PROCEDIMENTO: non si forma il silenzio-inadempimento sugli atti regolamentari o amministrativi generali (gare e concorsi). PERO'... [T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-"quater", sentenza 11 giugno 2013 n. 5861].

PROCEDIMENTO: 

non si forma il silenzio-inadempimento anche sugli atti regolamentari o amministrativi generali (gare e concorsi).

PERO'...

[T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-"quater", 

sentenza 11 giugno 2013 n. 5861]

Massima

1.  Va confermato l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale tanto per gli atti amministrativi generali quanto per gli atti regolamentari è esclusa l'ammissibilità dello speciale rimedio processuale avverso il silenzio inadempimento della p.a., in quanto tale rimedio va strettamente circoscritto alla sola attività amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all'adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari (i quali assumono dunque la veste di soggetti legittimati al ricorso:Consiglio di Stato sez. IV, 22 giugno 2011, n. 3798).

2. Nella fattispecie in esame, deve tuttavia affermarsi il contrario, sussistendo  elementi di peculiarità tali da indurre il collegio a ritenere non applicabile il principio sopra enunciata per la particolarità della fattispecie.

Il territorio boschivo sottoposto a tutela come Monumento naturale Bosco Faito, infatti, appartiene ad un unico proprietario, che è appunto la società ricorrente. Pertanto, l’atto di disciplina delle attività consentite nel Monumento naturale è destinato a produrre i suoi effetti in primo luogo nei confronti del proprietario del bene, che è soggetto perfettamente individuato. Sotto questo profilo, l’omissione nell’adozione del dovuto atto di regolazione incide immediatamente nella sfera giuridica del proprietario del terreno, rendendolo pertanto soggetto legittimato allo speciale ricorso avverso l’inerzia dell’amministrazione ex art. 117 c.p.a..

Inoltre art. 27 della L. Reg. n. 29/1997 attribuisce all’ente di gestione (la provincia di Frosinone) il compito di adottare il regolamento di cui si discute. D’altra parte la regione conserva, trattandosi di funzioni delegate, poteri sostitutivi in caso di inerzia della Provincia, deve collaborare alla redazione del Piano dell’area naturale protetta e deve comunque sempre esercitare una vigilanza sul corretto esercizio di esse da parte dell’ente delegato.

3.  Nel caso di specie il proprietario ricorrente può, pertanto, esperire l'azione d'esatto adempimento per la condanna delle P.A. al facere provvedimentale di cui agli artt. 31 e 117 C.p.A..

Sentenze per esteso

INTESTAZIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6217 del 2012, proposto da:
Soc Autostern Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Gianfranco Passalacqua, Thomas Layne, con domicilio eletto presso Gianfranco Passalacqua in Roma, via Giovanni Vitelleschi, 26; 

contro

Provincia di Frosinone, rappresentato e difeso dall'avv. Fabio Padovani, con domicilio eletto presso Alessandra Faccia in Roma, via Silvio Pellico,36; Regione Lazio, rappresentato e difeso dall'avv. Fiammetta Fusco, con domicilio eletto presso Fiammetta Fusco in Roma, via Marcantonio Colonna N.27; 

per l'annullamento

illegittimità silenzio e inerzia dell’amministrazione in ordine all’istanza del 13.03.2012 recante richiesta di attuazione del decreto del presidente della regione lazio 27 febbraio 2009, n.127, istitutivo del monumento naturale “bosco faito”, ivi compresa l’adozione del regolamento ex art. 27, l.r. 29/1997 – risarcimento danni (art. 117 c.p.a.)

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Frosinone e di Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2013 il dott. Maria Laura Maddalena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, la società ricorrente, agisce contro il silenzio serbato dalla Provincia di Frosinone in ordine all’invito-diffida trasmesso in data 13 marzo 2012 recante la richiesta di adozione di ogni opportuno provvedimento ai fini dell’attuazione del DPR 27 febbraio 2009, n. 127, istitutivo del Monumento naturale, ivi compresa l’adozione del regolamento ex art. 27 l.r. 29/1997, nonché per il risarcimento del danno da ritardo.

Espone nel ricorso che:

- con DPR 27 febbraio 2009, n. 127 è stato istituito il Monumento naturale Bosco Faito, ricadente interamente nella proprietà della società istante.

- il suddetto decreto suddivide l’area in zona A e zona B, prevedendo per la zona B le destinazioni d’uso indicate nel piano territoriale provinciale generale della provincia di Frosinone, ovvero “attività dell’università e della ricerca scientifica, con particolare riferimento alle tematiche ambientali, nonché le relative attività ricettive”.

- nel medesimo decreto è previsto che la gestione del Monumento naturale sia affidata all’amministrazione provinciale, la quale deve anche adottare il Regolamento di cui all’art. 27 della l. reg. 29/1997;

- in data 18 gennaio 2010 la ricorrente aveva già sollecitato la Provincia all’emanazione del citato regolamento ma la provincia rispondeva, in data 4.5.2010, riferendo che la regione Lazio non aveva stanziato le risorse finanziarie necessarie per strutturare un apposito ufficio preposto all’adozione del regolamento;

- in data 13 marzo 2012, la ricorrente diffidava nuovamente la Regione Lazio e la Provincia di Frosinone all’adozione di tutti gli opportuni provvedimenti ai fini dell’attuazione del decreto istitutivo del Monumento naturale del Bosco Faito e all’adozione del regolamento;

- la regione Lazio rispondeva inoltrando una comunicazione alla Provincia di Frosinone per chiedere informazioni.

Tanto premesso, la ricorrente lamenta la violazione del termine di conclusione del procedimento e dell’art. 27 della l. reg. 29/1997, il quale prevede l’obbligatoria adozione del regolamento e i poteri sostitutivi della regione in caso di inerzia da parte dell’ente gestore. Evidenzia inoltre la contraddittorietà del comportamento delle due amministrazioni coinvolte, che si sono attribuite vicendevolmente la responsabilità della mancata adozione del regolamento.

Si è costituta la regione Lazio, la quale ha depositato una memoria con la quale ha eccepito in primo luogo l’inammissibilità del ricorso in quanto concernente la mancata emanazione di un regolamento, ipotesi estranea all’ambito di operatività del giudizio sul silenzio.

Nel merito, la Regione ha sostenuto che non vi sarebbero i presupposti per avviare la procedura di attivazione dei poteri sostitutivi e che comunque ciò non sarebbe possibile al momento attuale poiché la giunta è dimissionaria.

Anche la Provincia di Frosinone si è costituta ed ha depositato una memoria nella quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto avente ad oggetto un atto normativo e per l’assenza di un obbligo giuridico di provvedere in capo alla provincia di Frosinone ai sensi dell’art. 191 della l.reg. Lazio n. 14 del 1999 poiché non sono state attribuite le necessarie risorse finanziarie. La Provincia ha inoltre sostenuto la carenza della sua legittimazione passiva in quanto essa sarebbe ormai decaduta e dovendo invece essere la regione ad attivare i propri poteri sostitutivi.

Nel merito, la Provincia ha chiesto il rigetto del ricorso perché infondato.

La società ricorrente ha depositato documenti dai quali si desume che è stata da ultimo convocato dalla regione Lazio un incontro tecnico per il giorno 7.1.2013 finalizzato alla verifica di una bozza di regolamentazione delle attività ammissibili e vietate nell’ambito del territorio del Monumento naturale Bosco Faito.

All’odierna udienza, è stato inoltre depositato – con il consenso delle parti - il verbale dell’incontro del 7.1.2013, dal quale si evince che è stata consegnata al dirigente dell’amministrazione della Provincia di Frosinone una bozza di regolamento redatto dall’Agenzia regionale Parchi e si è decisa la convocazione di un nuovo tavolo tecnico entro un mese.

La ricorrente ha infine depositato una memoria per illustrare ancora le proprie ragioni e contraddire alla memoria della regione Lazio e della Provincia di Frosinone.

All’odierna udienza, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato e pertanto esso deve essere accolto.

Va in primo luogo esaminata l’eccezione di inammissibilità sollevata tanto dalla regione Lazio che dalla provincia di Frosinone, secondo la quale il rimedio del giudizio avverso il silenzio non sarebbe applicabile in caso di mancata emanazione di atti di natura regolamentare.

Il collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale tanto per gli atti amministrativi generali quanto per gli atti regolamentari è esclusa l'ammissibilità dello speciale rimedio processuale avverso il silenzio inadempimento della p.a., in quanto tale rimedio va strettamente circoscritto alla sola attività amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all'adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari (i quali assumono dunque la veste di soggetti legittimati al ricorso:Consiglio di Stato sez. IV, 22 giugno 2011, n. 3798)

Il caso di specie, tuttavia, presenta elementi di peculiarità tali da indurre il collegio a ritenere non applicabile il principio sopra enunciata per la particolarità della fattispecie.

Il territorio boschivo sottoposto a tutela come Monumento naturale Bosco Faito, infatti, appartiene ad un unico proprietario, che è appunto la società ricorrente. Pertanto, l’atto di disciplina delle attività consentite nel Monumento naturale è destinato a produrre i suoi effetti in primo luogo nei confronti del proprietario del bene, che è soggetto perfettamente individuato. Sotto questo profilo, l’omissione nell’adozione del dovuto atto di regolazione incide immediatamente nella sfera giuridica del proprietario del terreno, rendendolo pertanto soggetto legittimato allo speciale ricorso avverso l’inerzia dell’amministrazione ex art. 117 c.p.a..

Il collegio ritiene di poter giungere a queste conclusioni, argomentando in via analogica rispetto ai principi ormai consolidati in tema di impugnativa di atti regolamentari o generali. In sostanza, se il criterio con cui viene ammessa l’impugnazione dinanzi al TAR di un atto regolamentare o generale è l’attitudine di detto atto o in via diretta, per il contenuto auto-applicativo della disposizione, o per tramite di un atto applicativo a ledere immediatamente la sfera giuridica di un soggetto, allo stesso modo il ricorso avverso il silenzio deve essere ammesso qualora l’inerzia nell’adozione di un atto regolamentare o amministrativo produca effetti lesivi non su di una pluralità indifferenziata di destinatari ma nella sfera giuridica di singoli amministrati specificamente individuati, giacché in questo caso esso ha gli stessi effetti di un atto di natura provvedimentale. Nel caso di specie, è indubbio che la società ricorrente, in qualità di unica proprietaria del lotto sottoposto a tutela naturalistica, subisce una lesione immediata nei suoi interessi per la mancata adozione di un atto di regolazione delle attività consentite su detto territorio, distinguendosi la sua posizione da quella di tutti i potenziali ulteriori destinatari di questa disciplina, a causa della titolarità del diritto di proprietà sul bene.

Sussistono inoltre tutti gli altri presupposti per l’ammissibilità del ricorso avverso il silenzio: il dovere di provvedere in capo ad entrambe le amministrazioni evocate in giudizio sussiste alla luce della normativa applicabile ed è confermata anche dalla attività già posta in essere sia dalla regione Lazio che dalla Provincia di Frosinone, le quali, come si è anticipato nella parte in fatto, si sono già riunite in un tavolo tecnico che ha portato all’adozione di una bozza di regolamento (v. documentazione depositata in data 9 aprile 2013).

Va infatti rilevato che l’art. 27 della l. reg. 29/1997 attribuisce all’ente di gestione (la provincia di Frosinone) il compito di adottare il regolamento di cui si discute. D’altra parte la regione conserva, trattandosi di funzioni delegate, poteri sostitutivi in caso di inerzia della Provincia, deve collaborare alla redazione del Piano dell’area naturale protetta e deve comunque sempre esercitare una vigilanza sul corretto esercizio di esse da parte dell’ente delegato.

Per tale ragione va riconosciuta la legittimazione passiva di entrambe le amministrazioni intimate.

Infine, va disattesa l’eccezione di tardività sollevata nella memoria della Provincia di Frosinone, con riferimento al superamento del termine di un anno di cui all’art. 31, comma 2, c.p.a. dalla scadenza del termine per l’adozione del regolamento. Infatti, lo stesso art. 31, comma 2 del c.p.a. prevede che “E' fatta salva la riproponibilita' dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.” Ora nel caso di specie il termine di un anno risulta rispettato, con decorrenza dalla data di presentazione dell’invito diffida del 13 marzo 2012.

Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto.

La legge regionale infatti è chiara nel prescrivere l’obbligatoria adozione del regolamento e i tempi di conclusione del procedimento, i quali sono indubitabilmente trascorsi.

L’esistenza di alcuni specifici provvedimenti di gestione dell’area, quali le autorizzazioni boschive menzionate dalla Provincia nella sua memoria, non fa venir meno l’obbligo di adozione del regolamento, in quanto si è trattato solo di sporadici e puntuali interventi che non fanno venir meno la necessità di una regolamentazione completa delle attività consentite nell’area.

Nemmeno è possibile ritenere assolto tale obbligo di normazione mediante il mero rinvio, per la zona a, all’art. 6, comma 4 della l. 27/97 e per la zona b, all’art. 8, comma 3 della legge regionale in quanto esso si riferisce solo alla disciplina delle misure di salvaguardia.

D’altro canto, le stesse amministrazioni intimate hanno dimostrato con il loro comportamento di ritenere necessaria l’adozione di un regolamento della riserva naturale, tanto che risulta essere stata predisposta anche una bozza.

Tale comportamento, da valutare certo positivamente in quanto indicativo della volontà delle amministrazioni intimate di procedere all’adozione del regolamento richiesto dalla ricorrente, non può tuttavia considerarsi interamente satisfattivo, in quanto il regolamento in parola, ancorché predisposto, non risulta essere stato approvato.

Deve pertanto essere dichiarato l’obbligo per le amministrazioni intimate di procedere, entro il termine di 60 giorni, alla adozione del regolamento del Monumento naturale Bosco Faito, ultimando la procedura già avviata con il tavolo tecnico del 7.1.2013.

Quanto alla domanda risarcitoria, non potendo il collegio pronunciarsi su di essa in questa sede ostandovi l’art. 117, comma 6, c.p.a., essa deve essere trattata con rito ordinario e pertanto va rimessa sul relativo ruolo.

Le spese devono essere compensate, sussistendo giusti motivi attesa al peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater)

non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e ordina all’amministrazione intimata di provvedere sull’istanza entro 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza.

Dispone la remissione sul ruolo per la trattazione con il rito ordinario della domanda risarcitoria.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Scafuri, Presidente

Franco Angelo Maria De Bernardi, Consigliere

Maria Laura Maddalena, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/06/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)