martedì 21 maggio 2013

SERVIZI PUBBLICI LOCALI: la "reinternalizzazione" (Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Regione Lazio, 9 gennaio 2013 n.2/2013/PAR).



SERVIZI PUBBLICI LOCALI: 
la "reinternalizzazione" 
(Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Regione Lazio, 9 gennaio 2013 n.2/2013/PAR)

Normativa di specie

L’art. 4, comma 1, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, stabilisce che nei confronti delle c.d. società strumentali, vale a dire, delle società controllate, direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni, che abbiano conseguito nell’anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, superiore al 90 per cento, si debba alternativamente procedere:
-       allo scioglimento entro il 31 dicembre 2013;
-    all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione detenuta dalla pubblica amministrazione controllante alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni normative; l’alienazione va perfezionata entro il 30 giugno 2013 con la contestuale assegnazione all’acqui­rente del servizio per cinque anni, non rinnovabili, a decorrere dal 1° gennaio 2014.
In sede di conversione del decreto legge è stato aggiunto il comma 3­sexies, il quale introduce una terza possibilità, prevedendo che entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, le pubbliche amministrazioni possono predisporre appositi piani di ristrutturazione e di razionalizzazione delle società controllate che devono prevedere l'individuazione delle attività connesse esclusivamente all'esercizio di funzioni amministrative di cui all'art. 118 della Costituzione, da riorganizzare o accorpare attraverso società che rispondano ai requisiti della legislazione comunitaria in materia di in house providing.
Eventualità questa che risulta non essere stata percorsa dal Comune richiedente.
Il comma 3 dello stesso art. 4 elenca, poi, una serie di esclusioni, stabilendo, per la parte che qui interessa, che le disposizioni di cui al comma 1, relative allo scioglimento e all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione pubblica, non si applicano alle società che svolgono “servizi di interesse generale anche aventi rilevanza economica”.
In ambito comunitario e, in particolare, negli artt. 14 e 106 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), viene comunemente utilizzata l’espressione “servizio di interesse economico generale” (SIEG) e non già quella di “servizio pubblico locale a rilevanza economica”.
In base alle interpretazioni elaborate dalla giurisprudenza comunitaria (ex multis, Corte di giustizia UE, 18 giugno 1998, C-35/96, Commissione c. Italia) e dalla Commissione europea (in specie, nelle Comunicazioni in tema di servizi di interesse generale del 26 settembre 1996 e del 19 gennaio 2001; nonché nel Libro verde del 21 maggio 2003), emerge con chiarezza che la nozione comunitaria di servizi di interesse generale, ove limitata all’ambito locale, e quella interna di servizio pubblico locale a rilevanza economica hanno “contenuto omologo”, come riconosciuto dalla stessa Corte Costituzionale con sentenze n. 272/2004 e n. 325/2010.


Massima

1. Alle aziende speciali ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi ed culturali non si applicano i divieti e le limitazioni in tema di spesa per il personale. 
2.  Più in particolare, le disposizioni di cui all’art. 4, comma 1, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, relative allo scioglimento e all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione pubblica, non trovano applicazione nei confronti delle società che gestiscono servizi rientranti, in larga parte, nella nozione di servizi di interesse generale anche aventi rilevanza economica, esclusi - per espressa previsione normativa (comma 3 dell’art. 4 del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012) – dall’ambito di applicazione dello stesso art. 4, comma 1.



Sentenza per esteso


INTESTAZIONE
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
Nelle Camere di consiglio del 12 dicembre 2012 e del 9 gennaio 2013
composta dai magistrati
Ignazio FASO                              Presidente;
Rosario SCALIA                           Consigliere;
Francesco ALFONSO                    Consigliere;
Maria Luisa ROMANO                  Consigliere;
Carmela MIRABELLA                   Consigliere;
Maria Teresa D’URSO                  Primo Referendario;
Donatella SCANDURRA                 Primo referendario, Relatore;
VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni e integrazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/CONTR./2000, contenente il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e successive modificazioni e integrazioni;
VISTA la nota, acquisita al prot. n. 6021 il 10 dicembre 2012, con la quale il Sindaco del Comune di Frosinone ha inoltrato richiesta di parere a questa Sezione ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
VISTE le ordinanze n. 33/2012 del 10 dicembre 2012 e n. 1/2013 del 4 gennaio 2013, con le quali il Presidente ha convocato le Camere di consiglio del 12 dicembre 2012 e del 9 gennaio 2013;
UDITO nella Camera di consiglio il magistrato relatore, I Referendario Donatella Scandurra;
FATTO
Il Sindaco del Comune di Frosinone ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131 e s.m.i., richiesta di parere sulla portata applicativa dell’art. 114, comma 5 bis, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), nel testo novellato dall’art. 25, comma 2, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con Legge 24 marzo 2012, n. 27, con riferimento alla specifica esclusione delle aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali dalle disposizioni che stabiliscono, a carico degli enti locali, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.
Nel far seguito ad una precedente richiesta di parere, riguardante la possibilità di reinternalizzare i servizi già affidati ad una società in house e il conseguente trasferimento nei ruoli del Comune del personale assunto dalla società anche in caso di superamento dei vincoli di spesa per il personale, già inoltrata a questa Sezione regionale di controllo a novembre 2011 e, poi, decisa in sede di risoluzione di questioni di massima dalle Sezioni Riunite con deliberazione n. 4/PAR/2012 del 3 febbraio 2012, su deferimento di questa Sezione regionale di controllo con deliberazione n. 67/2011/CONTR e della Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 11/AUT/2011/INPR, il Sindaco ha, poi, riferito che, in linea con quanto deliberato dalle Sezioni Riunite in tema di inderogabilità delle disposizioni nazionali sul contenimento della spesa per il personale, il Comune di Frosinone non ha proceduto alla reinternalizzazione dei servizi gestiti dalla “Frosinone Multiservizi S.p.a.” e che lo stesso ha deciso di costituire nel marzo 2012 la “Servizi Strumentali s.r.l.”, al fine di “continuare l’esperienza con i lavoratori impiegati nei servizi dalla Frosinone Multiservizi S.p.a.” in liquidazione.
Lo stesso Sindaco ha, quindi, fatto presente che, tenuto conto dei vincoli previsti dall’art. 4 del D.L. n. 95/2012, convertito con Legge n. 135/2012, nei confronti delle società strumentali e senza voler adottare misure elusive del dettato normativo, il Comune sta valutando la possibilità di trasformare la neo istituita “Servizi Strumentali s.r.l.” (che potrebbe a breve essere a totale partecipazione pubblica dell’Ente) in azienda speciale per la gestione dei servizi sociali, educativi e culturali, ai sensi dell’art. 114 del D.Lgs. n.267/2000.
Ciò consentirebbe, a detta dell’Ente, di dare continuità nella prestazione di servizi essenziali, quali quelli relativi alla gestione degli asili nido, all’assistenza sugli scuolabus, oltre che a quelli posti a supporto di servizi culturali, quali le biblioteche ed il museo comunale, mediante il trasferimento all’azienda speciale del personale che attualmente svolge queste prestazioni presso la “Frosinone Multiservizi spa” in liquidazione, con un’importante economia nella gestione dei servizi in relazione sia alla trasformazione dei relativi contratti di lavoro, che ai risparmi derivanti al bilancio dell’Ente, trattandosi di prestazioni rese fuori del campo IVA.
Tanto premesso, la richiesta di parere evidenzia che la Sezione regionale di controllo per la Lombardia con deliberazioni nn. 119 e 219 del 2012 ha affermato che “il legislatore, nell’art. 25, al comma 2, del d.l. n. 1/2012, ha introdotto una disposizione di “rinvio dinamico” alla disciplina dell’ente locale controllante per il personale di Aziende speciali e Istituzioni, in parte analoga a quella per le società in house, ma con alcune specifiche esclusioni”, tra cui appunto quelle riferite alle aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali e che “nulla quaestio sull’esclusione dal rinvio dinamico per le aziende speciali operanti in tali settori, le quali non subiscono le limitazioni operanti nei confronti della generalità delle aziende speciali”.
Nella consapevolezza che la scelta delle modalità gestionali da adottare nel caso concreto rientra nell’ambito della discrezionalità amministrativa dell’Ente, la richiesta di parere mira a definire la corretta interpretazione di disposizioni che stabiliscono, a carico degli enti locali, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale (art. 114, comma 5 bis, del D. Lgs. n. 267/2000), anche alla luce del disposto, di cui all'art. 9, comma 6, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, che vieta agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica.


DIRITTO
1.           L’esercizio della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, è subordinato alla verifica preliminare in ordine alla sussistenza di precisi presupposti di ammissibilità, sia in termini soggettivi (legittimazione dell’organo richiedente) che oggettivi (attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica).
Ad avviso della Sezione, la delibazione in ordine all’ammissibilità sotto il primo profilo (soggettivo), della richiesta può risolversi positivamente anche tenuto conto del fatto che la mancata interposizione del Consiglio delle Autonomie Locali risulta motivata dalla necessità di dover acquisire il parere in tempi rapidi, e che tra gli organi facoltizzati a formulare richieste di parere, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della Legge n. 131/2003, è certamente compreso il Sindaco, che oltre ad essere il vertice politico istituzionale dell’ente, è anche il suo rappresentante legale, ai sensi dell’art. 50 del TUEL.
Quanto all’ammissibilità sotto il profilo oggettivo, l’inerenza del quesito a materia di contabilità pubblica, nel contesto sistematico nel quale l’art. 7, comma 8, è inserito, va correttamente intesa alla stregua dei principi enunciati in numerose delibere adottate da questa Sezione nell’esercizio della funzione consultiva, convalidati anche dalle Sezioni riunite della Corte dei Conti con delibera n. 54 del 17 novembre 2010, nella quale è stata delineata una nozione unitaria della materia della contabilità pubblica, oggetto della funzione di consulenza attribuita alle Sezioni regionali di controllo.
Nel caso all’esame appare evidente che l’intervento di questa Sezione risulta essere finalizzato a definire la portata applicativa di alcune nuove disposizioni di legge riguardanti i limiti di spesa e i vincoli assunzionali gravanti sull’ente locale derivanti dall’istituzione di un’azienda speciale, che, per pacifico orientamento della giurisprudenza contabile, sono riconducibili all'ambito della contabilità pubblica.
Esulano, invece, dalla presente sede consultiva le puntuali valutazioni inerenti alla legittimità di singoli atti di gestione che, sulla scorta del consolidato orientamento della giurisprudenza contabile, possono interferire con altre funzioni giurisdizionali specie per quanto riguarda il possibile insorgere di controversie di lavoro rientranti nella competenza di altro giudice.
Resta, parimenti, esclusa dalla resa del parere ogni altra valutazione sulla convenienza economica che un’eventuale trasformazione della società in azienda speciale potrebbe garantire al Comune, trattandosi di determinazioni di carattere gestionale, rientranti nella sfera discrezionale dell’Ente.
2.        Passando all’esame del merito, va preliminarmente osservato che le Sezioni Riunite della Corte dei conti con deliberazione n. 4/PAR/2012 del 3 febbraio 2012 hanno, in sede di risoluzione di questione di massima, chiarito che:
-        l'ente locale, in caso di reinternalizzazione di servizi precedentemente affidati a soggetti esterni, non può derogare alle norme introdotte dal legislatore statale in materia di contenimento della spesa per il personale, trattandosi di disposizioni, di natura cogente, che rispondono a imprescindibili esigenze di riequilibrio della finanza pubblica per ragioni di coordinamento finanziario, connesse ad obiettivi nazionali ancorati al rispetto di rigidi obblighi comunitari;
-    in caso di trasferimento all'ente locale di personale assunto direttamente dalla società affidataria di servizi, non si può derogare al principio costituzionale del pubblico concorso, di cui è espressione anche l'art. 35 del D. Lgs. n. 165/2001; procedura, questa, non fungibile con sistemi selettivi limitati ai soli soggetti stabilizzandi e solo in parte idonei ad offrire le migliori garanzie di selezione dei più capaci in funzione dell'efficienza della stessa pubblica amministrazione;
-     la disciplina di salvaguardia posta dagli artt. 31 del D. Lgs. n. 165/2001 e 2112 cod. civ. non può trovare applicazione, a pena di violazione del principio sancito dall'art. 97, comma 3, della Costituzione, nei confronti del personale assunto direttamente dalla società a totale partecipazione pubblica locale senza il ricorso alle procedure aperte di selezione pubblica.
3.           L’invocato art. 114, comma 5 bis, del D. Lgs. n. 267/2000, nel testo novellato dall’art. 25, comma 2, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con Legge 24 marzo 2012, n. 27, stabilisce, per la parte che qui interessa, che a decorrere dall’anno 2013, le aziende speciali e le istituzioni sono assoggettate al patto di stabilità interno secondo le modalità definite con decreto interministeriale (Economia e Finanze, Interno, Turismo e Sport) da emanare entro il 30 ottobre 2012 (e non ancora adottato).
A dette aziende ed alle istituzioni si applicano le disposizioni del codice appalti, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché le disposizioni che stabiliscono, a carico degli enti locali: divieto o limitazioni alle assunzioni di personale; contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenza anche degli amministratori; obblighi e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali.
Lo stesso comma 5 bis prevede, poi, con norma inserita in sede di conversione in legge, che “sono escluse dall’applicazione delle disposizioni del presente comma aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie”.
La portata applicativa dell’art. 114, comma 5 bis, del D. Lgs. n. 267/2000 va letta in combinato disposto con l'art. 9, comma 6, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, nella parte in cui vieta agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite, ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione.
4.           La soluzione prospettata dal Comune di Frosinone nella richiesta di parere verte sulla possibilità di trasformare la neo istituita “Servizi Strumentali s.r.l.” in azienda speciale per la gestione dei servizi sociali, educativi e culturali.
Di conseguenza, la neo istituita azienda sarebbe esclusa dai limiti di spesa e dai vincoli assunzionali operanti nei confronti della generalità delle aziende speciali.
Ciò consentirebbe, a detta dell’Ente, di dare continuità nella prestazione di servizi essenziali, quali quelli relativi alla gestione degli asili nido, all’assistenza sugli scuolabus, oltre che a quelli posti a supporto di servizi culturali, quali le biblioteche ed il museo comunale, mediante il trasferimento all’azienda speciale del personale che attualmente svolge queste prestazioni presso la “Frosinone Multiservizi spa” in liquidazione.
Giova, al riguardo, evidenziare che la società “Frosinone Multiservizi s.p.a” è stata posta in liquidazione volontaria in data 3 agosto 2011 con una perdita pari ad € 142.835,08 per il periodo antecedente la messa in liquidazione (01/01/2011 – 03/08/2011) e di € 1.208.348,47 nel periodo successivo (09/08/2011 – 31/12/2011); che il Comune di Frosinone proprio al fine di “continuare l’esperienza con i lavoratori impiegati nei servizi dalla Frosinone Multiservizi S.p.a.”, ha costituito, secondo quanto riferito dall’Ente nella richiesta di parere, insieme al Comune di Alatri in data 14 marzo 2012, la “Servizi Strumentali s.r.l.”, alla quale ha affidato con contratto di affitto di ramo di azienda, acquisito in sede istruttoria, i seguenti servizi:
a)     i servizi cimiteriali per il Comune di Frosinone;
b)     il servizio di manutenzione viabilità e arredo urbano per il Comune di Frosinone;
c)      il servizio di verde pubblico – manutenzione parchi e giardini per il Comune di Frosinone;
d)     il servizio di manutenzione ordinaria e pulizia degli immobili, attività di supporto alle manifestazioni per il Comune di Frosinone;
e)     il servizio di controllo del territorio e manutenzione e sorveglianza dei parcheggi per il Comune di Frosinone;
f)      il servizio di assistenza agli scuolabus per il Comune di Frosinone;
g)     il servizio di supporto alla funzionalità degli asili nido per il Comune di Frosinone;
h)     il servizio di manutenzione della segnaletica stradale orizzontale e verticale e degli impianti segnaletici per il Comune di Frosinone;
i)      il servizio di supporto alle attività bibliotecarie e museali ed altre attività di supporto amministrativo per il Comune di Frosinone;
j)      il servizio di custodia degli impianti sportivi e culturali e supporto degli eventi culturali e di spettacolo per il Comune di Frosinone;
k)     il supporto al controllo degli impianti termici per il Comune di Frosinone.
L’art. 3 dell’atto costitutivo della “Frosinone Multiservizi spa” stabiliva che la società ha per oggetto:
l)       la cura e la manutenzione del patrimonio immobiliare;
m)    la gestione e il controllo della Cosap;
n)     il rilascio di autorizzazioni e concessioni nel settore idrico ed altri servizi connessi;
o)     la gestione, la manutenzione e la sorveglianza nei parcheggi;
p)     la resa dei servizi di disinfestazione;
q)     i servizi culturali;
r)      i servizi cimiteriali;
s)      i servizi di viabilità e arredo urbano;
t)      i servizi di manutenzione della segnaletica stradale orizzontale e verticale;
u)     i servizi di supporto alla gestione funzionale degli impianti sportivi;
v)      i servizi di custodia;
w)    i servizi di supporto amministrativo;
x)     la gestione degli asili nido;
y)      i servizi di assistenza agli scuolabus;
z)      i servizi di prossimità alle famiglie;
aa)   l’esercizio e la gestione di ogni altro servizio pubblico e/o di pubblica utilità in settori complementari o affini a quelli già indicati.
I “servizi essenziali”, ai quali fa riferimento l’Ente nella richiesta di parere e che andrebbero attribuiti alla neo istituita azienda – quelli relativi alla gestione degli asili nido, all’assistenza sugli scuolabus e quelli posti a supporto di servizi culturali, quali le biblioteche ed il museo comunale – sono, dunque, solo alcuni dei servizi a suo tempo intestati alla “Frosinone Multiservizi spa”.
Sempre in sede istruttoria si è rilevato che l’affitto del ramo di azienda, convenuto per la durata di circa tre anni, decorrenti dall’11 giugno 2012, dovrebbe cessare alla scadenza del 31 maggio 2015.
La decorrenza del contratto è, comunque, subordinata alla ratifica – non ancora avvenuta - da parte della Regione Lazio dell’Accordo Sindacale del 2 maggio 2012, che prevede specifiche modalità di gestione degli esuberi e il trasferimento della Cassa Integrazione in deroga alla “Servizi Strumentali s.r.l.” per le unità lavorative trasferite.
L’efficacia del contratto resta, dunque, espressamente subordinata all’avverarsi della suddetta ratifica ed approvazione, non ancora verificatasi, costituendo essa, ai sensi dell’art. 3 del contratto di affitto, condizione sospensiva, ai sensi dell’art. 1353 del codice civile.
Ciò in disparte la considerazione, già evidenziata dal Collegio sindacale della società Multiservizi al bilancio chiuso al 31 dicembre 2011, che i contratti di affitto costituiscono una temporanea soluzione al problema e che il tutto, nel breve, dovrebbe condurre ad una cessione vera e propria dell’azienda, tale da assicurare la copertura delle passività aziendali maturate e maturande sia nella gestione ordinaria che liquidatoria.
5.           Per un corretto inquadramento della vicenda occorre, in via preliminare, procedere ad un’attenta ricognizione della normativa in essere in tema di società partecipate.
L’art. 4, comma 1, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, stabilisce che nei confronti delle c.d. società strumentali, vale a dire, delle società controllate, direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni, che abbiano conseguito nell’anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, superiore al 90 per cento, si debba alternativamente procedere:
-        allo scioglimento entro il 31 dicembre 2013;
-        all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione detenuta dalla pubblica amministrazione controllante alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni normative; l’alienazione va perfezionata entro il 30 giugno 2013 con la contestuale assegnazione all’acqui­rente del servizio per cinque anni, non rinnovabili, a decorrere dal 1° gennaio 2014.
In sede di conversione del decreto legge è stato aggiunto il comma 3­sexies, il quale introduce una terza possibilità, prevedendo che entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, le pubbliche amministrazioni possono predisporre appositi piani di ristrutturazione e di razionalizzazione delle società controllate che devono prevedere l'individuazione delle attività connesse esclusivamente all'esercizio di funzioni amministrative di cui all'art. 118 della Costituzione, da riorganizzare o accorpare attraverso società che rispondano ai requisiti della legislazione comunitaria in materia di in house providing.
Eventualità questa che risulta non essere stata percorsa dal Comune richiedente.
Il comma 3 dello stesso art. 4 elenca, poi, una serie di esclusioni, stabilendo, per la parte che qui interessa, che le disposizioni di cui al comma 1, relative allo scioglimento e all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione pubblica, non si applicano alle società che svolgono “servizi di interesse generale anche aventi rilevanza economica”.
In ambito comunitario e, in particolare, negli artt. 14 e 106 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), viene comunemente utilizzata l’espressione “servizio di interesse economico generale” (SIEG) e non già quella di “servizio pubblico locale a rilevanza economica”.
In base alle interpretazioni elaborate dalla giurisprudenza comunitaria (ex multis, Corte di giustizia UE, 18 giugno 1998, C-35/96, Commissione c. Italia) e dalla Commissione europea (in specie, nelle Comunicazioni in tema di servizi di interesse generale del 26 settembre 1996 e del 19 gennaio 2001; nonché nel Libro verde del 21 maggio 2003), emerge con chiarezza che la nozione comunitaria di servizi di interesse generale, ove limitata all’ambito locale, e quella interna di servizio pubblico locale a rilevanza economica hanno “contenuto omologo”, come riconosciuto dalla stessa Corte Costituzionale con sentenze n. 272/2004 e n. 325/2010.
Per le considerazioni sin qui esposte, è da ritenere che le disposizioni di cui all’art. 4, comma 1, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012, relative allo scioglimento e all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, dell’intera partecipazione pubblica, non trovano applicazione nei confronti né della “Frosinone Multiservizi spa”, né della “Servizi Strumentali s.r.l.”, avuto riguardo alla natura dei servizi loro affidati, rientranti, in larga parte, nella nozione di servizi di interesse generale anche aventi rilevanza economica, esclusi - per espressa previsione normativa (comma 3 dell’art. 4 del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012) – dall’ambito di applicazione dello stesso art. 4, comma 1.
6.           In attesa della ratifica e della conseguente approvazione dell’Accordo sindacale del maggio 2012, è evidente che il contratto di affitto con la “Servizi Strumentali s.r.l.” resta inefficace e che i servizi ad essa affidati non possano essere gestiti dalla neo istituita società.
Secondo quanto riferito dall’Amministrazione, la Giunta comunale ha proceduto, per assicurare la continuità dei servizi in essere, con successive deliberazioni – la n. 306 del 28.06.2011, la n. 364 del 23.07.2011, la n. 608 del 21.12.2011, la n. 63 del 29.12.2012, la n. 94 del 24.03.2012, la n. 206 del 16.05.2012, la n. 293 del 31.07.2012 e la n. 375 del 26.09.2012 – alla proroga, a partire dal 1° luglio 2011 sino al 30 novembre 2012, degli affidamenti a favore della “Frosinone Multiservizi spa”, per un totale complessivo degli affidamenti in bilancio 2012, pari ad € 3.345.802,83, secondo quanto riferito dal responsabile del settore finanziario del Comune.
7.           La situazione di stallo che si è venuta a creare potrebbe essere superata, a detta dell’Amministrazione richiedente, mediante la trasformazione della neo istituita “Servizi Strumentali s.r.l.” in azienda speciale per la gestione dei servizi sociali, educativi e culturali.
Il che consentirebbe, ai sensi dell’art. dell’art. 114, comma 5 bis, del D. Lgs. n. 267/2000, di escludere la neo istituita azienda dai limiti di spesa e dai vincoli assunzionali operanti nei confronti della generalità delle altre aziende speciali e degli enti locali, assoggettati al patto di stabilità interno.
è evidente che una scelta di questo genere necessita di una previa valutazione sulla convenienza economica dell’operazione nonché una valutazione prospettica, anche alla luce dell’art. 153 del D. Lgs. n. 267/2000, novellato dall’art. 3, comma 1, lettera f) del D. L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con Legge 7 dicembre 2012, n. 213, sulla tenuta e sulla salvaguardia degli equilibri finanziari complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica.
La costituzione di una azienda speciale potrebbe, dunque, essere ammessa nei limiti in cui il Comune affidi a detta azienda la sola gestione dei servizi sociali, educativi e culturali, quali appunto quelli relativi alla gestione degli asili nido, all’assistenza sugli scuolabus o quelli posti a supporto di servizi culturali, quali le biblioteche ed il museo comunale.
L’eventuale accoglimento della soluzione proposta resta, poi, subordinato alla verifica di un ulteriore presupposto di legge: che non ricorrano le condizioni previste dall'art. 9, comma 6, del D.L. n. 95 del 2012, convertito con Legge n. 135 del 2012.
Il richiamato art. 9, comma 6, del D.L. n. 95 del 2012 vieta, infatti, agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica.
Il Comune ritiene che nel caso di specie non ricorrano i presupposti del divieto, trattandosi di trasformazione da società partecipata ad azienda speciale e non di nuova costituzione di azienda speciale.
è, poi, appena il caso di evidenziare che l’azienda speciale, quale ente strumentale dell’ente locale, di cui all’art. 114 del TUEL, non rientra, per espressa previsione normativa, al pari delle istituzioni, tra “gli enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite, ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione”, di cui al richiamato art. 9, comma 6, del D.L. n. 95 del 2012.
Anche le deliberazioni adottate dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia e richiamate dall’Amministrazione richiedente, la n. 119 e la n. 219 del 2012, hanno, tra l’altro, affermato che “il legislatore, nell’art. 25, al comma 2, del d.l. n. 1/2012, ha introdotto una disposizione di rinvio dinamico alla disciplina dell’ente locale controllante per il personale di Aziende speciali e Istituzioni, in parte analoga a quella per le società in house, ma con alcune specifiche esclusioni”, tra cui appunto quelle riferite alle aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali, e che “nulla quaestio sull’esclusione dal rinvio dinamico per le aziende speciali operanti in tali settori, le quali non subiscono le limitazioni operanti nei confronti della generalità delle aziende speciali”.
Decisioni queste confermate da successive deliberazioni della stessa Sezione regionale di controllo per la Lombardia – la n. 403/2012 – e della Sezione regionale per la Liguria - la n. 91/2012 - fermo restando che non sono, comunque, ammissibili interpretazioni del quadro normativo di riferimento che si risolvano in soluzioni elusive dei vincoli di finanza pubblica.
Per tutti gli altri servizi privi del carattere socio-assistenziale o a carattere non educativo o culturale, il Comune potrebbe, del resto e, in alternativa, in attesa del verificarsi della condizione sospensiva prevista dal contratto di affitto di ramo di azienda, trovare altre soluzioni compatibili con la normativa in essere e con le disponibilità di bilancio.
P.Q.M.
La Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per il Lazio - rende parere nei termini indicati in parte motiva.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura della Segreteria, al Sindaco del Comune di Frosinone.
Così deliberato in Roma, nelle Camere di consiglio del 12 dicembre 2012 e del 9 gennaio 2013.



IL MAGISTRATO RELATORE
f.to Donatella SCANDURRA
IL PRESIDENTE
f.to Ignazio FASO



Depositato in Segreteria il 9 gennaio 2013

Il Direttore del Servizio di supporto
f.to Chiara Samarelli

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