MOBILITA':
ZTL (a San Giovanni Rotondo)
e principio di probabilità
(T.A.R. Puglia, Sez. II, sentenza 24 maggio 2013 n. 843)
Massima
1. La ZTL è espressione di lungimirante amministrazione e come tale è, addirittura, doverosa.
Diversa questione è se le sue specifiche prescrizioni siano opportune (ma ogni questione sul punto esula dal sindacato di questo Giudice) o legittime perché ragionevoli e rispettose del principio di proporzionalità.
E’ esattamente questo il punto nodale della decisione e su ciò deve appuntarsi l’attenzione del Collegio, chiamato a pronunciarsi su una delibera del Comune di San Giovanni Rotondo che impone il pass ai bus turistici sa e verso i siti alberghieri.
2. A tal fine occorre muovere proprio dal principio di proporzionalità.
Esso si sostanzia nella coerenza e congruità tra mezzi (o azioni positive della p.a.) e finalità da raggiungere.
In merito a ciò, occorre subito chiarire che più che ragionevole è la previsione, contenuta nelle disposizioni della delibera impugnata, di richiedere la documentazione (mediante esibizione di voucher o attestazione del gestore dell’albergo) della prenotazione nella struttura cui si pretende di accedere con il pulmann.
Tale prescrizione è chiaramente funzionale a esigenze di controllo, al fine di evitare che vi possano essere appesantimenti del traffico veicolare da parte di pulmann privi di una meta predeterminata o in mero transito di attraversamento del centro cittadino.
Tanto chiarito, la interpretazione complessiva della delibera evidenzia che l’intento perseguito è quello di consentire l’accesso ai mezzi di trasporto diretti a strutture di ristoro (ristoranti o alberghi) purché già prenotati (lo dimostra la previsione di pass che consentono l’accesso ai ristoranti, per il solo tempo di consumazione del pasto).
Si vuole per ciò evitare, chiaramente, un turismo “esplorativo” che implica maggior disordine nella circolazione, rendendola insostenibile.
Tuttavia, proprio la previsione dei pass “R” di accesso ai ristoranti (dalle 12,00 alle 15,00) evidenzia che la finalità perseguita non coincide con quella di assecondare un turismo di durata minima (almeno una giornata con pernottamento), perché altrimenti tali pass di accesso non troverebbero giustificazione, essendo evidentemente destinati ad un accesso anche infragiornaliero.
3. La ZTL, pertanto, ammette già, tra le sue previsioni un accesso per un particolare tipo di turismo definibile “diurno”.
Se così è, non trova giustificazione la previsione di pass solo per gli alberghi che offrano il pernottamento e non anche per quelli che offrano servizi diurni, purché dimostrati da regolare voucher (o altro documento giustificativo che il Comune ritenga equipollente).
E’ sotto tali limitati aspetti che la delibera si manifesta lesiva del principio di proporzionalità e va, per tale parte, pertanto, annullata.
Nessuna violazione degli anzidetti principi si rinviene, invece, in ordine, alle previsioni del pass di tipo “R”.
La istituzione dell’accesso controllato, come già detto, supera ampiamente il vaglio di legittimità e la specifica previsione di un tempo limitato supera, comunque, quello di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto il tempo di permanenza ammesso nella struttura di ristoro è del tutto congruo per le esigenze di consumazione del pasto.
4. Il ricorso va, pertanto, parzialmente accolto con conseguente annullamento della delibera della Giunta del Comune di San Giovanni Rotondo nella parte in cui non consente l’accesso ai servizi alberghieri, comprovati da effettiva prenotazione, benché solo diurni.
Sentenza per esteso
INTESTAZIONE
Il Tribunale Amministrativo Regionale per
la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1432 del 2012,
proposto da:
Gaggiano Lucia (in qualità di imprenditore titolare dell’Hotel Gaggiano) e
Frabbrini Paola (in qualità di imprenditore titolare dell’Hotel Le Terrazze Sul
Gargano), rappresentate e difese dall'avv. Fabrizio Lofoco, con domicilio
eletto presso il suo studio in Bari, via Pasquale Fiore, n. 14;
contro
Comune di San Giovanni Rotondo,in persona del
Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni
Augello, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Gianluca Nocco in
Bari, via Piccinni n. 128;
per l'annullamento
- della deliberazione della Giunta comunale del comune
di San Giovanni Rotondo n. 145 del 21 giugno 2012, pubblicata nell’albo
pretorio dal 22 giugno 2012 per 15 giorni consecutivi e divenuta esecutiva il
1° luglio 2012;
- della circolare prot. 21586 del 6 settembre 2012,
avente ad oggetto “sintesi disciplina di funzionamento della z.t.l. per bus
turistici”, a firma dell’Assessore ai parcheggi;
- di ogni altro atto precedente, seguente e comunque
connesso a detta delibera, ancorché non conosciuto;
nonché per l’accertamento del diritto
- delle società ricorrenti a ricevere clienti giunti
in pulmann anche se costoro non ritengono di pernottare in albergo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di
San Giovanni Rotondo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo
2013 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori avv. Fabrizio
Lofoco e avv. Giovanni Augello;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO e DIRITTO
Le titolari degli alberghi indicati in epigrafe, in
qualità di imprenditori turistici operanti in San Giovanni Rotondo, impugnano
la delibera indicata in oggetto con cui il Comune, per esigenze di ordinata
regolamentazione del traffico cittadino, ha reiterato e ridisciplinato la ZTL
(zona a traffico limitato), prevedendo (per la parte che qui interessa) la
consegna ed utilizzo di appositi pass, da ritirare in un check- point pubblico
( definito di scambio, denominato “pozzo cavo” ed attrezzato alla ricezione e
smistamento di mezzi e passeggeri) che consentono, ai pulmann turistici, il
transito nella ZTL da e per le strutture turistiche ricettive.
Contestano in particolare le previsioni della delibera
n.145/2012 nella parte in cui, prevedono i predetti pass di tipologia “HP” e
“H” che consentono, nello specifico, l’accesso alle strutture ricettive stesse
(alberghi, rispettivamente dotati o meno di autorimessa) solo laddove i turisti
debbano ivi pernottare.
Deducono, in particolare – ed in questo è il nucleo delle
doglianze- che la limitazione dell’accesso alle sole ipotesi di gruppi
turistici pernottanti, con esclusione, dunque, di quelli che non si trattengano
per la notte, ma fruiscono degli alberghi con la formula “day use”,
costituirebbe una impropria ed ingiustificata - e per ciò irragionevole-
limitazione.
Allegano, in estrema sintesi, la violazione non solo
della normativa di settore che presiede all’istituzione delle ZTL,
individuandone i presupposti (in questo caso asseritamente carenti), ma anche
del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa.
Lamentano, inoltre, e sotto altro profilo, la
ulteriore forte penalizzazione derivante anche dalla previsione del pass tipo
“R” destinato ai ristoranti privi di parcheggio: esso consente l’accesso alla
ZTL solo per i passeggeri diretti ad un ristorante con una stringente
limitazione oraria (dalle 12,00 alle 15,00).
Dopo l’iniziale reiezione dell’istanza cautelare, il
ricorso, è stato trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 26.3.2013.
Il percorso argomentativo seguito dalla Sezione non
può che prendere le mosse dalle difese del Comune che ribadisce la necessità e
la appropriatezza della ZTL, sostanzialmente imposta dall’imponente afflusso di
turisti (devoti di S. Pio da Pietralcina) e pazienti della Casa di sollievo
della sofferenza (Istituto di cura sorto in analogo ambito religioso) in un
centro, come quello di S. Giovanni Rotondo, di piccole dimensioni e, di fatto,
sottodimensionato, per le proprie caratteristiche urbanistiche e viarie (peraltro,
non modificabili a causa della situazione dei luoghi), rispetto all’imponente
presenza di non residenti.
Insiste, pertanto, nella assoluta necessità di
disporre un ordinato assetto del traffico per garantire i requisiti minimi di
ordine viario ed ambientale, imposti da un decorosa qualità della vita.
Le deduzioni comunali, sono, in linea di principio del
tutto condivisibili e consentono a questo punto di focalizzare esattamente le
questioni sottoposte all’esame della Sezione.
Occorre, infatti, distinguere tra ragionevolezza e
legittimità della complessiva istituzione della ZTL e ragionevolezza e
legittimità delle sue specifiche prescrizioni.
In ordine al primo aspetto deve chiarirsi che
ricorrono, senz’altro, i presupposti per la istituzione della ZTL.
Lo dimostrano le pregresse delibere istitutive della
stessa (non istituita ex novo, ma solo reiterata, con la delibera
in esame, benché con modifiche rispetto alle preesistenti previsioni) che,
nella parte in cui prendono atto della corposa affluenza turistica, possono
dirsi un dato acquisito, in punto di fatto, e inoppugnabile, in punto di
diritto.
Lo dimostra, ancora, il raffronto tra le dimensioni e
la struttura dell’insediamento cittadino e la presenza, nonché il movimento, di
pellegrini e pazienti.
Dati, questi, di tale pacifica evidenza, da potersi
inquadrare nel notorio.
Conclusivamente la ZTL è espressione di lungimirante
amministrazione e, addirittura, doverosa.
Diversa questione è se le sue specifiche prescrizioni
siano opportune (ma ogni questione sul punto esula dal sindacato di questo
Giudice) o legittime perché ragionevoli e rispettose del principio di
proporzionalità.
E’ esattamente questo il punto nodale della decisione
e su ciò deve appuntarsi l’attenzione del Collegio.
A tal fine occorre muovere proprio dal principio di
proporzionalità.
Esso si sostanzia nella coerenza e congruità tra mezzi
(o azioni positive della p.a.) e finalità da raggiungere.
In merito a ciò, occorre subito chiarire che più che
ragionevole è la previsione, contenuta nelle disposizioni della delibera
impugnata, di richiedere la documentazione (mediante esibizione di voucher o
attestazione del gestore dell’albergo) della prenotazione nella struttura cui
si pretende di accedere con il pulmann.
Tale prescrizione è chiaramente funzionale a esigenze
di controllo, al fine di evitare che vi possano essere appesantimenti del
traffico veicolare da parte di pulmann privi di una meta predeterminata o in
mero transito di attraversamento del centro cittadino.
Tanto chiarito, la interpretazione complessiva della
delibera evidenzia che l’intento perseguito è quello di consentire l’accesso ai
mezzi di trasporto diretti a strutture di ristoro (ristoranti o alberghi)
purché già prenotati (lo dimostra la previsione di pass che consentono
l’accesso ai ristoranti, per il solo tempo di consumazione del pasto).
Si vuole per ciò evitare, chiaramente, un turismo
“esplorativo” che implica maggior disordine nella circolazione, rendendola
insostenibile.
Tuttavia, proprio la previsione dei pass “R” di
accesso ai ristoranti (dalle 12,00 alle 15,00) evidenzia che la finalità
perseguita non coincide con quella di assecondare un turismo di durata minima
(almeno una giornata con pernottamento), perché altrimenti tali pass di accesso
non troverebbero giustificazione, essendo evidentemente destinati ad un accesso
anche infragiornaliero.
La ZTL, pertanto, ammette già, tra le sue previsioni
un accesso per un particolare tipo di turismo definibile “diurno”.
Se così è, non trova giustificazione la previsione di
pass solo per gli alberghi che offrano il pernottamento e non anche per quelli
che offrano servizi diurni, purché dimostrati da regolare voucher (o altro
documento giustificativo che il Comune ritenga equipollente).
E’ sotto tali limitati aspetti che la delibera si
manifesta lesiva del principio di proporzionalità e va, per tale parte,
pertanto, annullata.
Nessuna violazione degli anzidetti principi si
rinviene, invece, in ordine, alle previsioni del pass di tipo “R”.
La istituzione dell’accesso controllato, come già
detto, supera ampiamente il vaglio di legittimità e la specifica previsione di
un tempo limitato supera, comunque, quello di ragionevolezza e proporzionalità,
in quanto il tempo di permanenza ammesso nella struttura di ristoro è del tutto
congruo per le esigenze di consumazione del pasto.
Il ricorso va, pertanto, parzialmente accolto con
conseguente annullamento della delibera della Giunta del Comune di San Giovanni
Rotondo n. 145/2012 nella parte in cui non consente l’accesso ai servizi
alberghieri, comprovati da effettiva prenotazione, benché solo diurni.
Analoga sorte spetta alla circolare esplicativa
indicata in epigrafe.
La reciproca soccombenza impone la compensazione
integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, lo accoglie parzialmente e per l’effetto annulla la delibera di G.C.
del Comune di S. Giovanni Rotondo n. 145/2012, nonché la circolare esplicativa
indicata in epigrafe, nei limiti precisati in motivazione.
Spese integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno
26 marzo e 16 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Sabato Guadagno, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
|
IL PRESIDENTE
|
|
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/05/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3,
cod. proc. amm.)
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