PROCESSO: "dies" e presupposti del ricorso per motivi aggiunti (Cons. St., Sez. V, sentenza 05 novembre 2012 n. 5588).

PROCESSO: 

"dies" e presupposti del ricorso per motivi aggiunti 

(Cons. St., Sez. V, 

sentenza 05 novembre 2012 n. 5588)

Massima

Nel processo amministrativo, la decorrenza del termine per impugnare si verifica con la c.d. "piena conoscenza" dell'esistenza dell'atto o dell'attività lesiva nei suoi elementi essenziali (Autorità emanante, oggetto, contenuto dispositivo e lesività del provvedimento) mentre l'eventuale e successiva acquisizione della c.d. "conoscenza integrale" degli (altri) atti e del relativo procedimento, oltre che della relativa motivazione dei provvedimenti, legittima solo la proposizione del ricorso per motivi aggiunti.

Sentenza per esteso

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1121 del 2012, proposto da:
G.A.N.A. s.n.c. di Augusto Pes e C., rappresentata e difesa dall'avv. Pasquale Di Rienzo, presso il cui studio in Roma, viale G. Mazzini n.11, è elettivamente domiciliata; 

contro

Adriana Emilia Goni, Maria Claudia Picarreta, Silvana Piccoli, Chiara Rapaccini, Gianluca Ronchi, Gianluca Rossi, Maria Grazia Serpa, Carlo Severati, Franca Zuccalli, rappresentati e difesi dall'avv. Pierfrancesco Della Porta, presso il cui studio in Roma, via Lorenzo Valla, n. 2, sono elettivamente domiciliati; 

nei confronti di

Roma Capitale, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosalda Rocchi e Alessandro Rizzo, elettivamente domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove 21;
Municipio Centro Storico, Municipio Roma 1 Centro Storico; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE SECONDA TER n. 09464/2011, resa tra le parti, concernente concessione demaniale di suolo pubblico a servizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande - mcp

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Adriana Emilia Goni, Maria Claudia Picarreta, Silvana Piccoli, Chiara Rapaccini, Gianluca Ronchi, Gianluca Rossi, Maria Grazia Serpa, Carlo Severati e Franca Zuccalli, nonché di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 luglio 2012 il Consigliere di Stato Doris Durante;

Uditi per le parti gli avvocati Di Rienzo, Della Porta e D'Ottavi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La società G.A.N.A. s.n.c. di Augusto Pes e C., gestore del ristorante “Il Tettarello” sito in Roma, in via dei Capocci 4/5, ad angolo con via dei Ciancaleoni, ottenne dal Comune di Roma, con determinazione del 17 febbraio 2010, la concessione permanente di una limitata porzione di suolo pubblico a servizio dell’attività di ristorazione.

La concessione, con prima scadenza al 31 dicembre 2012, aveva ad oggetto, precisamente, come leggesi nell’atto, l’occupazione della superficie di metri quadrati 11,90 (m. 7,00 x 1,70) di via dé Ciancaleoni per l’uso esclusivo di tavoli, sedie, pedana, pannellature e 2 ombrelloni di m. 1,70 x 3,30, strumentale all’attività di somministrazione.

Nella determinazione si precisava altresì, che “Nel caso in cui, nella località di cui trattasi, venga approvato un Piano di Massima Occupabilità, la presente concessione sarà soggetta a procedimento di adeguamento alle specifiche in esso indicate”.

La società G.A.N.A., ottenuto il provvedimento di concessione, lo esponeva all’interno dell’esercizio commerciale unitamente alla planimetria della porzione di suolo pubblico concesso e, già dal mese di giugno 2010, allestiva lo spazio esterno corredandolo dei tavolini e degli ombrelloni, conformemente al titolo.

2.- Con ricorso notificato in data 2 marzo 2011, integrato da motivi aggiunti notificati il 1°giugno 2011, i signori Adriana Emilia Goni, Maria Claudia Picarreta, Silvana Piccoli, Chiara Rapaccini, Gianluca Ronchi, Gianluca Rossi, Maria Grazia Serpa, Carlo Severati e Franca Zuccalli, nell’asserita qualità di residenti o proprietari di immobili siti nella zona, impugnavano davanti al TAR Lazio, il suddetto provvedimento di concessione di suolo pubblico, deducendo violazione del regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico e del canone; violazione del nuovo codice della strada, in relazione alle norme in materia di sicurezza antincendi per gli edifici di civili abitazioni; eccesso di potere sotto diversi profili, contraddittorietà ed illogicità perché lo spazio di strada residuata dall’occupazione pregiudicherebbe la percorrenza dei mezzi di pronto soccorso e pronto intervento e non valuterebbe gli interessi pubblici relativi alla circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente e tutela del patrimonio culturale; violazione di legge perché la Soprintendenza avrebbe sospeso l’esame della pratica in relazione alla necessità di procedere ad una elaborazione condivisa con l’amministrazione comunale dei “piani di massima occupabilità”.

3.- Il TAR del Lazio con la sentenza appellata, respinte le eccezioni sollevate dalle parti resistenti di irricevibilità del ricorso per tardività della notifica e di inammissibilità per carenza di legittimazione attiva e di interesse dei ricorrenti, accoglieva il ricorso sul primo motivo aggiunto, con cui era dedotta la violazione dall’art. 4 bis, comma 2, del Regolamento comunale in materia di OSP e COSAP, sulla considerazione che il provvedimento di concessione sarebbe stato assunto in mancanza del parere preventivo dell’Ufficio per la Città Storica e della Soprintendenza ai beni culturali del Comune di Roma,e annullava la determinazione impugnata, con condanna del Comune di Roma e della G.A.N.A. al pagamento delle spese di giudizio.

4.- Con l’atto di appello in esame G.A.N.A. s.n.c. ha chiesto l’annullamento o la riforma della suddetta sentenza per error in iudicando, alla stregua dei seguenti motivi:

1) erroneità con riferimento alla reiezione dell’eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti;

2) erroneità con riferimento alla reiezione dell’eccezione di inammissibilità per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti, i quali non avrebbero fornito alcuna prova sullo stabile collegamento con il bene e sul danno loro causato dal provvedimento;

3) erroneità nella valutazione della censura di merito, poiché il parere sarebbe stato reso e le esigenze rappresentate dalla Soprintendenza sarebbero state valutate e trasfuse nella prescrizione apposta all’atto in base alla quale “Nel caso in cui, nella località di cui trattasi, venga approvato un Piano di Massima Occupabilità, la presente concessione sarà soggetta a procedimento di adeguamento alle specifiche in esso indicate”.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Roma ed i ricorrenti in primo grado che hanno depositato gli atti utili per provare la propria legittimazione al ricorso ed hanno riproposto tutte le censure dedotte in primo grado ed assorbite dal TAR.

Le parti hanno depositato memorie difensive e alla pubblica udienza del 31 luglio 2012, il giudizio è stato assunto in decisione.

5.- L’appello è fondato e va accolto.

6.- La società G.A.N.A. assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui è stata respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti per tardività.

I ricorrenti, afferma la società ricorrente, malgrado la visibilità dell’occupazione e delle opere relative, hanno impugnato il provvedimento a distanza di 9 mesi dalla installazione della pedana e dei tavoli, dopo aver esercitato, in data 7 febbraio 2011, accesso agli atti e, quindi, allorché era inesorabilmente decorso il termine per impugnare.

L’assunto di parte appellante è fondato.

6.1- Il TAR del Lazio ha respinto la suddetta eccezione affermando, che “ai fini dell’individuazione della decorrenza del termine di decadenza per l’impugnazione, occorre che sussistano i due elementi della lesività e dell’illegittimità del provvedimento, con la conseguenza che la piena conoscenza dell’atto amministrativo, idonea a far decorrere il detto termine, esige anche la consapevolezza della portata lesiva dell’atto stesso e cioè dei vizi del provvedimento stesso che lo rendono non solo incidente nella sua sfera giuridica ma anche lesivo della stessa: peraltro, il ricorrente, se propone il ricorso oltre i sessanta giorni, deve soltanto provare che entro tali termini i vizi dedotti non erano conoscibili, incombendo all’amministrazione convenuta di dimostrare il contrario…E’ soltanto con il ritiro della nota dell’amministrazione del 4 febbraio 2011 che gli interessati hanno avuto piena contezza dell’esistenza del provvedimento impugnato”.

6.2- Tale prospettazione non è applicabile al caso in esame, in cui sussistono profili materiali esteriormente percettibili, tali da offrire immediata contezza del fatto asseritamente illegittimo e della sua lesività per gli interessi azionati dai ricorrenti.

Invero, è incontestato che:

a) la concessione di suolo pubblico è stata rilasciata in data 17 febbraio 2010;

b) il provvedimento è stato affisso all’interno del locale;

b) la società ha allestito lo spazio pubblico concesso, mediante installazione di apposita pedana, tavolini e ombrelloni sin dall’inizio del mese di luglio 2010, periodo in cui l’attività di ristorazione è stata esercitata anche all’aperto, nello spazio delimitato dalla pedana.

Esistevano, dunque, manifestazioni di fatto dall’indubbio significato, sicché gli abitanti della zona circostante erano pienamente a conoscenza della disposta occupazione di suolo pubblico.

Peraltro, sono gli stessi ricorrenti ad affermare negli atti di giudizio, di aver avuto tempestiva, diretta e immediata conoscenza dell’occupazione del suolo pubblico da parte dell’esercizio commerciale.

Essi hanno dichiarato, infatti, di essere proprietari o residenti nel Rione Monti, in via Ciancaleoni o in via Capocci o in prossimità delle medesime e di aver constatato che in via Ciancaleoni, di fronte alla celebre scalinata, “la società che gestisce il ristorante “Il Tettarello” aveva collocato in adiacenza al muro perimetrale del fabbricato una pedana, destinata ad ovviare alla pendenza della stradina, corredata di tavoli ed ombrelloni per fornire pranzi e cene all’aperto, la cui somministrazione è stata di fatto avviata nel medesimo mese”.

Hanno dichiarato, altresì, di aver riscontrato l’alterazione di uno degli scorci più suggestivi del Rione Monti, compreso, nella zona urbanistica classificata dall’Unesco come patrimonio dell’umanità, nonché lo stato pregiudizievole per il decoro urbano determinato da bottiglie vuote, cicche di sigarette e quant’altro lasciati a ridosso della pedana e sul manto stradale dagli avventori del punto di ristoro gestito dall’appellante.

I ricorrenti, dunque, erano perfettamente a conoscenza della occupazione di suolo pubblico da parte del gestore del “Tettarello” e ben potevano prendere visione anche del provvedimento di concessione di suolo pubblico esposto nel locale ai sensi del regolamento comunale Cosap, come forma di pubblicità.

Ne consegue che era loro onere impugnare l’atto nel rispetto dell’usuale termine di sessanta giorni dalla conoscenza, che non v’è motivo di traslare alla data di rilascio degli atti da parte dell’amministrazione comunale in esecuzione dell’istanza di accesso.

Il ricorso notificato nove mesi dopo il suddetto termine è incontestabilmente tardivo: ne consegue l’irricevibilità.

Va rammentato che nel processo amministrativo, la decorrenza del termine per impugnare si verifica con la piena conoscenza dell’esistenza dell’atto o dell’attività lesiva, mentre l’eventuale e successiva acquisizione del contenuto integrale degli atti e del relativo procedimento legittima solo la proposizione di motivi aggiunti (cfr. per tutte, Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2009, n. 262).

D’altra parte i ricorrenti miravano a contestare in radice che potesse essere legittimamente rilasciato un provvedimento di occupazione di suolo pubblico nella zona, come appare chiaro anche dai vizi dedotti con il ricorso introduttivo, sicché la conoscenza degli atti non era necessaria al fine di proporre il ricorso.

6.2- Non può condividersi, in conseguenza, quanto affermato dal giudice di primo grado, secondo il quale, il termine di impugnazione decorre dal giorno della consegna degli atti richiesti con domanda di accesso.

Trattasi, invero, di impostazione, in via di principio, non coerente con le norme processuali in materia, che fissano termini perentori per l’impugnazione degli atti amministrativi.

D’altra parte, seguendo tale impostazione, i termini sarebbero rimessi al mero arbitrio dell’interessato, non sempre solerte nell’esercitare l’accesso agli atti, con la conseguenza di una dilatazione dei termini in contrasto con i principi di certezza del diritto e di affidamento.

Se è vero, infatti, che ai fini della decorrenza del termine di impugnazione occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell’amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori, formali o estemporanei, quali atti di iniziativa di parte (richieste di accesso, istanze, segnalazioni, ecc.) di modo che l’attività dell’amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette indefinitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l’interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge (Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2009, n. 3730; IV, 5 marzo 2010, n. 1298).

6.3- La irricevibilità del ricorso introduttivo travolge anche il ricorso per motivi aggiunti, in disparte l’autonoma tardività anche delle censure con esso dedotte ed in particolare, di quella relativa alla presunta carenza del parere della Soprintendenza su cui si fonda la decisione di accoglimento del TAR.

Il parere della Soprintendenza, infatti, è riportato per esteso nella determina dirigenziale n. 261 del 2010 di concessione di suolo pubblico rilasciata alla società G.A.N.A., con l’ulteriore prescrizione circa l’assoggettamento a procedimento di adeguamento alle specifiche indicate nel Piano di Massima Occupabilità, ove approvato.

Ne consegue la conoscenza di tale parere sin dal 4 febbraio 2011, data di ritiro da parte dei ricorrenti della determinazione dirigenziale n. 261 del 2010, laddove la relativa censura è stata dedotta solo con motivi aggiunti notificati il 1° giugno 2011.

Invero, dalla determina dirigenziale n. 261 del 2010 apparivano chiarissimi i termini della questione, cioè la posizione della S.B.A.P. e quella in concreto assunta dal Comune.

6.4- Quanto al merito, è veramente discutibile che possa assimilarsi alla mancata acquisizione di parere il parere soprassessorio rilasciato dalla Soprintendenza, in disparte che, trattandosi di parere obbligatorio e non già vincolante, l’amministrazione attiva poteva da esso discostarsi.

Nel caso, l’amministrazione a fronte della soprassessoria della Soprintendenza, si è in un certo senso adeguata, rinviando a momento successivo all’approvazione del c.d. “piano di massima occupabilità” la rivisitazione della concessione di suolo pubblico, non ritenendo allo stato che la mancanza di tale piano fosse di per sé ostativa all’occupazione temporanea di suolo pubblico e che vi fossero motivi ostativi di altra natura non essendo stati evidenziati dalla Soprintendenza.

6.5- Strettamente correlata al profilo esaminato relativo alla tardiva proposizione del ricorso è l’eccezione di difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti e di carenza di interesse dei ricorrenti.

Tale eccezione sollevata dal Comune e dall’attuale appellante nel giudizio di primo grado, respinta dal TAR, è stata dedotta dalla società appellante nell’atto di appello.

Assume la società appellante che i ricorrenti di primo grado non hanno fornito alcuna prova in ordine alla legittimazione e all’interesse all’impugnazione della concessione di suolo pubblico in suo favore, dando luogo ad una sorta di azione popolare, non consentita nella materia de qua.

Orbene, la legittimazione a ricorrere avverso atti concessori di beni pubblici va individuata applicando il criterio dello “stabile collegamento” tra il ricorrente e la zona interessata dall’attività assentita dal titolo assertivamente illegittimo.

Il che presuppone perlomeno la stabile frequentazione della zona interessata dall’intervento o dall’opera, per avervi la propria abitazione o attività.

Nel caso in esame nemmeno dagli atti depositati in giudizio in sede di appello (produzione, peraltro, inammissibile in base all’art. 104, comma 2, del c.p.a.) è stata fornita prova certa in ordine alla legittimazione al ricorso dei ricorrenti, i quali risultano avere la residenza in diverse strade del quartiere Monti e non già nella via dè Ciancaleoni o nella via Capocci.

Quanto al sig. Gianluca Rossi, lo stabile collegamento è stato desunto dalla mera dichiarazione di avere la propria abitazione in via Ciancaleoni n. 48, e su questa si è focalizzata l’attenzione del TAR.

Tale sede non risulta, tuttavia, corrispondere alla residenza. Né può ritenersi avvalorata dall’atto di compravendita depositato in giudizio, che non prova l’attuale abitazione dello stesso e la lesione dell’interesse da esso fatto valere, ad una maggiore fruibilità della strada, dell’igiene e della quiete notturna che presuppongono la frequentazione della zona e non già la titolarità di diritti reali, in disparte che tali interessi, ove effettivamente lesi, ben possono trovare tutela in sedi diverse e con modalità più efficaci.

Invero, i tempi dilatati per la proposizione del ricorso e la mancanza di prova circa lo stabile collegamento con la strada interessata dall’occupazione, seppure inteso come “stabile ubicazione delle aspirazioni di vita dei cittadini” fanno fortemente dubitare che effettivamente esistano nel caso i presupposti che radicano la legittimazione dei ricorrenti all’impugnazione del provvedimento di concessione di suolo pubblico.

6.6. Quanto ai motivi del ricorso introduttivo, assorbiti dal TAR e riproposti dagli appellati, essi non possono essere esaminati, attesa l’irricevibilità del ricorso introduttivo, con il quale sono stati dedotti.

7- E’ invece, infondato, il vizio di difetto di istruttoria, dedotto con ricorso per motivi aggiunti, assorbito dal TAR e riproposto nel giudizio di appello.

Con questo motivo, i ricorrenti di primo grado assumevano che la decisione dell’amministrazione si sarebbe basata sull’errata qualificazione della strada pubblica interessata (“…strada interdetta alla circolazione veicolare da scalinata”), nel mentre mancherebbe segnaletica che interdica la circolazione e la sosta dei veicoli.

La censura è infondata in fatto, atteso che la strada di cui trattasi, terminando con una scalinata, è effettivamente interdetta al traffico veicolare.

Potrebbe sostenersi l’illegittimità della segnaletica perché inadeguata e carente, ma giammai può dedursi dalla carente segnaletica che la strada è idonea al traffico veicolare.

6.8- Per i motivi esposti, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, la sentenza di primo grado deve essere riformata, con declaratoria di irricevibilità e infondatezza del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti.

La natura della controversia consente la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l 'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara in parte irricevibile e per il resto respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese di entrambi i gradi del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 luglio 2012 con l'intervento dei magistrati:

Marzio Branca, Presidente

Manfredo Atzeni, Consigliere

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Doris Durante, Consigliere, Estensore

Nicola Gaviano, Consigliere

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/11/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)