SERVIZI PUBBLICI LOCALI:
la "reinternalizzazione"
(Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Regione Lazio, 9 gennaio 2013 n.2/2013/PAR)
Normativa di specie
L’art. 4, comma 1, del D.L. n. 95 del 2012, convertito
con Legge n. 135 del 2012, stabilisce che nei confronti delle c.d. società
strumentali, vale a dire, delle società controllate, direttamente o
indirettamente dalle pubbliche amministrazioni, che abbiano conseguito
nell’anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a
favore di pubbliche amministrazioni, di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, superiore al 90
per cento, si debba alternativamente procedere:
- allo
scioglimento entro il 31 dicembre 2013;
- all’alienazione, con
procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione detenuta dalla
pubblica amministrazione controllante alla data di entrata in vigore delle
nuove disposizioni normative; l’alienazione va perfezionata entro il 30 giugno 2013 con la contestuale assegnazione
all’acquirente del servizio per cinque anni, non rinnovabili, a decorrere dal
1° gennaio 2014.
In sede di
conversione del decreto legge è stato aggiunto il comma 3sexies, il
quale introduce una terza possibilità, prevedendo che entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, le pubbliche
amministrazioni possono predisporre appositi piani di ristrutturazione e di
razionalizzazione delle società controllate che devono prevedere l'individuazione
delle attività connesse esclusivamente all'esercizio di funzioni amministrative
di cui all'art. 118 della Costituzione, da riorganizzare o accorpare attraverso
società che rispondano ai requisiti della legislazione comunitaria in materia
di in house providing.
Eventualità
questa che risulta non essere stata percorsa dal Comune richiedente.
Il comma 3
dello stesso art. 4 elenca, poi, una serie di esclusioni, stabilendo, per la
parte che qui interessa, che le disposizioni di cui al comma 1, relative allo
scioglimento e all’alienazione, con
procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione pubblica,
non si applicano alle società che svolgono “servizi di interesse
generale anche aventi rilevanza economica”.
In ambito comunitario e, in particolare, negli artt. 14 e 106 del Trattato
sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), viene comunemente utilizzata
l’espressione “servizio di interesse economico generale” (SIEG) e
non già quella di “servizio pubblico locale a rilevanza economica”.
In base alle interpretazioni elaborate dalla giurisprudenza comunitaria (ex
multis, Corte di giustizia UE, 18 giugno 1998, C-35/96, Commissione c.
Italia) e dalla Commissione europea (in specie, nelle Comunicazioni in tema di
servizi di interesse generale del 26 settembre 1996 e del 19 gennaio 2001;
nonché nel Libro verde del 21 maggio 2003), emerge con chiarezza che la nozione
comunitaria di servizi di interesse generale, ove limitata all’ambito locale, e
quella interna di servizio pubblico locale a rilevanza economica hanno
“contenuto omologo”, come riconosciuto dalla stessa Corte Costituzionale con
sentenze n. 272/2004 e n. 325/2010.
Massima
1. Alle aziende speciali ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi ed culturali non si applicano i divieti e le limitazioni in tema di spesa per il personale.
2. Più in particolare, le disposizioni di cui all’art. 4, comma 1, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, relative allo scioglimento e all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione pubblica, non trovano applicazione nei confronti delle società che gestiscono servizi rientranti, in larga parte, nella nozione di servizi di interesse generale anche aventi rilevanza economica, esclusi - per espressa previsione normativa (comma 3 dell’art. 4 del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012) – dall’ambito di applicazione dello stesso art. 4, comma 1.
Sentenza per esteso
INTESTAZIONE
LA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE
REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
Nelle
Camere di consiglio del 12 dicembre 2012 e del 9 gennaio 2013
composta
dai magistrati
Ignazio
FASO Presidente;
Rosario
SCALIA Consigliere;
Francesco
ALFONSO Consigliere;
Maria
Luisa ROMANO Consigliere;
Carmela
MIRABELLA Consigliere;
Maria Teresa D’URSO Primo
Referendario;
Donatella
SCANDURRA Primo referendario, Relatore;
VISTO l’art. 100, secondo comma, della
Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla
Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni e integrazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20,
recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti;
VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131,
recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la deliberazione delle Sezioni
Riunite n. 14/CONTR./2000, contenente il regolamento per l’organizzazione delle
funzioni di controllo della Corte dei conti e successive modificazioni e
integrazioni;
VISTA la nota, acquisita al prot. n. 6021
il 10 dicembre 2012, con la quale il Sindaco del Comune di Frosinone ha
inoltrato richiesta di parere a questa Sezione ai sensi dell’art. 7, comma 8,
della legge 5 giugno 2003, n. 131;
VISTE le ordinanze n. 33/2012 del 10
dicembre 2012 e n. 1/2013 del 4 gennaio 2013, con le quali il Presidente ha
convocato le Camere di consiglio del 12 dicembre 2012 e del 9 gennaio 2013;
UDITO nella Camera di consiglio il
magistrato relatore, I Referendario Donatella Scandurra;
FATTO
Il Sindaco del Comune di Frosinone ha inoltrato a
questa Sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n.
131 e s.m.i., richiesta di parere sulla portata applicativa dell’art. 114,
comma 5 bis,
del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), nel testo novellato dall’art. 25,
comma 2, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con Legge 24 marzo 2012, n.
27, con
riferimento alla specifica esclusione delle aziende speciali e istituzioni
che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali
dalle disposizioni che stabiliscono, a carico degli enti locali, divieti o
limitazioni alle assunzioni di personale.
Nel far seguito ad una precedente richiesta di
parere, riguardante la possibilità di reinternalizzare i servizi già affidati
ad una società in house e il conseguente
trasferimento nei ruoli del Comune del personale assunto dalla società anche in
caso di superamento dei vincoli di spesa per il personale, già inoltrata a questa
Sezione regionale di controllo a novembre 2011 e, poi, decisa in sede di
risoluzione di questioni di massima dalle Sezioni Riunite con deliberazione n.
4/PAR/2012 del 3 febbraio 2012, su deferimento di questa Sezione regionale di
controllo con deliberazione n. 67/2011/CONTR e della Sezione delle Autonomie
con deliberazione n. 11/AUT/2011/INPR, il Sindaco ha, poi, riferito che, in
linea con quanto deliberato dalle Sezioni Riunite in tema di inderogabilità
delle disposizioni nazionali sul contenimento della spesa per il personale, il
Comune di Frosinone non ha proceduto alla reinternalizzazione dei servizi
gestiti dalla “Frosinone Multiservizi S.p.a.” e che lo stesso ha deciso di
costituire nel marzo 2012 la “Servizi Strumentali s.r.l.”, al fine di “continuare l’esperienza con i lavoratori
impiegati nei servizi dalla Frosinone Multiservizi S.p.a.” in liquidazione.
Lo stesso Sindaco ha, quindi, fatto presente che,
tenuto conto dei vincoli previsti dall’art. 4 del D.L. n. 95/2012, convertito
con Legge n. 135/2012, nei confronti delle società strumentali e senza voler
adottare misure elusive del dettato normativo, il Comune sta valutando la
possibilità di trasformare la neo istituita “Servizi Strumentali s.r.l.” (che
potrebbe a breve essere a totale partecipazione pubblica dell’Ente) in azienda
speciale per la gestione dei servizi sociali, educativi e culturali, ai sensi
dell’art. 114 del D.Lgs. n.267/2000.
Ciò consentirebbe, a detta dell’Ente, di dare
continuità nella prestazione di servizi essenziali, quali quelli relativi alla
gestione degli asili nido, all’assistenza sugli scuolabus, oltre che a quelli
posti a supporto di servizi culturali, quali le biblioteche ed il museo
comunale, mediante il trasferimento all’azienda speciale del personale che
attualmente svolge queste prestazioni presso la “Frosinone Multiservizi spa” in
liquidazione, con un’importante economia nella gestione dei servizi in
relazione sia alla trasformazione dei relativi contratti di lavoro, che ai
risparmi derivanti al bilancio dell’Ente, trattandosi di prestazioni rese fuori
del campo IVA.
Tanto premesso, la richiesta di parere evidenzia
che la Sezione regionale di controllo per la Lombardia con deliberazioni nn.
119 e 219 del 2012 ha affermato che “il
legislatore, nell’art. 25, al comma 2, del d.l. n. 1/2012, ha introdotto una
disposizione di “rinvio dinamico” alla disciplina dell’ente locale controllante
per il personale di Aziende speciali e Istituzioni, in parte analoga a quella
per le società in house, ma con alcune specifiche esclusioni”, tra
cui appunto quelle riferite alle aziende speciali e istituzioni che gestiscono
servizi socio-assistenziali, educativi e culturali e che “nulla quaestio sull’esclusione
dal rinvio dinamico per le aziende speciali operanti in tali settori, le quali
non subiscono le limitazioni operanti nei confronti della generalità delle
aziende speciali”.
Nella consapevolezza che la scelta delle modalità
gestionali da adottare nel caso concreto rientra nell’ambito della
discrezionalità amministrativa dell’Ente, la richiesta di parere mira a
definire la corretta interpretazione di disposizioni che stabiliscono, a carico
degli enti locali, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale (art. 114,
comma 5 bis,
del D. Lgs. n. 267/2000), anche alla luce del disposto, di cui all'art. 9,
comma 6, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, che
vieta agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque
denominati e di qualsiasi natura giuridica.
DIRITTO
1.
L’esercizio della funzione
consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, è subordinato alla verifica
preliminare in ordine alla sussistenza di precisi presupposti di ammissibilità,
sia in termini soggettivi (legittimazione dell’organo richiedente) che
oggettivi (attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica).
Ad
avviso della Sezione, la delibazione in ordine all’ammissibilità sotto il primo
profilo (soggettivo), della richiesta può risolversi positivamente anche tenuto
conto del fatto che la mancata interposizione del Consiglio delle Autonomie
Locali risulta motivata dalla necessità di dover acquisire il parere in tempi
rapidi, e che tra gli organi facoltizzati a formulare richieste di parere, ai
sensi dell’art. 7, comma 8 della Legge n. 131/2003, è certamente compreso il
Sindaco, che oltre ad essere il vertice politico istituzionale dell’ente, è
anche il suo rappresentante legale, ai sensi dell’art. 50 del TUEL.
Quanto
all’ammissibilità sotto il profilo oggettivo, l’inerenza del quesito a materia
di contabilità pubblica, nel contesto sistematico nel quale l’art. 7, comma 8,
è inserito, va correttamente intesa alla stregua dei principi enunciati in
numerose delibere adottate da questa Sezione nell’esercizio della funzione
consultiva, convalidati anche dalle Sezioni riunite della Corte dei Conti con
delibera n. 54 del 17 novembre 2010, nella quale è stata delineata una nozione
unitaria della materia della contabilità pubblica, oggetto della funzione di
consulenza attribuita alle Sezioni regionali di controllo.
Nel
caso all’esame appare evidente che l’intervento di questa Sezione risulta
essere finalizzato a definire la portata applicativa di alcune nuove
disposizioni di legge riguardanti i limiti di spesa e i vincoli assunzionali gravanti sull’ente locale
derivanti dall’istituzione di un’azienda speciale,
che, per pacifico orientamento della giurisprudenza contabile, sono riconducibili
all'ambito della contabilità pubblica.
Esulano, invece, dalla presente sede consultiva le puntuali valutazioni
inerenti alla legittimità di singoli atti di gestione che, sulla scorta del consolidato orientamento della
giurisprudenza contabile, possono interferire con altre funzioni
giurisdizionali specie per
quanto riguarda il possibile insorgere di controversie di lavoro rientranti
nella competenza di altro giudice.
Resta, parimenti, esclusa dalla resa del parere ogni altra valutazione
sulla convenienza economica che un’eventuale trasformazione della società in
azienda speciale potrebbe garantire al Comune, trattandosi di determinazioni
di carattere gestionale, rientranti nella sfera discrezionale dell’Ente.
2.
Passando all’esame del merito, va
preliminarmente osservato che le Sezioni Riunite della Corte dei conti con
deliberazione n. 4/PAR/2012 del 3 febbraio 2012 hanno, in sede di risoluzione
di questione di massima, chiarito che:
-
l'ente locale, in caso di
reinternalizzazione di servizi precedentemente affidati a soggetti esterni, non
può derogare alle norme introdotte dal legislatore statale in materia di
contenimento della spesa per il personale, trattandosi di disposizioni, di
natura cogente, che rispondono a imprescindibili esigenze di riequilibrio della
finanza pubblica per ragioni di coordinamento finanziario, connesse ad
obiettivi nazionali ancorati al rispetto di rigidi obblighi comunitari;
- in caso di trasferimento all'ente locale di personale
assunto direttamente
dalla società affidataria di servizi, non si può derogare al principio
costituzionale del pubblico concorso, di cui è espressione anche l'art. 35 del
D. Lgs. n. 165/2001; procedura, questa, non
fungibile con sistemi selettivi limitati ai soli soggetti stabilizzandi e solo
in parte idonei ad offrire le migliori garanzie di selezione dei più capaci in
funzione dell'efficienza della stessa pubblica amministrazione;
- la
disciplina di salvaguardia posta dagli artt. 31 del D. Lgs. n. 165/2001 e 2112
cod. civ. non può trovare applicazione, a pena di violazione del principio
sancito dall'art. 97, comma 3, della Costituzione, nei confronti del personale
assunto direttamente dalla società a totale partecipazione pubblica locale
senza il ricorso alle procedure aperte di selezione
pubblica.
3.
L’invocato art. 114,
comma 5 bis,
del D. Lgs. n. 267/2000, nel testo novellato dall’art. 25, comma 2, del D.L. 24
gennaio 2012, n. 1, convertito con Legge 24 marzo 2012, n. 27, stabilisce, per
la parte che qui interessa, che a decorrere dall’anno 2013, le
aziende speciali e le istituzioni sono assoggettate al patto di stabilità
interno secondo le modalità definite con decreto interministeriale (Economia e
Finanze, Interno, Turismo e Sport) da emanare entro il 30 ottobre 2012 (e non
ancora adottato).
A dette aziende ed alle istituzioni si applicano le
disposizioni del codice appalti, di cui al decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, nonché le disposizioni che stabiliscono, a carico
degli enti locali: divieto o limitazioni alle assunzioni di personale;
contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva
o indennitaria e per consulenza anche degli amministratori; obblighi e limiti
alla partecipazione societaria degli enti locali.
Lo stesso comma 5 bis
prevede, poi, con norma inserita in sede di conversione in legge, che “sono escluse dall’applicazione
delle disposizioni del presente comma aziende speciali e istituzioni che
gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie”.
La portata applicativa dell’art. 114, comma 5 bis, del D. Lgs. n.
267/2000 va letta in combinato disposto con l'art. 9, comma 6, del D.L. n. 95
del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, nella parte in cui vieta agli
enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di
qualsiasi natura giuridica che
esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro
conferite, ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione.
4.
La soluzione prospettata dal
Comune di Frosinone nella richiesta di parere verte sulla possibilità di
trasformare la neo istituita “Servizi Strumentali s.r.l.” in azienda speciale
per la gestione dei servizi sociali, educativi e culturali.
Di
conseguenza, la neo istituita azienda sarebbe esclusa dai limiti di spesa e dai
vincoli assunzionali operanti nei confronti della
generalità delle aziende speciali.
Ciò
consentirebbe, a detta dell’Ente, di dare continuità nella prestazione di
servizi essenziali, quali quelli relativi alla gestione degli asili nido,
all’assistenza sugli scuolabus, oltre che a quelli posti a supporto di servizi
culturali, quali le biblioteche ed il museo comunale, mediante il trasferimento
all’azienda speciale del personale che attualmente svolge queste prestazioni
presso la “Frosinone Multiservizi spa” in liquidazione.
Giova,
al riguardo, evidenziare che la società “Frosinone Multiservizi s.p.a” è stata
posta in liquidazione volontaria in data 3 agosto 2011 con una perdita pari ad € 142.835,08 per il periodo
antecedente la messa in liquidazione (01/01/2011 – 03/08/2011) e di €
1.208.348,47 nel periodo successivo (09/08/2011 – 31/12/2011);
che il Comune di Frosinone proprio al fine di “continuare l’esperienza con i lavoratori impiegati nei servizi dalla
Frosinone Multiservizi S.p.a.”, ha costituito, secondo quanto riferito
dall’Ente nella richiesta di parere, insieme al Comune di Alatri in data 14
marzo 2012, la “Servizi Strumentali s.r.l.”, alla quale ha affidato con
contratto di affitto di ramo di azienda, acquisito in sede istruttoria, i
seguenti servizi:
a) i
servizi cimiteriali per il Comune di Frosinone;
b) il
servizio di manutenzione viabilità e arredo urbano per il Comune di Frosinone;
c) il
servizio di verde pubblico – manutenzione parchi e giardini per il Comune di
Frosinone;
d) il
servizio di manutenzione ordinaria e pulizia degli immobili, attività di
supporto alle manifestazioni per il Comune di Frosinone;
e) il
servizio di controllo del territorio e manutenzione e sorveglianza dei
parcheggi per il Comune di Frosinone;
f) il
servizio di assistenza agli scuolabus per il Comune di Frosinone;
g) il
servizio di supporto alla funzionalità degli asili nido per il Comune di
Frosinone;
h) il
servizio di manutenzione della segnaletica stradale orizzontale e verticale e
degli impianti segnaletici per il Comune di Frosinone;
i) il
servizio di supporto alle attività bibliotecarie e museali ed altre attività di
supporto amministrativo per il Comune di Frosinone;
j) il
servizio di custodia degli impianti sportivi e culturali e supporto degli
eventi culturali e di spettacolo per il Comune di Frosinone;
k) il
supporto al controllo degli impianti termici per il Comune di Frosinone.
L’art. 3 dell’atto costitutivo della
“Frosinone Multiservizi spa” stabiliva che la società ha per oggetto:
l) la
cura e la manutenzione del patrimonio immobiliare;
m) la
gestione e il controllo della Cosap;
n) il
rilascio di autorizzazioni e concessioni nel settore idrico ed altri servizi
connessi;
o) la
gestione, la manutenzione e la sorveglianza nei parcheggi;
p) la
resa dei servizi di disinfestazione;
q) i
servizi culturali;
r) i
servizi cimiteriali;
s) i
servizi di viabilità e arredo urbano;
t) i
servizi di manutenzione della segnaletica stradale orizzontale e verticale;
u) i
servizi di supporto alla gestione funzionale degli impianti sportivi;
v) i
servizi di custodia;
w) i
servizi di supporto amministrativo;
x) la
gestione degli asili nido;
y) i
servizi di assistenza agli scuolabus;
z) i
servizi di prossimità alle famiglie;
aa) l’esercizio
e la gestione di ogni altro servizio pubblico e/o di pubblica utilità in
settori complementari o affini a quelli già indicati.
I “servizi
essenziali”, ai quali fa riferimento l’Ente nella richiesta di parere e che
andrebbero attribuiti alla neo istituita azienda – quelli relativi alla
gestione degli asili nido, all’assistenza sugli scuolabus e quelli posti a
supporto di servizi culturali, quali le biblioteche ed il museo comunale – sono,
dunque, solo alcuni dei servizi a suo tempo intestati alla “Frosinone
Multiservizi spa”.
Sempre in sede istruttoria si è rilevato che l’affitto
del ramo di azienda, convenuto per la durata di circa tre anni, decorrenti
dall’11 giugno 2012, dovrebbe cessare alla scadenza del 31 maggio 2015.
La decorrenza del contratto è, comunque,
subordinata alla ratifica – non ancora avvenuta - da parte della Regione Lazio
dell’Accordo Sindacale del 2 maggio 2012, che prevede specifiche modalità di
gestione degli esuberi e il trasferimento della Cassa Integrazione in deroga
alla “Servizi Strumentali s.r.l.” per le unità lavorative trasferite.
L’efficacia del contratto resta, dunque,
espressamente subordinata all’avverarsi della suddetta ratifica ed approvazione,
non ancora verificatasi, costituendo essa, ai sensi dell’art. 3 del contratto
di affitto, condizione sospensiva, ai sensi dell’art. 1353 del codice civile.
Ciò in disparte la considerazione, già evidenziata
dal Collegio sindacale della società Multiservizi al bilancio chiuso al 31
dicembre 2011, che i contratti di affitto costituiscono una temporanea
soluzione al problema e che il tutto, nel breve, dovrebbe condurre ad una
cessione vera e propria dell’azienda, tale da assicurare la copertura delle
passività aziendali maturate e maturande sia nella gestione ordinaria che
liquidatoria.
5.
Per un corretto inquadramento
della vicenda occorre, in via preliminare, procedere ad un’attenta ricognizione
della normativa in essere in tema di società partecipate.
L’art. 4, comma 1, del D.L. n. 95 del 2012,
convertito con Legge n. 135 del 2012, stabilisce che nei confronti delle c.d.
società strumentali, vale a dire, delle società controllate, direttamente o
indirettamente dalle pubbliche amministrazioni, che abbiano conseguito
nell’anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche
amministrazioni, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo
n. 165 del 2001, superiore al 90 per cento, si debba
alternativamente procedere:
-
allo scioglimento entro il 31 dicembre
2013;
-
all’alienazione, con procedure di
evidenza pubblica, dell’intera partecipazione detenuta dalla pubblica
amministrazione controllante alla data di entrata in vigore delle nuove
disposizioni normative; l’alienazione va perfezionata entro il 30 giugno 2013 con la
contestuale assegnazione all’acquirente del servizio per cinque anni, non
rinnovabili, a decorrere dal 1° gennaio 2014.
In sede di conversione del decreto legge è stato
aggiunto il comma 3sexies, il quale introduce una terza possibilità,
prevedendo che entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione, le pubbliche amministrazioni possono predisporre appositi piani
di ristrutturazione e di razionalizzazione delle società controllate che devono prevedere l'individuazione delle
attività connesse esclusivamente all'esercizio di funzioni amministrative di
cui all'art. 118 della Costituzione, da riorganizzare o accorpare attraverso
società che rispondano ai requisiti della legislazione comunitaria in materia
di in house providing.
Eventualità questa che risulta non essere stata
percorsa dal Comune richiedente.
Il comma 3 dello stesso art. 4 elenca, poi, una
serie di esclusioni, stabilendo, per la parte che qui interessa, che le
disposizioni di cui al comma 1, relative allo scioglimento e all’alienazione, con procedure di evidenza
pubblica, dell’intera partecipazione pubblica, non si applicano alle
società che svolgono “servizi di
interesse generale anche aventi rilevanza economica”.
In
ambito comunitario e, in particolare, negli artt. 14 e 106 del Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea (TFUE), viene comunemente utilizzata
l’espressione “servizio di interesse
economico generale” (SIEG) e non già quella di “servizio pubblico locale a rilevanza economica”.
In
base alle interpretazioni elaborate dalla giurisprudenza comunitaria (ex multis, Corte di giustizia UE, 18
giugno 1998, C-35/96, Commissione c. Italia) e dalla Commissione europea (in
specie, nelle Comunicazioni in tema di servizi di interesse generale del 26
settembre 1996 e del 19 gennaio 2001; nonché nel Libro verde del 21 maggio
2003), emerge con chiarezza che la nozione comunitaria di servizi di interesse
generale, ove limitata all’ambito locale, e quella interna di servizio pubblico
locale a rilevanza economica hanno “contenuto omologo”, come riconosciuto dalla
stessa Corte Costituzionale con sentenze n. 272/2004 e n. 325/2010.
Per
le considerazioni sin qui esposte, è da ritenere che le disposizioni di cui
all’art. 4, comma 1, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del
2012, relative allo scioglimento e all’alienazione,
con procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione pubblica,
non trovano applicazione nei confronti né della “Frosinone
Multiservizi spa”, né della “Servizi Strumentali s.r.l.”, avuto riguardo alla
natura dei servizi loro affidati, rientranti, in larga parte, nella nozione di
servizi di interesse generale anche
aventi rilevanza economica, esclusi - per espressa previsione normativa (comma
3 dell’art. 4 del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012) –
dall’ambito di applicazione dello stesso art. 4, comma 1.
6.
In attesa della ratifica e della
conseguente approvazione dell’Accordo sindacale del maggio 2012, è evidente che
il contratto di affitto con la “Servizi Strumentali s.r.l.” resta inefficace e
che i servizi ad essa affidati non possano essere gestiti dalla neo istituita
società.
Secondo
quanto riferito dall’Amministrazione, la Giunta comunale ha proceduto, per
assicurare la continuità dei servizi in essere, con successive deliberazioni –
la n. 306 del 28.06.2011, la n. 364 del 23.07.2011, la n.
608 del 21.12.2011, la n. 63 del 29.12.2012, la n. 94 del 24.03.2012, la n. 206
del 16.05.2012, la n. 293 del 31.07.2012 e la n. 375 del 26.09.2012
– alla proroga, a partire dal 1°
luglio
2011 sino al 30 novembre 2012, degli affidamenti a favore della “Frosinone
Multiservizi spa”, per un totale complessivo degli affidamenti in bilancio 2012,
pari ad € 3.345.802,83, secondo quanto riferito dal responsabile del settore
finanziario del Comune.
7.
La situazione di stallo che si è
venuta a creare potrebbe essere superata, a detta dell’Amministrazione
richiedente, mediante la trasformazione della neo istituita “Servizi
Strumentali s.r.l.” in azienda speciale per la gestione dei servizi sociali,
educativi e culturali.
Il
che consentirebbe, ai sensi dell’art. dell’art. 114, comma 5 bis, del D. Lgs. n.
267/2000, di escludere la neo istituita azienda dai limiti di spesa e dai
vincoli assunzionali operanti nei confronti della
generalità delle altre aziende speciali e degli enti locali, assoggettati al
patto di stabilità interno.
è evidente che una scelta di
questo genere necessita di una previa valutazione sulla convenienza economica
dell’operazione nonché una valutazione prospettica, anche alla luce dell’art.
153 del D. Lgs. n. 267/2000, novellato dall’art. 3, comma 1, lettera f) del D.
L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con Legge 7 dicembre 2012, n. 213, sulla
tenuta e sulla salvaguardia degli equilibri finanziari complessivi della
gestione e dei vincoli di finanza pubblica.
La
costituzione di una azienda speciale potrebbe, dunque, essere ammessa nei
limiti in cui il Comune affidi a detta azienda la sola gestione dei servizi
sociali, educativi e culturali, quali appunto quelli relativi alla gestione
degli asili nido, all’assistenza sugli scuolabus o quelli posti a supporto di
servizi culturali, quali le biblioteche ed il museo comunale.
L’eventuale
accoglimento della soluzione proposta resta, poi, subordinato alla verifica di
un ulteriore presupposto di legge: che non ricorrano le condizioni previste
dall'art. 9, comma 6, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del
2012.
Il
richiamato art. 9, comma 6, del D.L. n. 95 del 2012 vieta, infatti, agli enti
locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi
natura giuridica.
Il
Comune ritiene che nel caso di specie non ricorrano i presupposti del divieto,
trattandosi di trasformazione da società partecipata ad azienda speciale e non
di nuova costituzione di azienda speciale.
è, poi, appena il caso di
evidenziare che l’azienda speciale, quale ente strumentale dell’ente locale, di
cui all’art. 114 del TUEL, non rientra, per espressa previsione normativa, al
pari delle istituzioni, tra “gli enti,
agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitino una o più funzioni
fondamentali e funzioni amministrative loro conferite, ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione”,
di cui al richiamato art. 9, comma 6, del D.L. n. 95 del 2012.
Anche
le deliberazioni adottate dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia
e richiamate dall’Amministrazione richiedente, la n. 119 e la n. 219 del 2012,
hanno, tra l’altro, affermato che “il
legislatore, nell’art. 25, al comma 2, del d.l. n. 1/2012, ha introdotto una
disposizione di rinvio dinamico alla disciplina dell’ente locale controllante
per il personale di Aziende speciali e Istituzioni, in parte analoga a quella
per le società in house, ma con alcune specifiche esclusioni”, tra
cui appunto quelle riferite alle aziende speciali e istituzioni che gestiscono
servizi socio-assistenziali, educativi e culturali, e che “nulla quaestio sull’esclusione
dal rinvio dinamico per le aziende speciali operanti in tali settori, le quali
non subiscono le limitazioni operanti nei confronti della generalità delle
aziende speciali”.
Decisioni
queste confermate da successive deliberazioni della stessa Sezione regionale di
controllo per la Lombardia – la n. 403/2012 – e della Sezione regionale per la
Liguria - la n. 91/2012 - fermo restando che non sono, comunque, ammissibili
interpretazioni del quadro normativo di riferimento che si risolvano in
soluzioni elusive dei vincoli di finanza pubblica.
Per
tutti gli altri servizi privi del carattere socio-assistenziale o a carattere
non educativo o culturale, il Comune potrebbe, del resto e, in alternativa, in
attesa del verificarsi della condizione sospensiva prevista dal contratto di
affitto di ramo di azienda, trovare altre soluzioni compatibili con la
normativa in essere e con le disponibilità di bilancio.
P.Q.M.
La Corte dei conti – Sezione regionale
di controllo per il Lazio - rende parere nei termini indicati in parte motiva.
Dispone che la presente deliberazione
venga trasmessa, a cura della Segreteria, al Sindaco del Comune di
Frosinone.
Così deliberato in Roma, nelle Camere
di consiglio del 12 dicembre 2012 e del
9 gennaio 2013.
IL
MAGISTRATO RELATORE
f.to
Donatella SCANDURRA
IL
PRESIDENTE
f.to
Ignazio FASO
Depositato
in Segreteria il 9 gennaio 2013
Il
Direttore del Servizio di supporto
f.to
Chiara Samarelli
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