebbe al TAR (ovviamente all'esito della giurisdizione di legittimità davanti al TSAP). Tale assunto va decisamente smentito.

Infatti davanti al giudice amministrativo, a norma dell'art. 7, commi 5 e 7, c.p.a. proprio per il principio di effettività, ivi richiamato è concentrata ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi, e, quindi, anche della tutela risarcitoria.

La tesi propugnata dalla resistente, invece, contrasta con tale principio perchè scinde la tutela (da somministrare nella fattispecie) tra quella di legittimità davanti al Tsap e quella risarcitoria davanti al TAR. Sennonchè va anzitutto osservato che anche a seguito dell'entrata in vigore del D.Lgs. n. 104 del 2010, il TSAP ha conservato la sua giurisdizione esclusiva quale giudice unico amministrativo nelle materie individuate a norma dell'art. 133, comma 1, lett. b ed f, c.p.a.. Ciò comporta che l'esclusione di tali controversie dalla giurisdizione dei Tar/Consiglio di Stato impedisce che davanti a tali G.A. possa poi proporsi la domanda risarcitoria da lesione degli stessi interessi legittimi, rientranti, invece nella giurisdizione di legittimità del TSAP. 4.2.Un'interpretazione costituzionalmente orientata e rispettosa dei principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale di cui all'art. 24 Cost. ed anche del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. non può portare a ritenere che le domande da risarcimento del danno da lesioni di interessi legittimi devono essere conosciute dal giudice amministrativo sempre, allorchè si tratti del complesso TAR/Consiglio di Stato, e mai, allorchè si tratti di materia riservata alla giurisdizione del TSAP, quale giudice amministrativo speciale in unico grado, nel qual caso rimarrebbe la doppia tutela per cui quella risarcitoria sarebbe esercitata dal giudice ordinario corrispondente e cioè il TRAP. 4.3. Sennonchè tale conclusione, della cui legittimità costituzionale correttamente dubita la ricorrente, non trova il necessario riscontro nella lettera della legge. Va, anzitutto, ricordato che la Corte costituzionale ha ritenuto che il Tribunale superiore delle acque pubbliche nella cognizione diretta per l'impugnazione di provvedimenti, in materia di acque pubbliche, ha natura di giudice amministrativo speciale (Corte cost., 26/03/1993, n. 118). La stessa Corte ha altresì rilevato che "La specialità della materia, se può giustificare l'attribuzione ad un giudice specializzato, quale è il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, del sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi concernenti la materia stessa, non giustifica invece una tutela giurisdizionale differenziata quanto alle modalità ed ai contenuti, in presenza di situazioni soggettive di identica natura" (Corte cost., 31/01/1991, n. 42).

4.4. Ne consegue che nella fattispecie il solo fatto che l'art. 4 c.p.a. individui i giudici amministrativi nei Tar e nel Consiglio di Stato non esclude che anche il TSAP, nell'ambito della giurisdizione esclusiva di legittimità attribuitagli sia un giudice amministrativo, per quanto speciale, come emerge dallo stesso Codice che, appunto all'art. 133, comma 1, lett. b ed f, fa salva la giurisdizione esclusiva del TSAP secondo le leggi vigenti.

Ciò comporta che l'unicità ed unitarietà della tutela degli interessi legittimi, ed in materia di giurisdizione esclusiva anche dei diritti soggettivi, tutela ribadita del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 7, commi 5 e 7, costituisce un principio generale della giurisdizione di ogni giudice amministrativo (speciale e non) e quindi anche del TSAP, il quale - in mancanza di una diversa disposizione espressa di legge conosce pure delle domande di risarcimento del danno. Non senza considerare che il potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto,come più volte rilevato dalla Corte Costituzionale e da queste Sezioni Unite, non costituisce sotto alcun profilo una nuova "materia" attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione; e soprattutto affonda le sue radici nella previsione dell'art. 24 Cost., il quale, garantendo alle situazioni soggettive devolute alla giurisdizione amministrativa piena ed effettiva tutela, implica che anche il TSAP sia munito del relativo adeguato potere.

Pertanto, non vi è più spazio al lume dei vari interventi che si sono susseguiti nella recente legislazione appena citata per mantenere e/o ripristinare il meccanismo ormai del tutto anacronistico della doppia tutela,peraltro nel solo settore della giurisdizione di legittimità spettante al TSAP, una volta che il legislatore ha ritenuto, in via generale, più confacente alle esigenze della tutela del cittadino, nei confronti degli atti amministrativi illegittimi, la possibilità di accesso diretto ed immediato alla tutela risarcitoria concentrandola nella medesima giurisdizione amministrativa senza la necessaria intermediazione, prima prevista, di quella preventiva demolitoria.

5. Pertanto la giurisdizione di legittimità del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, non è limitata ai soli giudizi impugnatori, ma si estende a quelli di accertamento e risarcitori, rientrando nella tutela giurisdizionale intesa a far valere la responsabilità della P.A. per attività provvedimentale illegittima, sia l'azione con cui il privato chieda l'annullamento del provvedimento illegittimo, sia l'azione con cui invochi il risarcimento del danno, in forma specifica e per equivalente, con la conseguenza che al suddetto giudice può essere chiesta la tutela demolitoria e, insieme o successivamente, la tutela risarcitoria completiva, ma anche la sola tutela risarcitoria, senza che la parte debba in tal caso osservare il termine di decadenza pertinente all'azione di annullamento (cfr.

S.U. n. 10148 del 20/06/2012).

6. Nella fattispecie con il ricorso al TRAP le ricorrenti hanno richiesto il risarcimento dei danni che sarebbero a loro derivati dal mancato esercizio di poteri pubblicistici (v. pag. 26 del ricorso) assunti come esistenti in capo alla Provincia, e cioè "per aver omesso di vigilare e di adottare i tutti i provvedimenti (inibitori, sanzionatori, ecc.) dovuti e necessari, diretti a reprimere l'illecito commesso da Società Acque S.p.a." (pag. 2 del ricorso).

Il mancato esercizio di poteri pubblicistici sanzionatori ed inibitori presuppone che le ricorrenti assumano come esistenti in capo alla Provincia di Lucca simili poteri, e che le ricorrenti ritengano che essi non siano stati esercitati a causa di un preteso colpevole ed illegittimo esercizio della potestà amministrativa (di vigilanza e controllo) che li sottende. Il danno che le ricorrenti lamentano è un danno da pretesa lesione di interesse legittimo in materia di acque pubbliche. Le ricorrenti Fapim ed Euroinvest avevano chiesto alla P.A. di disporre la chiudere un pozzo per l'approvvigionamento di acqua potabile al pubblico acquedotto del Comune di Altopascio, e quindi avevano chiesto l'emanazione di un atto autoritativo direttamente incidente sul regime delle acque pubbliche.

Di qui, in relazione alla domanda risarcitoria proposta nei confronti della Provincia di Lucca, la giurisdizione del TSAP, unico giudice ad avere la cognizione piena (comprensiva del rimedio demolitorio e risarcitorio) sull'esercizio dei poteri pubblicistici in materia di corretta gestione delle acque pubbliche.

7.1. Deve invece essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario specializzato (TRAP) quanto alla domanda dalle due società attrici, proposta nei confronti di Acque s.p.a. per la lesione del diritto soggettivo alla libertà di iniziativa economica, posto dall'art. 41 Cost..

Nella fattispecie si tratta di domanda proposta nei confronti di una s.p.a., per un suo mero comportamento (escavazione di un pozzo), assunto abusivo, e per la lesione di un diritto soggettivo.

7.2. Vanno, a questo proposito, ribaditi 2 principi. Anzitutto quello secondo cui l'art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, sicchè la pretesa risarcitoria avanzata da una società nei confronti di altra società va proposta dinanzi al giudice ordinario, non ostando a ciò la chiamata in causa a fini di manleva dell'ente pubblico (Sez. U, n. 5914 del 05/03/2008; n. 1193/2010).

In particolare, quanto alla s.p.a. Acque pur trattandosi di società per azioni a totale partecipazione pubblica, ciò non muta la sua natura di soggetto di diritto privato. Il rapporto tra società ed ente locale è di assoluta autonomia, alla P.A. non essendo consentito incidere unilateralmente sullo svolgimento del rapporto medesimo e sull'attività della società per azioni mediante l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, ma solo avvalendosi degli strumenti previsti dal diritto societario, da esercitare a mezzo dei membri di nomina comunale presenti negli organi della società (Cass. S.U. 15/04/2005, n. 7799; Cass. S.U. 7447 del 20/03/2008; Cass. S.U. 6/05/1995, n. 4991).

Nè nella fattispecie si versa in ipotesi di applicazione della normativa comunitaria (e nazionale di recepimento) in materia di procedimenti ad evidenza pubblica.

7.3. Inoltre va riaffermato che, salvo deroghe normative espresse, vige nell'ordinamento processuale il principio generale dell'inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione, potendosi risolvere i problemi di coordinamento posti dalla concomitante operatività della giurisdizione ordinaria e di quella amministrativa su rapporti diversi, ma interdipendenti, secondo le regole della sospensione del procedimento pregiudicato (S.U. 7621 del 15/05/2003; Sez. U, Ordinanza n. 3508 del 07/03/2003).

8. In definitiva va affermata la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque pubbliche limitatamente alla domanda proposta dalle s.p.a. Fapim ed Eurinvest contro la Provincia di Lucca (davanti al quale la causa va rimessa), mentre va affermata la giurisdizione del Tribunale regionale delle Acque pubbliche di Firenze quanto alla domanda proposta dalle dette attrici nei confronti di s.p.a. Acque.

L'accoglimento solo parziale del regolamento induce alla compensazione delle spese dello stesso.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque pubbliche limitatamente alla domanda proposta dalle s.p.a. Fapim ed Eurinvest contro la Provincia di Lucca, rimettendo tale causa davanti allo stesso Tribunale Superiore. Dichiara la giurisdizione del Tribunale regionale delle Acque pubbliche di Firenze quanto alla domanda proposta dalle suddette attrici nei confronti di s.p.a.

Acque.

Compensa tra le parti le spese di questo regolamento.

Così deciso in Roma, il 26 marzo 2012.

Depositato in Cancelleria il 19 aprile 2013